莒縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀探析

王崇香 姜在新 韓學(xué)雨

山東省日照市莒縣耕地總面積有105萬(wàn)畝，農(nóng)村人口102萬(wàn)，農(nóng)戶37.8萬(wàn)戶，戶均耕地不足2.8畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全縣流轉(zhuǎn)土地面積已達(dá)到31.7萬(wàn)畝。

土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模迅速擴(kuò)大，但宗數(shù)多、規(guī)模小。近年來(lái)，莒縣農(nóng)村土地不斷向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中，擴(kuò)大了土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高了產(chǎn)業(yè)化水平。但是莒縣土地流轉(zhuǎn)平均規(guī)模小、質(zhì)量不高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣通過土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模100畝以上的經(jīng)營(yíng)主體有474家（其中500畝以上經(jīng)營(yíng)主體56家，且多數(shù)是山嶺薄地及四荒地的流轉(zhuǎn)），面積不到全縣土地流轉(zhuǎn)總面積的1/6。截至2019年6月30日，全縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)總面積45.4萬(wàn)畝，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)化率達(dá)50.49%。

土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)

土地流轉(zhuǎn)趨于多元化、多樣化。從流轉(zhuǎn)主體看，農(nóng)業(yè)企業(yè)、工商企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等積極參與流轉(zhuǎn)，成為推動(dòng)莒縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要力量。從組織方式看，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組集體組織引導(dǎo)和農(nóng)經(jīng)部門指導(dǎo)統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的方式逐步代替了農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了較好的作用。從土地流轉(zhuǎn)形式上看，有出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作等多種方式。

土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不均衡、價(jià)格懸殊。雖然目前莒縣已建立健全了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)已建立，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)已正常開展業(yè)務(wù)，也取得了很好的成果，自2014年以來(lái)，全縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心共發(fā)布產(chǎn)權(quán)交易信息1354條，其中土地流轉(zhuǎn)信息1142條；成交土地流轉(zhuǎn)3218宗，流轉(zhuǎn)土地168211畝，涉及78274戶農(nóng)戶。但是受地理區(qū)位、種植養(yǎng)殖及其他行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局等因素影響，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積大且開展得好，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)面積相對(duì)不大。有些地方年流轉(zhuǎn)價(jià)格達(dá)到2000元左右每畝，有些地方200元每畝卻無(wú)人問津，價(jià)格的懸殊使部分農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)土地抱有了更大的收益期望，一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

存在的問題

部分農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)不到位。部分農(nóng)村群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)有偏差，很多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有后顧之憂，怕因土地流轉(zhuǎn)而喪失了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；擔(dān)心租金難兌現(xiàn)和土地難恢復(fù)，不少農(nóng)民寧愿粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒、棄耕，也不肯將土地流轉(zhuǎn)出去。

對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和服務(wù)不到位。由于工作人員少，承擔(dān)的工作任務(wù)多，工作上有時(shí)顧此失彼，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和服務(wù)不到位。一方面土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱，一些效益好、有意擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體找不到地，同時(shí)一些農(nóng)戶或具備整村流轉(zhuǎn)意愿的村集體找不到好項(xiàng)目和優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)主體，目前搭建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布的信息覆蓋面相對(duì)窄，只能局限在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一個(gè)縣域內(nèi)，而且信息傳播的手段單一、渠道也不夠通暢，輻射周邊地區(qū)的效果不大，很難引進(jìn)外地較遠(yuǎn)的優(yōu)質(zhì)客商。另一方面，在土地流轉(zhuǎn)過程中，程序不規(guī)范、合同條款不完備的情況較為常見，甚至有的土地流轉(zhuǎn)存在口頭協(xié)議現(xiàn)象，極易引發(fā)矛盾糾紛，影響了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

土地流轉(zhuǎn)保障措施及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全。目前農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系還不健全，農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障來(lái)看待，對(duì)流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂，不少農(nóng)民為了給自己留一條退路，寧肯粗放經(jīng)營(yíng)，也不輕易流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。部分流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)投入資金少，流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付周期短（大多是一年一付），在出現(xiàn)效益不好或經(jīng)營(yíng)虧損時(shí)，經(jīng)常會(huì)發(fā)生退地、撂荒和“跑路”，極易傷農(nóng)、害農(nóng)和引起農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。

有關(guān)建議

加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，為引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)營(yíng)造良好氛圍。一是充分利用各種有效形式，大力宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律法規(guī)及政策，讓農(nóng)民了解政策，消除誤解。同時(shí)，宣傳土地流轉(zhuǎn)的成功典型，充分發(fā)揮典型示范作用，讓農(nóng)民從成功典型中看到土地流轉(zhuǎn)好處，引導(dǎo)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。采取多種措施，加快培育和發(fā)展一批市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)能人、大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，為農(nóng)村土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)建立可靠的支點(diǎn)。

進(jìn)一步落實(shí)扶持政策，激發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的活力和動(dòng)力。一是建立引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制。對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體要從財(cái)政資金、金融貸款、項(xiàng)目安排以及用地等方面予以傾斜，切實(shí)提高其經(jīng)營(yíng)和輻射帶動(dòng)能力。對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。二是鞏固并發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)基地。瞄準(zhǔn)市場(chǎng)，立足區(qū)域農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，突出發(fā)展農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地，為發(fā)展壯大各類主體打好基礎(chǔ)。三是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體搞好技術(shù)創(chuàng)新。要通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)積極引進(jìn)、研發(fā)和推廣新品種新技術(shù)，提高產(chǎn)品檔次和企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)有序流轉(zhuǎn)。建議建立一個(gè)官方農(nóng)村綜合性信息交易共享平臺(tái)。由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)部門把本轄區(qū)的土地流轉(zhuǎn)供求信息以及主要種養(yǎng)農(nóng)產(chǎn)品分布、產(chǎn)量以及生產(chǎn)所需的生產(chǎn)資料要素等輸入到信息系統(tǒng)內(nèi)，由上一級(jí)平臺(tái)分類匯總，信息針對(duì)省內(nèi)外相關(guān)生產(chǎn)加工銷售企業(yè)及個(gè)人發(fā)布。一方面，實(shí)現(xiàn)全省土地流轉(zhuǎn)供求信息的交流和共享，另一方面平臺(tái)也可以為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品采購(gòu)或銷售信息。

建立健全土地流轉(zhuǎn)保障措施及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，對(duì)其誠(chéng)信情況、經(jīng)營(yíng)能力、項(xiàng)目可行性進(jìn)行審查，預(yù)防“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，避免出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體“圈地”“跑路”等現(xiàn)象。二是積極探索建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，探索土地租金與土地收益掛鉤、同步增長(zhǎng)機(jī)制，建立對(duì)失信農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的聯(lián)合懲戒機(jī)制，切實(shí)保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，完善土地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。鼓勵(lì)村集體或村黨支部領(lǐng)辦土地股份合作社，鼓勵(lì)和支持采取“工商資本經(jīng)營(yíng)主體+土地股份合作社+農(nóng)戶”方式發(fā)展規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化種養(yǎng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，以龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織為依托，將零星、分散的土地集中起來(lái)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，這樣既可使土地在交易市場(chǎng)中發(fā)揮最大的價(jià)值，又可使龍頭企業(yè)、專業(yè)化組織與農(nóng)戶形成利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)濟(jì)共同體。