中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見

黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。為充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，現(xiàn)就保持農(nóng)村土地（指承包耕地）承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變（以下簡稱“長久不變”）提出如下意見。

一、重要意義

自實(shí)行家庭承包經(jīng)營以來，黨中央、國務(wù)院一直堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的方針政策，先后兩次延長承包期限，不斷健全相關(guān)制度體系，依法維護(hù)農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利。在中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期，黨中央提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是對黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

（一）實(shí)行“長久不變”有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是改革開放的重大成果，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這一制度符合我國國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，具有廣泛適應(yīng)性和強(qiáng)大生命力。承包關(guān)系穩(wěn)定，有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心、保障農(nóng)村長治久安。實(shí)行“長久不變”，順應(yīng)了農(nóng)民愿望，將為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定更為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，展現(xiàn)持久制度活力。

（二）實(shí)行“長久不變”有利于促進(jìn)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地承包關(guān)系是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的集中體現(xiàn)，需要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求不斷鞏固完善。改革開放初期實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，成功解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平大幅提升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大成為可能。實(shí)行“長久不變”，促進(jìn)形成農(nóng)村土地“三權(quán)”分置格局，穩(wěn)定承包權(quán)，維護(hù)廣大農(nóng)戶的承包權(quán)益，放活經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引領(lǐng)作用，有利于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，有利于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（三）實(shí)行“長久不變”有利于推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。改革是鄉(xiāng)村全面振興的法寶。推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，強(qiáng)化制度性供給。實(shí)行“長久不變”，完善承包經(jīng)營制度，有利于強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包權(quán)益保護(hù)，有利于推進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，有利于激活主體、激活要素、激活市場，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供更加有力的制度保障。

（四）實(shí)行“長久不變”有利于保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。土地問題貫穿農(nóng)村改革全過程，涉及億萬農(nóng)民切身利益，平衡好各方土地權(quán)益，是黨的執(zhí)政能力和國家治理水平的重要體現(xiàn)。實(shí)行“長久不變”，進(jìn)一步明晰集體與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間在承包土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于發(fā)揮社會主義集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，通過起點(diǎn)公平、機(jī)會公平，合理調(diào)節(jié)利益關(guān)系，消除土地糾紛隱患，促進(jìn)社會公平正義，進(jìn)一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，緊扣處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這一主線，堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，堅(jiān)持承包關(guān)系長久穩(wěn)定，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興、保持社會和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。

（二）基本原則

——穩(wěn)定基本經(jīng)營制度。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有土地權(quán)益，不斷探索具體實(shí)現(xiàn)形式，不搞土地私有化；堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，不論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何發(fā)展，都不能動(dòng)搖農(nóng)民家庭土地承包地位、侵害農(nóng)民承包權(quán)益。

——尊重農(nóng)民主體地位。尊重農(nóng)民意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，依靠農(nóng)民解決好自己最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問題；尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，凝聚廣大農(nóng)民智慧和力量，破解改革創(chuàng)新中的難題；加強(qiáng)示范引導(dǎo)，允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系。

——推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。順應(yīng)新形勢完善生產(chǎn)關(guān)系，立足建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提高土地資源利用效率，形成多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，既解決好農(nóng)業(yè)問題也解決好農(nóng)民問題，既重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也不忽視普通農(nóng)戶，走出一條中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。

——維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。以農(nóng)村社會穩(wěn)定為前提，穩(wěn)慎有序?qū)嵤鹬貧v史、照顧現(xiàn)實(shí)、前后銜接、平穩(wěn)過渡，不搞強(qiáng)迫命令；從各地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策，不搞一刀切；保持歷史耐心，循序漸進(jìn)、步步為營，既解決好當(dāng)前矛盾又為未來留有空間。

三、準(zhǔn)確把握“長久不變”政策內(nèi)涵

（一）保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變。農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度有利于調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民積極性，對保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給具有重要作用，必須毫不動(dòng)搖地長久堅(jiān)持，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)、集體成員平等享有土地承包權(quán)。要從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和各地發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā)，積極探索和不斷豐富集體所有、家庭承包經(jīng)營的具體實(shí)現(xiàn)形式，不斷推進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善和發(fā)展。

（二）保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變。家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中居于基礎(chǔ)性地位，要長久保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包集體土地，任何組織和個(gè)人都不能剝奪和非法限制。同時(shí)，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要，不斷強(qiáng)化對土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利，不斷賦予其更加完善的權(quán)能。

（三）保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營的法定主體，農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民家庭承包，家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。農(nóng)戶承包地要保持穩(wěn)定，發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人不得違法調(diào)整。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶增加投入，保護(hù)和提升地力。各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地進(jìn)行農(nóng)田整理，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

四、穩(wěn)妥推進(jìn)“長久不變”實(shí)施

（一）穩(wěn)定土地承包關(guān)系。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

（二）第二輪土地承包到期后再延長三十年。土地承包期再延長三十年，使農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年，是實(shí)行“長久不變”的重大舉措?，F(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，承包期再延長三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點(diǎn)計(jì)算。以承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時(shí)作統(tǒng)一變更。對個(gè)別調(diào)地的，在合同、登記簿和證書上作相應(yīng)變更處理。

（三）繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。為避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)分，進(jìn)入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的，要幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會保障工作。因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地，另行發(fā)包。通過家庭承包取得土地承包權(quán)的，承包方應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。

（四）建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶土地承包權(quán)益，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)或?qū)⒊邪赝诉€集體經(jīng)濟(jì)組織，也可鼓勵(lì)其多種形式流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)。對長期棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法采取措施防止和糾正棄耕拋荒行為。

五、切實(shí)做好“長久不變”基礎(chǔ)工作

（一）做好承包地確權(quán)登記頒證工作。承包地確權(quán)登記頒證是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重大舉措，也是落實(shí)“長久不變”的重要前提和基本依據(jù)。在2018年年底前基本完成確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度，并做好與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的銜接，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包權(quán)益，為實(shí)行“長久不變”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）完善落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置政策體系。不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題，充分維護(hù)農(nóng)戶承包地的各項(xiàng)權(quán)能。完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

（三）健全農(nóng)村土地承包相關(guān)法律政策。按照黨中央確定的政策，抓緊修改相關(guān)法律，建立健全實(shí)行“長久不變”、維護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)益等方面的制度體系。在第二輪土地承包到期前，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門應(yīng)研究出臺配套政策，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接、平穩(wěn)過渡。

（四）高度重視政策宣傳引導(dǎo)工作。各地區(qū)各有關(guān)部門要加大宣傳力度，各新聞媒體要積極發(fā)揮作用，做好“長久不變”政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)、充分、有針對性地發(fā)布信息，使廣大農(nóng)民和基層干部群眾全面準(zhǔn)確了解黨和國家的農(nóng)村土地承包政策。密切關(guān)注政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況新問題，積極應(yīng)對、妥善處理，重大問題要及時(shí)報(bào)告。

各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府要充分認(rèn)識實(shí)行“長久不變”的重要性、系統(tǒng)性、長期性，按照黨中央、國務(wù)院要求，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任，研究解決實(shí)行“長久不變”的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，保障“長久不變”和第二輪土地承包到期后再延長三十年政策在本地順利實(shí)施。實(shí)行縣級黨委和政府負(fù)責(zé)制，縣級要針對具體問題制定工作方案，結(jié)合本地實(shí)際周密組織實(shí)施，確?！伴L久不變”政策落實(shí)、承包延期平穩(wěn)過渡，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，主動(dòng)支持配合，形成工作合力，健全齊抓共管的工作機(jī)制，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，保證農(nóng)村長治久安。