戶籍制度改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶

田明　李辰　賴德勝

摘要：中國戶籍制度十分重要，但這個(gè)重要制度不斷降低的門檻卻沒有起到應(yīng)有的效果。文章把改革開放40多年來戶籍性質(zhì)的縱向變化與就業(yè)、社會(huì)福利、教育等相關(guān)領(lǐng)域的橫向變化結(jié)合起來，解釋了落戶規(guī)模小、落戶意愿低的原因，并提出如何正確評(píng)價(jià)戶籍制度改革。改革開放后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，與戶籍關(guān)聯(lián)的其他領(lǐng)域的市場化改革，使附著在戶籍上的社會(huì)福利逐漸被剝離，整體上戶籍的作用被削弱;與此同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的完善和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市權(quán)利保障的落實(shí)，戶籍差異縮小，部分邊界消失，戶口的意義和作用發(fā)生了根本的變化。因而，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能光糾結(jié)于落戶，也不能就戶籍制度改革來評(píng)價(jià)戶籍制度改革。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革;戶口價(jià)值;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;落戶意愿

中圖分類號(hào)：F124.2;C922文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-4149（2019）06-0001-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2019.00.014

Household Registration Reform and “Luohu” of Rural Migrants： A Paradox and Explanation

TIAN Ming1，LI Chen1，LAI Desheng2

（1.School of Social Development and Public Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875， China; 2.Department of Social Governance and Ecological Advancement， CCPS（CNAG）， Beijing 100089， China）

Abstract：The household registration （can be known as “Hukou”） system in China is very important， in which the continuous declining access mechanisms of this system has not played its own role. This paper combines the vertical change of household-registration reformation in the past 40 years with the horizontal change of employment， social welfare， education and other related fields， to explain the reasons for the small scale and the weak intention of settlement （denoted as “Luohu”）， and proposes how to correctly evaluate the reform of Hukou system.? With the change of social and economic situation after Chinas economic reform， the market-oriented reform in other fields related to Hukou gradually detached the social welfare attached to Hukou， so that the overall impacts of Hukou is decreasing. On the other hand， with the improvement of Chinas social security system in both urban and rural areas， as well as the implementation of the protection of urban rights of the migrant agricultural population，the gap between the “value” of urban and rural Hukou is decreasing， the boundary between urban and rural areas is disappearing， and the significance and role of Hukou have fundamentally changed. Therefore， the promotion of the rural-urban migrants citizenization should not only be entangled in “Luohu”nor Hukou system reformation.

Keywords：household registration reform; value of Hukou; rural migrants; Luohu intention

一、問題的提出

戶籍制度是影響中國人口流動(dòng)最重要的制度[1]。改革開放以來，戶籍制度改革的呼聲一直沒有停息過，改革進(jìn)程也在不斷深化，至今已經(jīng)40余年。自2014年國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺(tái)以來，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶被作為落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推進(jìn)市民化的重要手段。然而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的總體意愿較低[2-3]，甚至處于下降的趨勢[4]，落戶數(shù)量有限。在戶籍改革和實(shí)際落戶之間似乎出現(xiàn)這樣一種奇怪的現(xiàn)象：一方面，歷次的戶籍改革都十分小心，從影響面最小的地方，比如小城鎮(zhèn)打開一個(gè)小口，然后緩慢放開，擔(dān)心會(huì)帶來大規(guī)模的落戶沖擊;另一方面，實(shí)際申請(qǐng)落戶人數(shù)少，不僅擔(dān)心的場面沒有出現(xiàn)，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到改革當(dāng)初的預(yù)期。戶籍城鎮(zhèn)化率一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。

由于實(shí)際落戶規(guī)模不大，戶籍城鎮(zhèn)化率低，戶籍制度改革滯后廣受批評(píng)[5-6]。這樣在認(rèn)識(shí)上就存在一個(gè)悖論：中國戶籍制度十分重要，但是這個(gè)“重要”制度不斷降低的門檻并沒有起到應(yīng)有的效果。因此，已有對(duì)于中國戶籍制度改革的評(píng)價(jià)并不充分[7]，且有學(xué)者建議在研究流動(dòng)人口的過程中應(yīng)該超越戶籍制度的討論[8]。那么，如何更充分地評(píng)價(jià)中國戶籍制度的變化？對(duì)流動(dòng)人口而言戶籍制度發(fā)生了怎樣的變化？為什么？作者認(rèn)為，要認(rèn)識(shí)這一問題，首先，不能用改革開放前嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度來看待今天的戶籍制度，要仔細(xì)分辨改革開放以來不同發(fā)展階段城鄉(xiāng)戶籍實(shí)際附著和捆綁的社會(huì)福利及其變化，要看到諸多領(lǐng)域城鄉(xiāng)戶籍邊界的消失。其次，要認(rèn)識(shí)到戶籍制度發(fā)揮作用的局限。城鄉(xiāng)戶籍邊界消失主要不是通過戶籍本身的改革來實(shí)現(xiàn)的，而是其他方面的改革和發(fā)展促成的。不能就戶籍制度改革本身來評(píng)論戶籍制度改革，需要結(jié)合其他方面的變化進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三，需要充分認(rèn)識(shí)到在就業(yè)制度變化的帶動(dòng)下，戶籍制度本身，包括城市戶籍內(nèi)部和鄉(xiāng)村戶籍內(nèi)部的多元分化特征。

因此，本研究把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入城市的落戶問題結(jié)合歷史發(fā)展的不同階段，并把各時(shí)期戶籍改革的具體措施、各時(shí)期城鄉(xiāng)社會(huì)福利體系的演變與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入城市的權(quán)益保障情況結(jié)合起來進(jìn)行綜合分析，以期對(duì)戶籍制度的作用、戶籍改革的效果及其背后的邏輯作出解釋。

二、戶籍改革過程及效果

目前的戶籍制度源于1958年1月9日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過并頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》），它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，并由強(qiáng)有力的政府制定的政策加以執(zhí)行[9]。

《戶口登記條例》規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！薄稇艨诘怯洍l例》出臺(tái)8個(gè)月之后，即1958年9月，中央發(fā)出《關(guān)于精簡職工和城鎮(zhèn)人口工作中幾個(gè)問題的通知》，第一次明確提出為減少城鎮(zhèn)職工而防止人口流動(dòng)，要求“對(duì)農(nóng)村、縣城遷往大城市的要嚴(yán)加控制”。三年之后的1961年中央又一次直接提出《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧食銷量的九條措施》，在九條措施里，控制城市人口增加的主要方法是壓縮糧食銷量和減少從農(nóng)村的雇員。遵循中央精神，公安部于1962年12月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》，強(qiáng)調(diào)“處理戶口遷移問題時(shí)，對(duì)農(nóng)村遷往城市的，必須嚴(yán)加控制”。此后，1964年和1977年，公安部又發(fā)出通知，嚴(yán)禁農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)遷往大城市的人口流動(dòng)，對(duì)“農(nóng)業(yè)戶口”轉(zhuǎn)化為“非農(nóng)戶口”規(guī)定了非常苛刻的條件[10]。

改革開放以來，中央政府先后出臺(tái)了9個(gè)文件，進(jìn)行漸進(jìn)性的戶籍制度改革。該改革可以分為三個(gè)階段：1997年之前是計(jì)劃控制型戶籍改革;1998年到2011年是小城市全面放開，大中城市有條件落戶;2011年以來是基本全面放開，特大城市有條件落戶。

1984年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》首次開啟了除參軍轉(zhuǎn)員、國家正式招工和大中專招生等規(guī)模較小的幾個(gè)傳統(tǒng)渠道之外農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)非農(nóng)戶籍的通道。該通知要求“凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時(shí)辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口。糧食部門要做好加價(jià)糧油的供應(yīng)工作，可發(fā)給《加價(jià)糧油供應(yīng)證》”。此后，直到1997年，戶籍制度的改革才進(jìn)一步開啟，中間長達(dá)13年的時(shí)間。

小城鎮(zhèn)戶籍改革后的十幾年間，實(shí)際落戶規(guī)模并沒有當(dāng)初設(shè)想得那么大[11-12]，諸多研究和判斷認(rèn)為這次改革效果不顯著的主要原因在于：一是在集鎮(zhèn)落戶人口無法享受到與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)福利和社會(huì)保障，比如無法享受計(jì)劃內(nèi)的糧油供應(yīng)，待遇不公平;二是戶籍改革局限于小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力太小;三是落戶需要放棄耕地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，這增加了落戶成本[11]。

1997年出臺(tái)的小城鎮(zhèn)和縣級(jí)市戶籍改革試點(diǎn)，以及2001年小城鎮(zhèn)和縣級(jí)市落戶全面放開（不再實(shí)行計(jì)劃管理），標(biāo)志著國家戶籍管理由謹(jǐn)慎控制走向了謹(jǐn)慎開放。這期間，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題意見的通知》（1998年），規(guī)定“在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬”…… “可準(zhǔn)予在該城市落戶”，開啟了大中城市落戶改革的嘗試。中央政府把戶籍改革權(quán)力下放到地方，賦予地方更大的自主權(quán)。多個(gè)大城市進(jìn)行了探索，出現(xiàn)了多種大城市戶籍改革模式[13]。2001年的戶籍改革還強(qiáng)調(diào)“可保留承包地的經(jīng)營權(quán)，允許依法有償轉(zhuǎn)讓”。但從2001年到2011年長達(dá)10年的時(shí)間里，落戶規(guī)模和戶籍改革的效果并不理想[7-8，14-15]。2012年全國城鎮(zhèn)化率為52.6%，但擁有城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍的人口僅為35.3%，兩者相差17.3個(gè)百分點(diǎn)，有2.35億農(nóng)業(yè)戶籍人口居住在城鎮(zhèn)。

一般認(rèn)為第二階段戶籍制度改革效果不佳的原因有：第一，雖然放寬了落戶標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)“合法穩(wěn)定住所”界定不明確，合法穩(wěn)定住所的“合法”在執(zhí)行中被理解為產(chǎn)權(quán)房，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地租賃居住，很難擁有產(chǎn)權(quán)住房。第二，戶口放寬的程度不夠，在大中城市進(jìn)行投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民才能落戶，實(shí)際上排除了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大城市落戶的可能性。第三，雖然強(qiáng)調(diào)了“可保留承包地的經(jīng)營權(quán)，允許依法有償轉(zhuǎn)讓”，但部分流出地仍然要求放棄土地承包權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)利益。

2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，戶籍制度改革進(jìn)入了第三個(gè)階段。此次戶籍制度改革的特點(diǎn)是：第一，小城鎮(zhèn)和中小城市徹底放開。第二，改變了在大中城市只能“投資落戶”和“購房落戶”的做法，規(guī)定“在設(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級(jí)市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃），同時(shí)按照國家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員”…… “可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口”。第三，明確說明合法穩(wěn)定住所包括租賃住房。

2011年的改革也并沒有預(yù)料的那樣帶來落戶高潮，戶籍城鎮(zhèn)化率2014年僅比2012年提高了0.6個(gè)百分點(diǎn)，相反常住人口城鎮(zhèn)化率卻提高了2.2個(gè)百分點(diǎn)，兩者的差距不但沒有縮小，還擴(kuò)大了1.6個(gè)百分點(diǎn) 2014年底中國常住人口城鎮(zhèn)化率為54.8%，戶籍城鎮(zhèn)化率為35.9%。資料來源：努力提高我國真實(shí)城鎮(zhèn)化率[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2015-03-09。。這期間，年均落戶人數(shù)為835萬人[16]，剔除大中專升學(xué)的戶口轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶微不足道。2014年，國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺(tái)之后，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，意見比2011年的規(guī)定更開放、更徹底，特別強(qiáng)調(diào)“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件” 2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中又重申了這一原則。，提出要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，消除農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍的區(qū)別 截止到2016年的9月，全國31個(gè)省（區(qū)、市）已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了戶口類別的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。參見：新華網(wǎng).聚焦全國31省份全面取消農(nóng)業(yè)戶口四大焦點(diǎn)[N/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-09/21/c_1119601737.htm，2016-09-21。。由于城鄉(xiāng)戶籍的統(tǒng)一，在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的大量的本地農(nóng)業(yè)戶籍人口與本地非農(nóng)業(yè)戶籍人口統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)戶籍人口，從而有效提高了戶籍城鎮(zhèn)化率 2015年戶籍城鎮(zhèn)化率為39.9%，比2014年提高了4個(gè)百分點(diǎn)，到2016年戶籍城鎮(zhèn)化率為41.2%，比2015年提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)。。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入城市落戶的數(shù)量仍然十分有限。這里的根本原因是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿不高。根據(jù)本課題組2016年和2017年對(duì)全國25個(gè)大、中、小城市流動(dòng)人口所做的調(diào)研，5298份樣本中，愿意遷移戶口的比例僅為24.95%（見表1）。不想遷移戶口的原因中，認(rèn)為遷移戶口沒有什么好處占比最高，為33.98%，只有12.20%的是因?yàn)橄肼涠洳幌拢ㄒ姳?）。

三、城鎮(zhèn)戶籍社會(huì)福利的剝離及其機(jī)制的分化下降

從改革開放初到20世紀(jì)90年代末是戶籍制度改革的第一階段，該階段戶籍改革的對(duì)象限于小城鎮(zhèn)，并仍然采用計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行控制，但是戶口的意義和價(jià)值發(fā)生了根本變化。這種變化是通過其他方面的改革來實(shí)現(xiàn)的，一方面體現(xiàn)為傳統(tǒng)社會(huì)福利與戶口的剝離，另一方面體現(xiàn)為新社會(huì)保障體系脫離戶口以就業(yè)為基礎(chǔ)，非農(nóng)戶籍價(jià)值發(fā)生了分化。

1.社會(huì)福利與戶口的剝離

在計(jì)劃體制下，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍居民在教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、殯葬等方面的服務(wù)由所在的就業(yè)單位統(tǒng)一提供。農(nóng)民則需要依靠自身及所在的農(nóng)村集體組織來解決幾乎所有的社會(huì)保障問題。在嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元體制下，城市是農(nóng)民遙不可及的地方，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍對(duì)農(nóng)民具有極大的吸引力。

1980年8月中央提出的“三結(jié)合”就業(yè)思路，打破了城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍居民統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)政策，實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”的雙軌制就業(yè)過渡政策。1992年，除大中專畢業(yè)生之外的全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員的就業(yè)“雙軌制”被取消。1994年開始招收的高等學(xué)校學(xué)生不再包分配，傳統(tǒng)就業(yè)制度被徹底廢止，就業(yè)市場化完成 國家教育委員會(huì)：《關(guān)于進(jìn)一步改革普通高等學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的試點(diǎn)意見》。。至此就業(yè)與城市戶籍徹底脫離，擁有城市戶口不再是獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的保證，每個(gè)勞動(dòng)力，無論是城市戶籍，還是農(nóng)村戶籍都必須到市場上進(jìn)行雙向選擇。

就業(yè)機(jī)制的改變帶來的是一系列社會(huì)福利制度的變化及其與戶口的脫鉤。從養(yǎng)老和醫(yī)療保障來看，改革開放初期，延續(xù)過去的方式，企業(yè)自行籌措負(fù)擔(dān)退休職工養(yǎng)老 詳見：財(cái)政部關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案），1969年2月。。隨著時(shí)間的推移，這種養(yǎng)老方式的弊端逐步暴露出來。1983年10月原勞動(dòng)人事部召開全國保險(xiǎn)福利工作會(huì)議，提出國有企業(yè)（全民所有制企業(yè)）退休費(fèi)用要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，以減輕企業(yè)和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。1986年7月國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，規(guī)定國家對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。退休養(yǎng)老基金由企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人共同繳納，退休養(yǎng)老金不敷使用時(shí)，國家給予適當(dāng)補(bǔ)助。這樣首先國有企業(yè)內(nèi)部的合同工就從傳統(tǒng)的養(yǎng)老體系中排除出來。1991年和1997年國務(wù)院兩次發(fā)文要求建立國有企業(yè)社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕 33號(hào)）規(guī)定：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，建立起了社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合。1997年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號(hào)）發(fā)布。，并采用“新人新制度，老人老辦法，中人過渡辦法”逐步把企業(yè)職工全部納入新建立的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中。至此，國有企業(yè)全部職工養(yǎng)老保障都從傳統(tǒng)養(yǎng)老體系中剝離出來，享受傳統(tǒng)財(cái)政養(yǎng)老福利的人群只剩機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位正式員工 2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，正式啟動(dòng)了雙軌合并的道路。。

其次是醫(yī)療的剝離。改革開放后，“勞保醫(yī)療”和“公費(fèi)醫(yī)療”兩種制度下醫(yī)療費(fèi)用不斷上漲，醫(yī)療資源浪費(fèi)嚴(yán)重，無論是企業(yè)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位都難以負(fù)擔(dān)。1978—1984年，很多地方進(jìn)行了以控制醫(yī)療費(fèi)為主要目的的改革探索。1993年，中央決定建立由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)金，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的醫(yī)療保障機(jī)制 中共十四屆三中全會(huì)：《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，1993年。。1998年，國務(wù)院發(fā)文要求城鎮(zhèn)所有用人單位都必須參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，原享受公費(fèi)醫(yī)療的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)（主要是國有企業(yè)、集體企業(yè)）也都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn) 國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1998〕44號(hào)），1998年。。此文件公布之后，除中央直屬機(jī)構(gòu)、廣東省直機(jī)關(guān)單位及極少數(shù)省級(jí)機(jī)關(guān)外，其他全部單位都從公費(fèi)醫(yī)療中剝離出來。

1.農(nóng)村社會(huì)福利的建立和完善與農(nóng)業(yè)戶口價(jià)值的提升

中央政府分別于2002年和2009年出臺(tái)政策 2002年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》;2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號(hào)）。，在農(nóng)村建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到2013年農(nóng)村新型醫(yī)療合作參保人數(shù)近9億人，參保率達(dá)到了99%，養(yǎng)老參保人數(shù)為4.74億人。此外，農(nóng)村低保制度1995年開始試點(diǎn)，到2007年實(shí)現(xiàn)了全國建制 國務(wù)院：《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號(hào)），2007年8月14日。。2015年享受農(nóng)村低保人數(shù)高達(dá)4903萬人。通過以上三項(xiàng)制度的建立，農(nóng)村社會(huì)保障基本完善起來，并形成了全國全覆蓋。與農(nóng)村相比，除了低保制度 國務(wù)院：《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔1997〕29號(hào)），1997年9月2日;國務(wù)院：《城市居民最低生活保障條例》，1999年9月28日。，對(duì)于無從業(yè)單位、個(gè)體工商戶、自營勞動(dòng)者及無法參加職工社會(huì)保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民，醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立分別比農(nóng)村居民晚了5年 國務(wù)院：《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2007〕20號(hào)），2007年7月10日。 和2年 國務(wù)院：《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕18號(hào)），2011年6月7日。。自此，中國城鎮(zhèn)戶籍的所有人口都被納入社會(huì)保障體系之中，有雇傭單位的納入職工社會(huì)保險(xiǎn)體系，沒有雇傭單位的納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)體系。

雖然農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)的待遇與城鎮(zhèn)居民相比有很大的差距，但從歷史的角度來看，居民社會(huì)保險(xiǎn)的建立，使農(nóng)業(yè)戶籍的價(jià)值相對(duì)上升，并且在醫(yī)療和養(yǎng)老等重點(diǎn)項(xiàng)目上比城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的時(shí)間更早，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的差距在不斷縮小。21世紀(jì)初以來國家對(duì)“三農(nóng)”的重視和投入前所未有、“農(nóng)業(yè)三補(bǔ)”從2001年試點(diǎn)到2004年全國鋪開、2005年農(nóng)業(yè)稅的取消，這些都有效提升了農(nóng)村戶籍的價(jià)值。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)權(quán)利的推進(jìn)

21世紀(jì)以來，隨著農(nóng)業(yè)戶籍價(jià)值的提升，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地也逐步獲得了部分權(quán)益，這使他們加入當(dāng)?shù)貞艏募逼刃韵陆?。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育權(quán)益在諸多權(quán)益中是最受關(guān)注的。改革開放以來，雖然主要的社會(huì)福利項(xiàng)目已經(jīng)與戶口剝離或者取消，但教育資源的分配仍然與戶口掛鉤。2001年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“雙為主”政策以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。2003年9月國務(wù)院轉(zhuǎn)教育部文件國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕78號(hào)），2003年9月。進(jìn)一步責(zé)成流入地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，并以全日制公辦中小學(xué)為主。2014年國務(wù)院發(fā)文強(qiáng)調(diào) 國務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕40號(hào)），2014年9月12日。：公辦義務(wù)教育學(xué)校要普遍對(duì)農(nóng)民工隨遷子女開放，與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班，統(tǒng)一管理。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女在流入地的義務(wù)教育問題獲得基本解決。

2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)〔2006〕5號(hào)）對(duì)農(nóng)民工在流入地的權(quán)益保障提出了較為全面的促進(jìn)意見，并正式提出：“有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費(fèi)?！闭?guī)單位農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加職工社會(huì)保險(xiǎn)的缺口打開。2014年進(jìn)一步要求“將與用人單位建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)”，并提出“靈活就業(yè)農(nóng)民工可以參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2009年參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的比例分別是7.6%和12.2% 國家統(tǒng)計(jì)局：《2009年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報(bào)告》，2010年3月19日。，到2016年分別上升到16.7%和17.6% 國家統(tǒng)計(jì)局：《2016年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報(bào)告》，2017年4月28日。。

也就是說，在新的城鎮(zhèn)社會(huì)福利體系內(nèi)，職工社會(huì)保險(xiǎn)并沒有設(shè)置戶籍的界限，只要有雇傭單位，在法律上都要求雇傭單位為其所雇傭的員工繳納五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。在城鎮(zhèn)有正規(guī)就業(yè)單位的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不會(huì)因?yàn)榉潜镜貞艨诙荒芗尤肼毠ど鐣?huì)保險(xiǎn)體系。即使擁有城鎮(zhèn)戶籍，如果沒有單位為其繳納，同樣無法加入。從這個(gè)角度來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)戶籍居民在職工社會(huì)保險(xiǎn)準(zhǔn)入上沒有根本的差別。

自從2014年國家提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，城鄉(xiāng)社會(huì)福利一體化步伐加快。在城市居民社會(huì)保險(xiǎn)和農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)基本達(dá)到全覆蓋的基礎(chǔ)上，2014年戶籍改革提出了取消農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍 2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)業(yè)戶籍的區(qū)別，2016年9月全國所有省份全部完成。，并接連發(fā)出關(guān)于整合城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn) 國務(wù)院：《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，2014年。、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn) 國務(wù)院：《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號(hào)），2016年。和城鄉(xiāng)教育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 國務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，2015年。的文件。此外，各地積極整合城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民最低生活保障制度，上海、北京、廣州和天津等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市以及長沙和成都等一些中西部的大城市已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保及其標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，轄區(qū)內(nèi)就近轉(zhuǎn)移人口落戶意愿較強(qiáng)[3，19]。這樣，通過行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的整合，社會(huì)保障領(lǐng)域城鄉(xiāng)的差別將消失，從根本上解決了就近轉(zhuǎn)移人口的市民化問題。

流出地農(nóng)村和流入地城鎮(zhèn)之間戶籍價(jià)值的“一升一降”，以及在城鎮(zhèn)的權(quán)益保護(hù)的推進(jìn)、行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)戶籍的統(tǒng)一，大幅降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶意愿。根據(jù)2014年湖南資興市城鄉(xiāng)戶籍居民在各項(xiàng)權(quán)益和福利方面的比較（見表3），城鎮(zhèn)戶口優(yōu)于農(nóng)村戶口的有13項(xiàng)，農(nóng)村優(yōu)于城鎮(zhèn)的有7項(xiàng)。更重要的是，農(nóng)村的補(bǔ)貼等都是普惠型的，而城鎮(zhèn)是針對(duì)特殊群體的特惠型的。

五、結(jié)論與討論

通過以上分析，本文關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶及戶籍制度改革的認(rèn)識(shí)主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

1.為什么農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿不高？

因?yàn)閼艏贫纫呀?jīng)發(fā)生了重要的變化，對(duì)大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言落戶不再重要。認(rèn)識(shí)這一過程是怎么發(fā)生的，要“縱”“橫”結(jié)合：一方面要結(jié)合不同階段戶口價(jià)值的實(shí)際變化來判斷;另一方面要聯(lián)系與戶口密切相關(guān)的社會(huì)福利改革來判斷，不能就戶籍制度論戶籍制度。

我國戶籍制度改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段改革的主要方向是市場化，隨著市場化改革的推進(jìn)，以戶籍為基礎(chǔ)的社會(huì)福利提供模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃蜆I(yè)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利提供模式，就業(yè)的市場化使傳統(tǒng)的社會(huì)福利從戶籍體系上剝離出去。傳統(tǒng)社會(huì)福利體系的不斷壓縮，使城鎮(zhèn)落戶并不能帶來更多的實(shí)際利益，落戶意愿不高，實(shí)際落戶有限。第二階段國家大幅減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)村社會(huì)福利從零開始不斷完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)部分權(quán)益的獲得，致使城鄉(xiāng)戶籍價(jià)值的差距縮小。因此，雖然21世紀(jì)初戶籍改革的步伐明顯加大，各地戶籍改革不斷取得新的突破，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿仍然不高。第三個(gè)階段城鄉(xiāng)社會(huì)福利的均等化為城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并為最終統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍提供了可能，轄區(qū)內(nèi)戶籍的統(tǒng)一提高了戶籍城鎮(zhèn)化水平，在一定程度上解決了就近就地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題。這里可以看到，戶籍制度的演變并不是通過戶籍制度本身的改革來實(shí)現(xiàn)的，沒有其他領(lǐng)域的改革，戶籍制度本身的改革無法單獨(dú)發(fā)揮作用。社會(huì)保障和社會(huì)福利的城鄉(xiāng)一體化是取消城鄉(xiāng)戶口差別的前提，遠(yuǎn)距離跨區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)同樣有賴于其他領(lǐng)域改革的推進(jìn)和落實(shí)。

2.戶籍制度還需要不需要改革，怎樣推進(jìn)改革？

答案是肯定的。不能因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶積極性不高，就否認(rèn)戶籍制度改革的必要性。一是，雖然整體落戶意愿不高，但仍然有一定比例在流入地居留時(shí)間較長、工作穩(wěn)定的舉家遷移者，希望在流入地落戶。二是，雖然戶籍制度的演變降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的預(yù)期，但是戶籍改革不徹底，落戶滿足不了期待，也是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿較低的原因之一。自由遷徙和自由落戶仍然是戶籍改革的最終目標(biāo)，以人為本，推進(jìn)戶籍制度改革是滿足“人民日益增長的美好生活需要”的必然要求。

但是，必須看到戶籍制度改革作用的局限性，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題必須聯(lián)系其他方面的改革，協(xié)同推進(jìn)。落戶意愿在不同人群和不同城市之間存在差異[2-3]，城城之間的流動(dòng)人口落戶意愿更強(qiáng)[20]，而且主要集中在北京和上海等戶口管制最嚴(yán)格的一線大城市。一線大城市戶籍吸引力大的主要原因是教育[21]，在這些城市教育條件更好，高考升學(xué)更容易。首先，通過戶口來疏解大城市的壓力，不如推進(jìn)教育體制的改革，促進(jìn)教育公平，尤其是在高考升學(xué)領(lǐng)域做到區(qū)域公平，可以有效緩解大城市的落戶壓力。其次，社會(huì)保障領(lǐng)域的改革，要降低職工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)社保地區(qū)間可轉(zhuǎn)移接續(xù)，提高正規(guī)就業(yè)單位農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加入職工社會(huì)保障體系的比例，做到同工同保。第三，全面推動(dòng)行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化的同時(shí)，著力推進(jìn)遠(yuǎn)距離跨區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。遠(yuǎn)距離跨區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅需要形成穩(wěn)定的就業(yè)關(guān)系，而且要比近距離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨更多的社會(huì)融入障礙[19]，其重點(diǎn)不是糾結(jié)于戶籍制度，而是使城市社會(huì)政策更具包容性，在社會(huì)福利提供、公共服務(wù)窗口服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、日常城市管理、社會(huì)糾紛的處理等方面一視同仁，乃至給予必要的幫助。

3.為什么戶籍制度改革推進(jìn)的步伐如此謹(jǐn)慎？

認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)中國的戶籍制度改革，必須聯(lián)系中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的不同形勢及其變化?！捌降群托剩ǖ臎_突）是最需要加以慎重權(quán)衡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題”[22]。從中國戶籍制度的演變和社會(huì)福利的變化中可以清晰地看到效率與公平的沖突與矛盾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期嚴(yán)格的戶籍制度是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略決定的。在新中國成立之前，國家領(lǐng)導(dǎo)人并沒有限制人口流動(dòng)的想法。比如毛澤東在《論聯(lián)合政府》一文中就認(rèn)為“農(nóng)民——這是中國工人的前身，將來還要有幾千萬農(nóng)民進(jìn)入城市、進(jìn)入工廠，如果中國需要建設(shè)強(qiáng)大的民族工業(yè)，建設(shè)很多的近代的大城市，就要有一個(gè)變農(nóng)村人口為城市人口的過程”。新中國成立后，無論是國內(nèi)還是國際上的共識(shí)都是只有優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)才能整體提升國家的工業(yè)實(shí)力。重工業(yè)的特點(diǎn)以及中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極其薄弱的現(xiàn)實(shí)決定了需要一套這樣的制度，即一方面降低工業(yè)化的成本，降低城市工人的工資和城市供養(yǎng)人口;另一方面提取農(nóng)業(yè)等其他領(lǐng)域的剩余支持并優(yōu)先投入到重工業(yè)領(lǐng)域。與戶籍掛鉤的一系列社會(huì)福利制度和必需品供應(yīng)制度就這樣建立起來，城鄉(xiāng)隔絕由此形成。

改革開放之初，1978—1998年是中國逐步放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程，改革的總體思路是“甩包袱”，剝離國家對(duì)企業(yè)職工的社會(huì)福利責(zé)任，降低財(cái)政壓力。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，財(cái)政薄弱，企業(yè)經(jīng)營困難，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)非農(nóng)戶籍人口的就業(yè)安置和福利保障辦法，是無法給所有城市勞動(dòng)者提供足夠的保障的。因此，不得不剝離企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，縮小傳統(tǒng)社會(huì)福利的供給范圍。這一階段的戶籍制度改革是審慎的計(jì)劃控制，防止戶口開放過快，對(duì)財(cái)政造成更大的壓力。到21世紀(jì)初，經(jīng)過20多年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件，在保持效率的同時(shí)可以更多地兼顧公平，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。農(nóng)村社會(huì)保障不斷完善，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的趨勢在一定程度上得到扭轉(zhuǎn)。戶籍制度改革才從謹(jǐn)慎控制走向了謹(jǐn)慎開放，小城市被列入了允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的名單中。

到21世紀(jì)第二個(gè)10年，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力又有了迅速的增長，城鄉(xiāng)關(guān)系也得到了很大程度的改善，更關(guān)鍵的是長期以來龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所帶來的問題，迫切需要在戶籍制度改革方面進(jìn)行全面徹底的調(diào)整。這樣就有了2011年和2014年兩次戶籍制度改革文件的出臺(tái)。最初只有300萬及其以下人口規(guī)模的城市全面放開，隨著政策的推進(jìn)，300萬—500萬人口規(guī)模的城市也列入開放之列。從整個(gè)發(fā)展過程的脈絡(luò)出發(fā)才能認(rèn)識(shí)戶籍改革的內(nèi)在邏輯。