桂華
【摘要】70年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從改革開(kāi)放前緩慢增長(zhǎng)到改革開(kāi)放后快速增長(zhǎng)的階段性變化。我國(guó)經(jīng)歷了全世界最大規(guī)模的農(nóng)村人口流動(dòng),卻未出現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍存在的“貧民窟”問(wèn)題,這與我國(guó)保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系下的城鎮(zhèn)化模式有著密切關(guān)系。新時(shí)代推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,需要進(jìn)一步做好產(chǎn)業(yè)布局、提升縣域治理能力、有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等相關(guān)配套政策。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)關(guān)系 城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號(hào)】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。當(dāng)前,我國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過(guò)30%。我國(guó)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,不僅改變了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),而且影響著世界經(jīng)濟(jì)增速。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,目標(biāo)是讓更多人分享現(xiàn)代化建設(shè)成果,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化,一頭連著城市高質(zhì)量發(fā)展,一頭連著鄉(xiāng)村振興,需結(jié)合城鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)理解我國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題。
新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成就,城鎮(zhèn)化水平逐步提高。1949年我國(guó)常駐人口城鎮(zhèn)化率為10.64%,2018年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%。①尤其是改革開(kāi)放之后,我國(guó)城鎮(zhèn)化率以每年超過(guò)1%的速度提高。新中國(guó)成立70年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從改革開(kāi)放前的緩慢增長(zhǎng)到改革開(kāi)放后快速增長(zhǎng)的階段性變化。黨的十八大報(bào)告提出“四化同步”發(fā)展要求,黨的十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”,2013年召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確“走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路”。黨的十八大以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化步入“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的新階段。城鎮(zhèn)化的階段性變化,反映了不同時(shí)期國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略定位調(diào)整,以及不同時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系變化。
改革開(kāi)放之前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢,與這一時(shí)期國(guó)家選擇的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。新中國(guó)成立之后,我國(guó)面臨著基礎(chǔ)弱、底子薄、資源短缺等問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo),我國(guó)建立了二元化的城鄉(xiāng)制度體系,在農(nóng)村通過(guò)人民公社將分散的農(nóng)民組織起來(lái),在城市成立單位組織,通過(guò)戶口制度、人口管理、就業(yè)和社會(huì)福利政策安排等,限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng),再輔以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策,形成了以農(nóng)帶工、以鄉(xiāng)補(bǔ)城的發(fā)展方式。改革開(kāi)放前城鎮(zhèn)化緩慢發(fā)展的狀況,與當(dāng)時(shí)國(guó)家面臨的內(nèi)外條件有關(guān)。
改革開(kāi)放之后,城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。在改革開(kāi)放的40多年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了40%左右。20世紀(jì)80年代初期,通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力被釋放出來(lái),農(nóng)民開(kāi)始到農(nóng)業(yè)之外尋求就業(yè)。一直到20世紀(jì)90年代初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,大量的農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展,鄉(xiāng)村工業(yè)化成為這一時(shí)期農(nóng)民城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿Α?001年我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織,并開(kāi)始深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工。我國(guó)出口加工業(yè)的快速發(fā)展,拉動(dòng)了農(nóng)民向東部沿海工業(yè)集聚地區(qū)流動(dòng),出現(xiàn)大量農(nóng)民工,2018年農(nóng)民工超過(guò)2.88億人。20世紀(jì)90年代末開(kāi)始的高等教育擴(kuò)招政策進(jìn)一步加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。過(guò)去二十年我國(guó)高等教育升學(xué)率大幅提升,每年數(shù)百萬(wàn)的大學(xué)畢業(yè)生留在城市就業(yè)生活,成為新興市民。
總的來(lái)看,改革開(kāi)放后的高速城鎮(zhèn)化主要靠農(nóng)民工拉動(dòng)。以農(nóng)民工為主體的城鎮(zhèn)化,存在著數(shù)量增長(zhǎng)快于質(zhì)量提高的問(wèn)題,表現(xiàn)在戶籍城鎮(zhèn)化率與常駐人口城鎮(zhèn)化率的差距上。2018年我國(guó)戶籍城鎮(zhèn)率為43.37%,低于常駐人口城鎮(zhèn)化率16.21%。城鎮(zhèn)化不僅包含人在地理空間上的轉(zhuǎn)移和就業(yè)方式的改變,還包含了生活方式、思想觀念和社會(huì)保障體系納入等方面的改變。針對(duì)前一階段城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題,中央提出新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)?!秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》指出,“緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,以人的城鎮(zhèn)化為核心,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。戶籍與人口城鎮(zhèn)化率差距縮小是新型城鎮(zhèn)化的基本標(biāo)志。
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)一直在中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路上不斷前進(jìn),高速城鎮(zhèn)化受益于三方面因素。一是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力之源。從1978年至2017年,我國(guó)GDP增長(zhǎng)33.5倍,年均增長(zhǎng)9.5%,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增加了二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì),城市容量增加。二是逐步健全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)。改革開(kāi)放以后通過(guò)戶籍制度、人口管理制度、勞動(dòng)就業(yè)制度等改革,我國(guó)建立了人口自由流動(dòng)制度和勞動(dòng)者自由擇業(yè)體系,同工同酬,全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步形成,政府十分重視加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保障制度建設(shè)。三是城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變。
新中國(guó)成立后我國(guó)實(shí)行農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略,在改革開(kāi)放之后城鄉(xiāng)二元體制逐步向城鄉(xiāng)一體化方向邁進(jìn)。過(guò)去幾十年中,我國(guó)經(jīng)歷了全世界最大規(guī)模的農(nóng)村人口流動(dòng),卻未出現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍存在的“貧民窟”問(wèn)題,這與中國(guó)特色的保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系有關(guān)。所謂保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系是指,在堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)地位的同時(shí),通過(guò)特殊的政策設(shè)置來(lái)保護(hù)鄉(xiāng)村、支持鄉(xiāng)村,避免鄉(xiāng)村被掏空,避免農(nóng)民被剝奪。以農(nóng)業(yè)為例,隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)與農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)一家一戶小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)形態(tài)的負(fù)面后果越來(lái)越突出。在此背景下,國(guó)家出臺(tái)政策推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新。在工商資本參與農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中,政府一直堅(jiān)持鼓勵(lì)工商資本發(fā)展產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié),避免進(jìn)入產(chǎn)中環(huán)節(jié)。這一政策思路隱含的目標(biāo)是將產(chǎn)中種植環(huán)節(jié)留給農(nóng)民,避免工商資本排斥農(nóng)民。
保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系還體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)農(nóng)村的政策傾斜上。黨的十六大確定以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系;2006年全面消除農(nóng)業(yè)稅,公共財(cái)政和公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜覆蓋;黨的十七屆三中全會(huì)提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo);黨的十八大后推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作;黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,推動(dòng)鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展。政府限制工商資本下鄉(xiāng),以及國(guó)家在“三農(nóng)”政策上作出優(yōu)先安排,目的是通過(guò)政策手段消除市場(chǎng)的負(fù)面效應(yīng),促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。
中國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中,并未忽視鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè),鄉(xiāng)村構(gòu)成中國(guó)發(fā)展的穩(wěn)定大后方。保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系下的中國(guó)城鎮(zhèn)化,既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)分割,也與其他發(fā)展中國(guó)家被資本主導(dǎo)的城市化方式不同。在保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系下,農(nóng)民向城市自由流動(dòng),同時(shí)保留鄉(xiāng)村,將鄉(xiāng)村當(dāng)作退路,形成中國(guó)獨(dú)特的農(nóng)民進(jìn)城模式。②保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系下的城鎮(zhèn)化模式,具有以下兩方面優(yōu)勢(shì)。
一是提高農(nóng)民的進(jìn)城能力。改革開(kāi)放之后,農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主力軍。以長(zhǎng)三角和珠三角為代表的東部沿海地區(qū)率先走向工業(yè)化。這些地區(qū)的農(nóng)民自20世紀(jì)80年代開(kāi)始就逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地開(kāi)發(fā),這些地區(qū)受城市輻射,鄉(xiāng)村被城市覆蓋,農(nóng)民較早完成身份轉(zhuǎn)換,變成市民。廣大中西部地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城依托家庭分工與家庭積累。中西部地區(qū)青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工,形成老年人留守務(wù)農(nóng)、年輕人務(wù)工的家庭分工模式。通過(guò)“半工半耕”獲得務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩份收入,農(nóng)民便可積累較多資源投入到子女教育和到城鎮(zhèn)購(gòu)房上,通過(guò)家庭合力來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。③農(nóng)民在參與到城鎮(zhèn)化過(guò)程中,沒(méi)有喪失土地生產(chǎn)資料,農(nóng)業(yè)剩余留在農(nóng)村,體現(xiàn)了中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)。
二是降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其他發(fā)展中國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中,農(nóng)業(yè)人口大量涌入城市,資本下鄉(xiāng)使土地集中,當(dāng)進(jìn)城人口在城市無(wú)法獲得穩(wěn)定收入,就會(huì)產(chǎn)生“貧民窟”問(wèn)題。中國(guó)不存在城市“貧民窟”,原因是在保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民可進(jìn)可退,當(dāng)農(nóng)民有機(jī)會(huì)進(jìn)城買房定居時(shí),他們選擇進(jìn)城,當(dāng)農(nóng)民沒(méi)有能力在城市維持穩(wěn)定的生活時(shí),他們有條件返回鄉(xiāng)村。農(nóng)民在鄉(xiāng)村擁有住房和土地,就不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民流離失所情況,我國(guó)城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)大幅降低。
目前我國(guó)處于城鎮(zhèn)化新階段,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,需重點(diǎn)做好“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”工作。圍繞這一點(diǎn),《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》在“推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)”與“建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制”等方面,提出若干政策要求。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,除了要落實(shí)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出的各項(xiàng)政策外,還需要做好如下工作。
一是做好產(chǎn)業(yè)布局。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ),我國(guó)所取得的巨大的城鎮(zhèn)化成績(jī),離不開(kāi)改革開(kāi)放之前建立的健全工業(yè)體系,以及改革開(kāi)放之后我國(guó)成功融入全球產(chǎn)業(yè)體系。中國(guó)成為世界工廠,加工制造業(yè)為農(nóng)民工提供大量的就業(yè)崗位。當(dāng)前我國(guó)面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)壓力,需要改變?cè)谌虍a(chǎn)業(yè)分工中的位置,朝著高端制造業(yè)奮進(jìn)。站在新型城鎮(zhèn)化角度看,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí),需要處理好產(chǎn)業(yè)升級(jí)與低端制造業(yè)的關(guān)系。當(dāng)前階段,相對(duì)低端的加工制造業(yè)依然是農(nóng)民就業(yè)的主要領(lǐng)域之一,不宜將產(chǎn)業(yè)升級(jí)與低端制造業(yè)對(duì)立起來(lái)。堅(jiān)持“三輪驅(qū)動(dòng)”的中國(guó)現(xiàn)代化路徑,不要急于消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì),而要繼續(xù)發(fā)展加工制造業(yè),同時(shí)加快科技進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。④在目前的政策實(shí)踐中,尤其要避免一些地區(qū)基層政府采取的環(huán)保督查“一刀切”做法對(duì)中小企業(yè)造成的損害。
二是提升縣域治理能力。目前,我國(guó)東部沿海農(nóng)民已經(jīng)基本完成向市民化身份轉(zhuǎn)換,均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系基本建立。廣大中西部地區(qū)存在第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng),與第二代農(nóng)民工城市融入問(wèn)題。第一代農(nóng)民工屬于60后、70后,他們從上世紀(jì)90年代到2000年前后外出務(wù)工,這批農(nóng)民工中的少數(shù)佼佼者獲得穩(wěn)定職業(yè),在城市買房定居,實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換,絕大部分人沒(méi)有能力進(jìn)城,一些已經(jīng)返回鄉(xiāng)村,還有一些預(yù)期過(guò)幾年再返回鄉(xiāng)村。由80后、90后組成的第二代農(nóng)民工與第一代農(nóng)民工存在差異,這些年輕農(nóng)民工沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷,他們將進(jìn)城定居作為生活目標(biāo)。鑒于大中城市高房?jī)r(jià)和生活成本壓力,大部分第二代農(nóng)民工選擇家鄉(xiāng)所在地縣城作為城鎮(zhèn)化目的地。很多中西部地區(qū)村莊中三分之一甚至一半以上的家庭,近幾年在當(dāng)?shù)乜h城購(gòu)買商品房??h城成為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)??h域城鎮(zhèn)化的尷尬之處在于,縣城工業(yè)化不足,就業(yè)機(jī)會(huì)有限,同時(shí)又脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),進(jìn)城定居農(nóng)民可能會(huì)面臨低收入和生活成本高的擠壓。隨著大量農(nóng)民到縣城買房,未來(lái)大部分中西部地區(qū)縣城人口規(guī)模,將從目前的幾萬(wàn)人擴(kuò)大到十幾萬(wàn)人,甚至更多。全縣一半的人口從鄉(xiāng)村進(jìn)入縣城,這將改變中國(guó)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)??h域城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)縣域治理壓力。提升縣域治理,一是要做好公共服務(wù)供給,二是要防止縣城房地產(chǎn)泡沫,避免縣城變“鬼城”。
三是有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。城鎮(zhèn)化減少農(nóng)業(yè)人口,會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村的空心化甚至鄉(xiāng)村的衰敗。推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化,需處理好與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。大量人口集聚在鄉(xiāng)村,則現(xiàn)代化沒(méi)有出路;城鄉(xiāng)差距過(guò)度拉大,則又不符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展定位。處理好二者關(guān)系的關(guān)鍵是準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略定位。實(shí)施鄉(xiāng)村振興的目的是逐步消除城鄉(xiāng)差距,但是必須明確一點(diǎn),消除城鄉(xiāng)差距不是放緩城鎮(zhèn)化步伐和城市發(fā)展速度,消除城鄉(xiāng)發(fā)展的根本出路在于繼續(xù)發(fā)展。在保護(hù)型城鄉(xiāng)關(guān)系下,城市發(fā)展得越快,經(jīng)濟(jì)保持繼續(xù)增長(zhǎng),國(guó)家財(cái)力將增強(qiáng),國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付力度越大,城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的能力越強(qiáng)。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,長(zhǎng)期來(lái)看是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化,短期來(lái)看則是要通過(guò)鄉(xiāng)村底線建設(shè),發(fā)揮好鄉(xiāng)村在中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)中的“穩(wěn)定器”與“蓄水池”功能。
四是科學(xué)制定“三農(nóng)”政策。2019年中央一號(hào)文件明確“三農(nóng)”作為“壓艙石”的定位。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,中國(guó)發(fā)展面臨的外部壓力增大,城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)也同步提高。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口流入城市,各種不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)因素在增加。當(dāng)前各項(xiàng)農(nóng)村改革正在推進(jìn),站在新型城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)角度看,科學(xué)制定“三農(nóng)”政策需重點(diǎn)把握兩塊。一是農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持公有制底線,嚴(yán)禁工商資本下鄉(xiāng)圈地;二是堅(jiān)持不排斥小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,將土地向務(wù)農(nóng)主體配置,讓農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主體,探索小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接機(jī)制。
(作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博導(dǎo))
【注釋】
①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市司:《城鎮(zhèn)化水平不斷提升 城市發(fā)展闊步前進(jìn)》,《中國(guó)信息報(bào)》,2019年8月16日。
②王德福:《彈性城市化與接力式進(jìn)城—理解中國(guó)特色城市化模式及其社會(huì)機(jī)制的一個(gè)視角》,《社會(huì)科學(xué)》,2017年第3期。
③夏柱智、賀雪峰:《半工半耕與中國(guó)漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2017年第12期。
④賀雪峰:《論“三輪驅(qū)動(dòng)”的中國(guó)現(xiàn)代化道路》,《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2014年第3期。