江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)營保障機(jī)制研究

龔道德

摘? 要：城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)具有良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益，國外城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、建設(shè)、管理經(jīng)過多年的理論研究與探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。國內(nèi)城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是近幾年剛出現(xiàn)的新鮮事物，運(yùn)營管理模式還在摸索中，保障機(jī)制還沒有建立。江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是響應(yīng)黨的號召，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和建設(shè)“富強(qiáng)美高江蘇”的具體實(shí)踐。當(dāng)前，江蘇正準(zhǔn)備結(jié)合《江蘇省城鄉(xiāng)空間特色戰(zhàn)略規(guī)劃》開展省綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃建設(shè)，此時借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)研究江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)保障機(jī)制，未雨綢繆，意義重大。筆者在對綠道與城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)兩個概念與發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行詳細(xì)的梳理，并對江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)發(fā)展概況及其特征進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，探析了江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營管理模式和管理組織框架。在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從資金投入保障、法律制度保障、公眾參與保障、動態(tài)監(jiān)測保障、媒體的宣傳與監(jiān)督保障五個方面對江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營保障機(jī)制進(jìn)行了相關(guān)論述。

關(guān)鍵詞： 綠道網(wǎng)絡(luò);生態(tài)環(huán)境;運(yùn)營管理;運(yùn)營模式;保障機(jī)制

在我國，綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是近幾年剛出現(xiàn)的新鮮事物，目前，即使是起步較早的一些省份仍處于運(yùn)營管理、保障機(jī)制的摸索過程中。當(dāng)前，江蘇結(jié)合“城鄉(xiāng)空間特色戰(zhàn)略規(guī)劃”的省級綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)已箭在弦上，此時借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，探討江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)營保障機(jī)制，未雨綢繆，意義重大。

一、綠道與城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)

（一）綠道

綠道規(guī)劃起源于美國19世紀(jì)中期的公園運(yùn)動，其理論與實(shí)踐經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展、演化過程。如今的“綠道”內(nèi)涵很廣，在不同的環(huán)境和條件下會有不同的含義，因此，業(yè)內(nèi)至今很難給出一個統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的定義。目前，業(yè)內(nèi)引用較多是美國學(xué)者查爾斯·利特爾 （Charles? Little） 在其經(jīng)典著作 （Greenway for America）中的定義：“綠道”就是一種沿著自然走廊 （諸如河濱、溪谷、山脊線等），或是沿著人工走廊 （諸如用作游憩活動的廢棄鐵路線、溝渠、風(fēng)景道路等）所建立的線型開放空間 （包括一切可供行人和騎車者進(jìn)入的自然景觀線路、人造景觀線路）。它是連接自然保護(hù)地、公園、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史古跡以及其他連接高密度聚居區(qū)之間的紐帶性開放空間。在一些地方，條狀或線型的公園可被認(rèn)為是公園道 （parkway）或綠帶（greenbelt） 。[1]

（二）城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)

直到20世紀(jì)80年代“綠道”概念才被美國官方正式接納，此時綠道網(wǎng)絡(luò)的大規(guī)模建設(shè)實(shí)踐才剛剛開始。到20 世紀(jì)末，全球范圍內(nèi)掀起了綠道規(guī)劃建設(shè)的熱潮，綠道網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為綠色空間規(guī)劃的一種發(fā)展趨勢。

通常來說，綠道網(wǎng)絡(luò)是多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，需要從區(qū)域、地方、場所三個層次進(jìn)行規(guī)劃，且在各層次間要做好相互銜接，形成一個完整的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。宏觀層面，或者說“區(qū)域?qū)用妗?（跨市、省級或以上），綠道網(wǎng)絡(luò)以區(qū)域自然環(huán)境和鄉(xiāng)村環(huán)境為空間分布，“對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)支撐具有重要影響”[2]。國外最具影響的區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃實(shí)踐要數(shù) 1999 年的新英格蘭綠道遠(yuǎn)景規(guī)劃，這是一次具有開創(chuàng)性意義的探索實(shí)踐，對全美綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃具有指導(dǎo)意義。[3]在我國，珠三角地區(qū)于2010年率先開展了大規(guī)模的區(qū)域級綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)在我國是一個全新的概念，它是由“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變的一個具體體現(xiàn)，過去我們將城鄉(xiāng)關(guān)系看成是二元對立的，現(xiàn)在我們意識到城鄉(xiāng)需要統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)綠道在構(gòu)建城市與鄉(xiāng)村連續(xù)、多樣景觀的同時，為沿綠道而居的人們創(chuàng)造出了便捷舒適的活動空間，此外，它還具有生態(tài)廊道的作用，能調(diào)節(jié)并改善城市和鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境。[4]其實(shí)，在綠道模式的誕生地美國，從一開始就是將綠道與城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會問題緊密聯(lián)系在一起。從20世紀(jì)50年代開始，威斯康星·麥迪遜大學(xué)的菲爾·劉易斯 （Philip Lewis）教授就在城鄉(xiāng)綠道領(lǐng)域開展了大量的理論與實(shí)踐探索。[2]

二、江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)發(fā)展概況及其特征

從2012年開始，蘇南各市就率先自行推進(jìn)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，先是局部地區(qū)點(diǎn)面開花。緊接著，從2013年開始在全省范圍內(nèi)倡導(dǎo)和推動綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。目前，江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)成果主要集中于城市級綠道，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市已經(jīng)基本完成了市域尺度的綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃。 從整體來看，江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有以下幾方面特征：

（一）在國內(nèi)起步早，起點(diǎn)高

繼2009年珠三角率先開展綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃后，江蘇于2010年提出與浙江聯(lián)合編制全國第一個跨省域的綠道 （風(fēng)景路）規(guī)劃——《環(huán)太湖生態(tài)綠廊和風(fēng)景路規(guī)劃》，這是在全國率先開展的省級層面的合作。2012年，南京市開始編制綠道建設(shè)的第一個三年行動計劃1。同年，蘇州建成了陽澄湖環(huán)湖綠道、昆山淀山湖綠道。2013年，在全省推動綠道建設(shè)，常州市武進(jìn)區(qū)健身綠道、鎮(zhèn)江南山綠道先后建成?？梢哉f，江蘇的綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃建設(shè)工作在國內(nèi)起步較早，起點(diǎn)較高。

（二）地區(qū)間發(fā)展不平衡

江蘇省是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，同時又是典型的區(qū)域發(fā)展不平衡地區(qū)。在綠道發(fā)展方面亦是如此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)率先推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)相對落后的蘇中、蘇北地區(qū)明顯滯后。例如，地處江南的省會城市南京早在2012年就開始編制第一個三年計劃，至2018年底，已累計建成綠道863 km，總投資超過15億元。[5]南京綠道在高速推進(jìn)的同時，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量也毫不含糊。2019年3月28日，住建部在北京召開新聞發(fā)布會，向全國推廣城市綠道建設(shè)“南京經(jīng)驗(yàn)”。此外，蘇州、無錫等蘇南城市綠道規(guī)劃、建設(shè)工作也在迅速推進(jìn)中。近年來，蘇北、蘇中的淮陰、徐州、宿遷、揚(yáng)州等市也在積極推進(jìn)綠道的規(guī)劃、建設(shè)工作;但是由于經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)展理念等原因，整體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于蘇南地區(qū)。

（三）省域綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃相對滯后

一般來說，一個省的綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃是與該省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相對應(yīng)的，主要負(fù)責(zé)確定省域范圍內(nèi)綠道建設(shè)的總體原則和方向，它的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括該省城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)、原則，確定省域綠道空間分布、綠道控制區(qū)的劃定、控制原則，以及綠道配套設(shè)施的布局原則和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，“明確各地綠道建設(shè)任務(wù)，進(jìn)行綠道的分類和分區(qū)建設(shè)指引等”[6]。國內(nèi)綠道建設(shè)的先進(jìn)省份廣東，早在2012 年就編制了《廣東省綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)總體規(guī)劃 （2011—2015 年）》，該規(guī)劃對廣東省省域綠道網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展目標(biāo)、總體布局、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施配套、生態(tài)化措施、功能開發(fā)、實(shí)施機(jī)制等方面作出了規(guī)劃安排。

目前，從江蘇綠道規(guī)劃、建設(shè)成果來看，主要集中于城市級綠道，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，已經(jīng)完成市域尺度的綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃。在區(qū)域尺度上，近年來先后組織編制了環(huán)太湖、大運(yùn)河、沿長江等區(qū)域綠道/風(fēng)景路的部分規(guī)劃。[7]但立足江蘇全省，甚至是長三角高度的區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略規(guī)劃明顯缺位。這一點(diǎn)與江蘇作為經(jīng)濟(jì)、文化大省的地位嚴(yán)重不相稱。

三、江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營管理機(jī)制探析

目前，從國內(nèi)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的情況來看，大多是在行政力量干預(yù)下，短時間規(guī)劃建成，這一新生事物的瞬間出現(xiàn)，相關(guān)主管部門還沒有準(zhǔn)備好科學(xué)、合理的管理辦法，一些省份已陸續(xù)暴露出了運(yùn)營管理上的許多問題。按照2017年江蘇省出臺的《江蘇省城鄉(xiāng)空間特色戰(zhàn)略規(guī)劃》，江蘇省綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃建設(shè)工作即將拉開序幕。因此，當(dāng)前研究江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營保障機(jī)制具有一定的前瞻性和迫切性。

在研究運(yùn)營保障機(jī)制之前，我們有必要先對其可能采取的運(yùn)營管理機(jī)制作一個分析、推理。江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)關(guān)系到全省生態(tài)安全的基本格局和區(qū)域文化特色，在運(yùn)營管理上無政府不穩(wěn)、無市場不活。筆者認(rèn)為應(yīng)該采取省級整體管理 （引導(dǎo)、監(jiān)管、治理等），屬地化運(yùn)營和日常維護(hù)，管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離的模式。下面，筆者分別從運(yùn)營管理模式和管理組織框架兩方面展開論述。

（一）運(yùn)營模式推理

目前，江蘇還沒有形成完整的省域綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，我們只能分析國內(nèi)外綠道網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有的運(yùn)營模式，來推理其可能采取的運(yùn)營管理模式。

美國綠道主要有公園機(jī)構(gòu)管理、聯(lián)合機(jī)構(gòu)管理、特殊綠道機(jī)構(gòu)管理、非營利組織管理、私產(chǎn)所有者管理、志愿者參與管理等6種運(yùn)營管理模式。盡管美國綠道網(wǎng)絡(luò)的管理體制已相對成熟，但是由于國情差異較大，其模式對我國的參考價值有限，相反，國內(nèi)的珠三角綠道網(wǎng)絡(luò)雖剛剛建成，其運(yùn)營模式還在探索之中，但它的借鑒意義更大。珠三角區(qū)域綠道的運(yùn)營模式大致如下 （表1）1。

從以上的梳理結(jié)果來看，我們發(fā)現(xiàn)綠道網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營管理模式有多種運(yùn)營主體。在實(shí)際操作中，一般都是采用復(fù)合型的運(yùn)營模式，因?yàn)榫G道網(wǎng)絡(luò)關(guān)系到區(qū)域的生態(tài)安全格局，其中有一部分不能開發(fā)或短期內(nèi)不能收益，那么這些帶有公益性基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理應(yīng)由公共管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)管，或者謹(jǐn)慎開發(fā)。相反，那些市場化程度較高的項(xiàng)目則應(yīng)交由市場運(yùn)營和管理，如停車服務(wù)、游樂設(shè)施、自行車租賃、餐飲、住宿等。復(fù)合型運(yùn)營模式有利于多種運(yùn)營主體共同運(yùn)作時產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)、制衡效應(yīng)，以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等。

筆者認(rèn)為，前期階段江蘇的綠道運(yùn)營也應(yīng)采用以政府為主導(dǎo)的復(fù)合型模式。政府處于中心的位置，宏觀把握綠道網(wǎng)絡(luò)的總體運(yùn)營，其他主體在政府引導(dǎo)下積極配合，各主體相互取長補(bǔ)短，隨著運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的成熟，管理制度的完善，政府將逐漸走向幕后，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，很多項(xiàng)目都可以逐漸放手讓市場去運(yùn)營與日常維護(hù)。

（二） 管理組織框架構(gòu)想

江蘇省綠道網(wǎng)絡(luò)是一個區(qū)域內(nèi)的整體功能單元，是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，區(qū)域內(nèi)的河流、湖泊、森林、空氣、生物等自然要素具有跨區(qū)域流動的特性，各要素間存在著相互依存、相互制約的關(guān)系。 [9]這就需要在綠道網(wǎng)絡(luò)管理工作中，從整體考慮，在制定政策規(guī)劃時尊重生態(tài)系統(tǒng)整體特性，政府應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)建有利于綠道網(wǎng)絡(luò)整體管理的組織架構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三方面組建統(tǒng)一管理的組織框架 （圖1）。

（1）在省政府各相關(guān)部門抽調(diào)人員組建一個由住房與建設(shè)廳副廳長牽頭的省綠道管理委員會，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門間的利益，落實(shí)各部門的權(quán)責(zé)。相應(yīng)地，在市、縣 （區(qū)）、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）也用同樣的方法抽調(diào)人員組建綠道管理委員會，形成多層級組織架構(gòu)。在實(shí)現(xiàn)省政府、省綠道委員會至市、縣 （區(qū)）、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）由上而下領(lǐng)導(dǎo)的同時，綠道基層管理委員會也可以積極向上級主管部門提出相關(guān)管理意見和建議，形成倒逼機(jī)制，保證管理工作科學(xué)、民主、高效。

（2）在省、市、縣 （區(qū)）、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）各級政府管理的同時，加強(qiáng)公眾參與監(jiān)督管理，變政府一元管理為多元協(xié)同管理。

（3）成立省綠道管理信息平臺，打通系統(tǒng)之間的“壁壘”，實(shí)現(xiàn)信息共享，推動跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)動管理，努力構(gòu)建各管理主體間集中、統(tǒng)一、全面、高效的聯(lián)合管理長效機(jī)制。

四、江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營保障機(jī)制

（一）資金投入保障機(jī)制

通常，綠道網(wǎng)絡(luò)建成后仍面臨生態(tài)環(huán)境治理、維護(hù)升級、設(shè)施更新等大量的經(jīng)費(fèi)開支。美國在綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理資金籌措方面有很多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。美國除了聯(lián)邦財政的直接撥款外，還有州政府、地方政府的配套資金，這些政府財政劃撥資金穩(wěn)定且數(shù)量可觀，是綠道網(wǎng)絡(luò)管理的主要資金來源。此外，社會捐贈、彩票發(fā)行、綠道基金等方式也提供了大量的資金。

綠道網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)管理關(guān)系到我省城鄉(xiāng)生態(tài)格局的安全，以及區(qū)域內(nèi)幾種亞文化特色的保護(hù)和延續(xù)，因此，充足的資金保障是綠道網(wǎng)絡(luò)良性運(yùn)營的必要前提。筆者認(rèn)為，在江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營管理過程中，一方面要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)納入各級政府的財政預(yù)算;另一方面要積極拓展融資渠道，如探索社會捐贈、發(fā)行綠道債券、建立綠道基金等保障綠道的可持續(xù)發(fā)展。[10]

（二）法律制度保障機(jī)制

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話中指出：“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”[11]城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是我國生態(tài)文明建設(shè)的具體實(shí)踐。然而，近年來我們在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)時，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃重要組成部分的綠道網(wǎng)絡(luò)工作并未跟上城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程，其根本原因在于綠道網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的立法工作缺位。其中，國家層面的立法是城鄉(xiāng)區(qū)域綠道的建設(shè)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的法律制度保障。 盡管《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全國綠色通道建設(shè)的通知》 （國發(fā) 〔2000〕31號）中已經(jīng)明確指出，綠道建設(shè)是我國國土綠化的重要組成部分，但是到目前為止，我國城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃建設(shè)的主要法律依據(jù)依然是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。綠道規(guī)劃建設(shè)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位尚不明確，因而導(dǎo)致城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃建設(shè)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鄉(xiāng)建設(shè)的步伐。因此，明確城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位，使其融入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的法規(guī)體系，是要解決的首要問題。[12]

總體來說，目前我國綠道規(guī)劃建設(shè)法律法規(guī)的發(fā)展相對滯后，從國內(nèi)綠道發(fā)展最領(lǐng)先的省份廣東來看，廣東省已出臺了綠道網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例，各市也陸續(xù)出臺了綠道網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例/辦法，目前都處于地方法規(guī)的探索階段，還沒有比較成熟的法律保障體系。從歐美國家的經(jīng)驗(yàn)來看，若要確立區(qū)域綠道在城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)中的地位，立法工作必須先行。在實(shí)際工作中，綠道網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、建設(shè)和良性發(fā)展依賴于諸多法案的制訂和推動。如美國聯(lián)邦政府推動的項(xiàng)目法案——GAP 分析項(xiàng)目、美國遺產(chǎn)河流協(xié)議、千禧道議案、美國步道系統(tǒng)等。[13]英國早在1938年就對綠道的相似概念——綠帶正式立法，在集中的管理權(quán)和法律的保障下，英國的綠帶政策才得以較為通暢、有序地實(shí)施。

因此，江蘇的城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)需要國家、省級層間的專門立法和相關(guān)法律的共同推動，對于重要的生態(tài)、文化廊道要像歐美國家一樣設(shè)立專門的授權(quán)保護(hù)法案;另外，還要依靠文物、水利、綠化等部門的一些相關(guān)法律的完善來共同保障城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)步發(fā)展和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）公眾參與保障機(jī)制

綠道網(wǎng)絡(luò)是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、慢行交通系統(tǒng)，同時也是服務(wù)于社會大眾的公共產(chǎn)品，其能否真正為廣大市民所接受和享用，公眾的支持和廣泛參與非常重要。在歐美國家，公眾參與已滲透到綠道規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)、運(yùn)營的全過程。

目前，由于我國公民社會的發(fā)展尚不夠成熟，我國城鄉(xiāng)綠化立法工作相對滯后。雖然近年來公眾參與已成為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的一個常規(guī)內(nèi)容和必備環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共屬性不斷增強(qiáng)，但是相關(guān)法律、法規(guī)對公眾參與的闡釋過于籠統(tǒng)，沒有制定出可操作的程序和準(zhǔn)則。此外，歐美國家的綠道網(wǎng)絡(luò)是經(jīng)過了多年的不斷探索才發(fā)展到今天的規(guī)模，而我國的綠道網(wǎng)絡(luò)大多是依靠行政的力量短期內(nèi)建成，民眾對綠道的參與還很不夠，對綠道的使用規(guī)則和方法尚不清晰，這些都不利于后期的運(yùn)營和維護(hù)。

盡管當(dāng)前江蘇省城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)尚未完全建立，我們?nèi)匀灰e極引導(dǎo)公眾參與各層次綠道的建設(shè)管理，積極培育公眾的核心力量非盈利組織，積極鼓勵省內(nèi)相關(guān)院校開設(shè)綠道規(guī)劃、建設(shè)、管理相關(guān)專業(yè)，營造社會各方積極支持綠道建設(shè)管理的良好氛圍。

（四） 動態(tài)監(jiān)測保障機(jī)制

城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營都是長期性、復(fù)雜化、動態(tài)性的系統(tǒng)工程。在系統(tǒng)運(yùn)營過程中，經(jīng)常會面臨各種變化與挑戰(zhàn)。因此，在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營過程中應(yīng)該密切監(jiān)測其變化。盡可能地在第一時間掌握變化的數(shù)據(jù)，及時將變化數(shù)據(jù)呈報到?jīng)Q策者的手中，以便其迅速作出調(diào)整。

（1）基本思路

宏觀上，實(shí)施省、市兩級監(jiān)測系統(tǒng)，建立省、市兩級的動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)。微觀上，實(shí)現(xiàn)條條綠道有監(jiān)測，根據(jù)實(shí)際情況，必要的情況下要分段監(jiān)測。

（2）監(jiān)測方法

首先，向各市規(guī)劃部門調(diào)取綠道網(wǎng)絡(luò)的地形圖、遙感圖、綠道網(wǎng)絡(luò)專項(xiàng)規(guī)劃等動態(tài)檢測的基礎(chǔ)資料，然后對這些圖片、文字信息做進(jìn)一步的處理，構(gòu)建江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)專門數(shù)據(jù)庫;其次，利用3S技術(shù)、衛(wèi)星圖片和航空圖片等，建立地市相應(yīng)區(qū)域的遙感影像數(shù)據(jù)庫;最后，各級檢測單位通過分析、比對遙感數(shù)據(jù)與綠道網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫等相關(guān)資料，及時監(jiān)測有關(guān)情況，并把違反管理規(guī)定的行為及時向當(dāng)?shù)卣吧弦患壷鞴軉挝环从场?/p>

（3）監(jiān)測對象

監(jiān)測對象主要包括：資源保護(hù)狀態(tài)，綠道網(wǎng)絡(luò)沿線居民/游客的滿意度，綠道網(wǎng)絡(luò)對環(huán)境、社會的影響，新項(xiàng)目、概念、計劃的出現(xiàn)。

（4）監(jiān)測步驟

城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營監(jiān)測一般分為以下五個步驟 （圖2）：數(shù)據(jù)收集，數(shù)據(jù)分析，對數(shù)據(jù)的分析結(jié)果進(jìn)行討論，編寫監(jiān)測報告，更新管理規(guī)劃。

（五） 媒體的宣傳與監(jiān)督機(jī)制

在江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的長效管理與良性運(yùn)營過程中，媒體將發(fā)揮“交流平臺”與“監(jiān)督者”的核心作用。

一方面，媒體對環(huán)境保護(hù)情況的報道，有利于公眾正確了解和評價綠道網(wǎng)絡(luò)工作，以便其獲得更多的公眾支持。省城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)計劃做什么，不能做什么，為什么做……如果公眾對這些情況不了解，就容易導(dǎo)致雙方的隔閡。在我國部分省份的綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)營過程中，就曾出現(xiàn)過由于公眾獲知的信息少、對綠道規(guī)劃/管理相關(guān)部門的職能不清楚等原因?qū)е聦?xiàng)目出現(xiàn)誤解甚至不滿的情況，這非常不利于項(xiàng)目的可持續(xù)開展。因此，新聞媒體的參與有助于公眾更好地理解、配合、支持綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作。

另一方面，新聞媒體的介入也有利于整個江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在運(yùn)營過程中接受社會監(jiān)督，這種外部監(jiān)督能夠彌補(bǔ)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的不足。媒體就像一面鏡子，迫使江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作透明公開。在江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營過程中，傳媒既是宣傳的工具，又是監(jiān)督的工具，對該類項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展非常重要。

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