我國(guó)金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

摘 要：

中國(guó)金融監(jiān)管存在顯著的制度供給過(guò)剩。金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩會(huì)增加交易成本，不符合效率原則。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，中國(guó)金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的原因在于金融監(jiān)管供給與需求不匹配、權(quán)力監(jiān)管模式下監(jiān)管機(jī)關(guān)的粗放型制度供給以及金融監(jiān)管的行政化。改變金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的狀況，應(yīng)當(dāng)引入金融監(jiān)管的成本收益理念和問(wèn)責(zé)機(jī)制，將金融監(jiān)管由權(quán)力監(jiān)管向市場(chǎng)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，并合理處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管制度；供給過(guò)剩；法經(jīng)濟(jì)學(xué)；市場(chǎng)化；成本收益

中圖分類號(hào)：DF438

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.06

一、問(wèn)題的提出

金融監(jiān)管制度供給理論是以制度供給為重點(diǎn)的制度變遷與創(chuàng)新理論的重要內(nèi)容。從制度供給角度看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度供給主要依賴于創(chuàng)新主體的形成及其相互間的協(xié)調(diào)與共同努力 諾思認(rèn)為制度創(chuàng)新要形成兩級(jí)創(chuàng)新主體，即初級(jí)行為主體與次級(jí)行動(dòng)主體，并認(rèn)為制度創(chuàng)新需要兩級(jí)行為主體相互配合與共同努力。

、知識(shí)基礎(chǔ)與創(chuàng)新成本、社會(huì)各既得利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對(duì)比等因素，除此之外，還必須考慮到諸如統(tǒng)治精英或上層決策者的政治經(jīng)濟(jì)成本收益在制度變遷中的重要作用。 更具體的論述，請(qǐng)參見(jiàn)：速水佑次術(shù)郎，弗農(nóng)·拉坦.農(nóng)業(yè)發(fā)展的國(guó)際分析[M].郭熙保，張進(jìn)銘，等，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999：265.

在這一背景下，社會(huì)利益集團(tuán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的力量對(duì)比及其制度供給的成本收益比較成為制度供給的前提條件，制度供給不再僅僅是一個(gè)需求誘致的過(guò)程，而是一個(gè)強(qiáng)制性的過(guò)程。這種制度供給的主要表現(xiàn)形式為：外在行為規(guī)則、程序性規(guī)則和具有特定目的的專門指令。中國(guó)金融監(jiān)管制度供給無(wú)疑符合上述特征。由全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、金融監(jiān)管部門（一行三會(huì)）頒布金融法律法規(guī)是中國(guó)金融監(jiān)管制度供給的主要方式。

根據(jù)梯伯特（Teaboat）定理梯伯特定理是由公共財(cái)政學(xué)家梯伯特提出并證明的，其內(nèi)容為：如果允許自由移民，那么在一般均衡狀態(tài)下，各國(guó)政府所實(shí)行的制度將與其監(jiān)管的人民的偏好相匹配。這意味著，一個(gè)壞政府將找不到臣民來(lái)統(tǒng)治。引申到金融方面則為：如果資本可以自由流動(dòng)，那么在一般均衡狀態(tài)下，各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局所推行的制度將與其管理的資本偏好相匹配。這意味著，一個(gè)監(jiān)管不善的當(dāng)局將找不到“臣民”（資本）來(lái)監(jiān)管。，金融監(jiān)管制度供給必須與監(jiān)管機(jī)關(guān)所監(jiān)管的資本偏好相匹配，必須因需而供。由于政府對(duì)金融監(jiān)管資源的分配與金融市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管制度的需求相去甚遠(yuǎn)，強(qiáng)制性金融監(jiān)管制度供給會(huì)造成不必要的監(jiān)管（監(jiān)管過(guò)度）即供給過(guò)剩問(wèn)題，這一問(wèn)題在我國(guó)現(xiàn)行金融法律制度體系中顯得尤為突出。以金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度供給為例，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，除了通過(guò)《商業(yè)銀行法》進(jìn)行規(guī)制外，還通過(guò)《主辦銀行管理暫行辦法》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于調(diào)整銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式和程序的決定》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》等20多部規(guī)章從注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)率、高級(jí)管理人員資格、稅前營(yíng)業(yè)收入、現(xiàn)金流量、法人治理結(jié)構(gòu)等多方面進(jìn)行重復(fù)規(guī)制

除《商業(yè)銀行法》、《主辦銀行管理暫行辦法》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于調(diào)整銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式和程序的決定》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》之外，還包括《企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司管理辦法》、《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》、《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》、《外資銀行管理?xiàng)l例》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《金融租賃公司管理辦法》、《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》、《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》、《信托公司管理辦法》、《小額貸款公司管理辦法》、《期貨公司管理辦法》、《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《汽車金融公司管理辦法》、《貨幣經(jīng)紀(jì)公司試點(diǎn)管理辦法》、《典當(dāng)行管理暫行辦法》、《基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》、《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)管理規(guī)定》等。

；在具體業(yè)務(wù)如負(fù)債業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上，除了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第18條、第19條，《商業(yè)銀行法》第3章的原則性規(guī)定外，國(guó)務(wù)院還在《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》、《對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得征收個(gè)人所得稅的實(shí)施》等行政法規(guī)中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范；此外，中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱人民銀行）和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì)）還通過(guò)《人民幣單位存款管理辦法》、《通知存款管理辦法》、《教育儲(chǔ)蓄管理辦法》等名目繁多的部門規(guī)章對(duì)其加以管制。金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩增加交易成本，不符合效率原則。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在沒(méi)有能力采取針對(duì)性監(jiān)管的情況下，通過(guò)加大監(jiān)管資源的投放，供給大量可能本不需要的監(jiān)管制度來(lái)實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定，會(huì)給金融市場(chǎng)帶來(lái)諸如監(jiān)管資源配置劣化、監(jiān)管資源供非所求和監(jiān)管成本加大等危害，浪費(fèi)金融監(jiān)管資源，并且更易滋生權(quán)力尋租和腐敗。

對(duì)于金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩，我國(guó)學(xué)者主要研究其制度變遷、理論邏輯和抽象問(wèn)題例如：江曙霞等在《中國(guó)金融制度供給》（2007）中從中國(guó)金融制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)解析，制度初始稟賦、政府效用函數(shù)與中國(guó)金融制度供求非均衡分析等方面，探討了中國(guó)金融制度供給的基礎(chǔ)理論；仲偉周等在《我國(guó)金融監(jiān)管制度演進(jìn)的非均衡分析及其政策含義》（2012）中認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管制度存在過(guò)度行政干預(yù)與監(jiān)管尋租現(xiàn)象、市場(chǎng)準(zhǔn)入的過(guò)度限制等制度供給過(guò)剩問(wèn)題；李成等（2009）也從理論上認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管體制存在“功能性供給不足”和“制度性供給過(guò)?！彪p重失衡的問(wèn)題，認(rèn)為過(guò)度干預(yù)是監(jiān)督制度供給過(guò)剩的重要原因。

，很少結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的金融法律法規(guī)進(jìn)行實(shí)證分析。因此，有必要在金融監(jiān)管制度供給理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有金融法律法規(guī)體系，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的現(xiàn)象，為提高我國(guó)金融監(jiān)管制度供給效率和完善我國(guó)金融監(jiān)管法律體系提供有益借鑒。

二、金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的根本原因在于監(jiān)管制度的供給不是由金融市場(chǎng)的需要決定，而是由政府根據(jù)自己對(duì)金融市場(chǎng)的判斷予以制度資源投放。這種間接性強(qiáng)制性的制度投放模式，導(dǎo)致在政府決策的過(guò)程中，政府的傾斜性保護(hù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門利益、監(jiān)管機(jī)構(gòu)但求無(wú)過(guò)的監(jiān)管心態(tài)以及權(quán)力尋租等因素都會(huì)對(duì)制度供給造成影響，形成監(jiān)管制度供給過(guò)剩。本文主要從非需求導(dǎo)向型的監(jiān)管模式、權(quán)力監(jiān)管模式下粗放型的制度供給和金融監(jiān)管行政化三個(gè)方面進(jìn)行分析和說(shuō)明。

（一）非需求導(dǎo)向型的監(jiān)管模式

對(duì)金融市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，政府對(duì)其發(fā)展的最大貢獻(xiàn)就是為市場(chǎng)供給制度基礎(chǔ)，最大的損害則是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行任意干預(yù)和不適當(dāng)?shù)墓苤芠1]。供給—需求分析是對(duì)金融監(jiān)管制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的基本方法。正如薩繆爾森和諾德豪斯所說(shuō)：“供給—需求分析是經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的最有用的工具之一?！?（參見(jiàn)：保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)（下冊(cè)）[M].高鴻業(yè)，等，譯.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1992：635.） 金融監(jiān)管的制度需求，主要來(lái)源有監(jiān)管對(duì)象的高風(fēng)險(xiǎn)性，信息不完全、不對(duì)稱，以及自然壟斷和外部性等，其監(jiān)管的目的在于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融安全，矯正市場(chǎng)失靈，提高資源配置效率。金融監(jiān)管的制度供給，主要來(lái)源有三個(gè)方面：一是源于長(zhǎng)期的積累；二是源于某一重大的突發(fā)事件；三是源于政府對(duì)監(jiān)管制度供給的認(rèn)識(shí)和分析。金融監(jiān)管制度的供求關(guān)系最理想的狀態(tài)應(yīng)該是監(jiān)管制度均衡，即每一方都同時(shí)達(dá)到價(jià)值最大化而趨于持久存在的相互作用形式[2]。金融監(jiān)管制度供求關(guān)系可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般產(chǎn)品市場(chǎng)的供求均衡模型，構(gòu)建其供求均衡模型，如圖1所示。

圖1：金融監(jiān)管制度的供求均衡

在圖1中，縱軸C表示金融監(jiān)管制度的成本，橫軸Q表示金融監(jiān)管制度的數(shù)量，曲線a和曲線a′表示金融監(jiān)管制度供給，曲線b 和曲線b′表示金融監(jiān)管制度需求。金融監(jiān)管制度供給曲線由于受監(jiān)管制度成本的直接約束，將隨著管制成本的增加而遞減，表現(xiàn)為曲線a′向曲線a的移動(dòng)；金融監(jiān)管制度需求曲線只受管制成本的弱約束，隨著管制數(shù)量的增加而上升，表現(xiàn)為曲線b向b′的移動(dòng)。金融監(jiān)管制度的供給曲線a和需求曲線b在D點(diǎn)達(dá)到均衡，表明政府面對(duì)金融監(jiān)管制度需求，在可承受的監(jiān)管制度成本時(shí)提供合理的監(jiān)管制度供給。在D點(diǎn)的左側(cè)，金融監(jiān)管制度的供給大于需求，表明監(jiān)管制度供給過(guò)剩，需要放松監(jiān)管，甚至取消部分監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)供求均衡；在D點(diǎn)的右側(cè)，金融監(jiān)管制度的需求大于供給，表示政府未能滿足部分金融監(jiān)管制度的需求，這就要求政府積極創(chuàng)造條件，提供相應(yīng)的監(jiān)管制度，從而使金融監(jiān)管制度供求趨于均衡。

金融監(jiān)管制度供求市場(chǎng)與一般商品市場(chǎng)不同，一般商品市場(chǎng)上市場(chǎng)主體會(huì)同時(shí)作用于供求雙方而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)供求均衡，而在金融監(jiān)管制度供求市場(chǎng)上，由于監(jiān)管制度成本對(duì)監(jiān)管制度需求的調(diào)節(jié)作用較弱，金融監(jiān)管制度供求均衡主要通過(guò)政府單方面調(diào)節(jié)金融監(jiān)管制度供給來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府在實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管制度供求均衡中具有主動(dòng)地位和核心作用[3]。我國(guó)的金融監(jiān)管制度主要是按照公共利益理論

金融監(jiān)管的公共利益理論主要由斯蒂格勒提出，其基本思想體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，積極鼓勵(lì)政府參與銀行的經(jīng)營(yíng)和管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融的直接控制；另一方面，通過(guò)增強(qiáng)政府金融監(jiān)管的權(quán)力，發(fā)揮政府在金融監(jiān)管中的作用，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的問(wèn)題。

設(shè)計(jì)，這導(dǎo)致我國(guó)的金融監(jiān)管部門擁有相當(dāng)高的監(jiān)管權(quán)力。我國(guó)金融監(jiān)管制度供給模式為政府主導(dǎo)型強(qiáng)制性制度變遷，這直接決定和影響了我國(guó)金融監(jiān)管制度供給的內(nèi)容架構(gòu)。

一方面，我國(guó)政府主導(dǎo)型的金融監(jiān)管制度供給模式偏重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的制度供給，而缺少對(duì)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)制度和其他金融市場(chǎng)參與者（如投資者和債權(quán)人）的制度供給。以農(nóng)村金融監(jiān)管為例，1979年以來(lái)，監(jiān)管制度供給主要集中于對(duì)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作基金會(huì)、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的反復(fù)調(diào)整上 “盡管1979年以來(lái)，主管金融機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院、人民銀行通過(guò)和頒布了為數(shù)不少的與農(nóng)村金融相關(guān)的《規(guī)定》、《辦法》和《文件》，但這些《規(guī)定》、《辦法》和《文件》大多是應(yīng)急性的、暫時(shí)性的，其內(nèi)容要么是對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)功能性質(zhì)業(yè)務(wù)范圍的不斷反復(fù)調(diào)整，要么是對(duì)某一農(nóng)村金融組織的斷然取締，要么是“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)”的一哄而上?！保▍⒁?jiàn)：王煜宇.農(nóng)村金融法制化：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2011，（8）：102-109.）

，制度供給以新設(shè)、合并、撤銷農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及不斷變更農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位與經(jīng)營(yíng)范圍為主，針對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)培育和農(nóng)村金融需求主體的制度供給長(zhǎng)期缺位[4]。另一方面，非需求導(dǎo)向型監(jiān)管制度供給模式下金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的重要表現(xiàn)，是政府對(duì)金融微觀業(yè)務(wù)的過(guò)度干預(yù)。例如，在商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)方面，除了在《貸款通則》、《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指引》、《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備管理辦法》、《商業(yè)銀行并購(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》等13部規(guī)范性文件中進(jìn)行綜合性規(guī)范外，還區(qū)分對(duì)公授信、對(duì)私授信、不良資產(chǎn)三個(gè)方面，在《商業(yè)銀行授權(quán)、授信管理暫行辦法》、《銀行開(kāi)展小企業(yè)授信工作指導(dǎo)意見(jiàn)》、《汽車貸款管理辦法》、《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》、《商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測(cè)和考核暫行辦法》、《金融企業(yè)呆賬準(zhǔn)備提取管理辦法》、《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》等35部規(guī)范性文件中進(jìn)行了極為詳細(xì)的規(guī)定。非需求導(dǎo)向型金融監(jiān)管模式下金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩將加劇監(jiān)管尋租與監(jiān)管套利，影響金融市場(chǎng)運(yùn)行效率，積聚金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）權(quán)力監(jiān)管模式下粗放型的制度供給

稀缺資源的種類和分布狀況、行政權(quán)力的有效使用影響著財(cái)富的創(chuàng)造[5]。金融監(jiān)管作為一種法律行為，也應(yīng)該為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富。波斯納認(rèn)為，所謂“財(cái)富”是指一切有形無(wú)形的物品與服務(wù)之總和，并通過(guò)出價(jià)和要價(jià)來(lái)進(jìn)行衡量[6]。采用成本收益法對(duì)金融監(jiān)管制度供給進(jìn)行分析，有利于掌握政府監(jiān)管制度供給對(duì)財(cái)富創(chuàng)造情況的影響。從金融監(jiān)管制度的供給角度來(lái)考慮，應(yīng)當(dāng)提供何種監(jiān)管制度，提供的先后順序，都是減少監(jiān)管制度成本以獲得最大化的監(jiān)管制度效益的選擇問(wèn)題。我們?cè)诮⒎ㄖ紊鐣?huì)的過(guò)程中，必須注重對(duì)法律目標(biāo)效果的科學(xué)預(yù)期，決不能為了滿足社會(huì)一時(shí)之目的而目光短淺地追求齊全完備的法律監(jiān)管制度[7]。

金融監(jiān)管制度供給是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，成本高昂[8]。金融監(jiān)管制度供給需要進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究工作，征求相關(guān)利益主體的意見(jiàn)，再以座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式征求公眾的意見(jiàn)，作為修改草案的依據(jù)。此外，金融監(jiān)管制度在被落實(shí)的過(guò)程中，還會(huì)支付大量的宣傳成本，需要大量的人力、物力和財(cái)力的支持。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2012年的部門決算報(bào)告，銀監(jiān)會(huì)2012年度的各項(xiàng)支出合計(jì)為502837.64萬(wàn)元，其中，金融監(jiān)管事務(wù)支出合計(jì)為475 009.34萬(wàn)元，占總支出的94.47%。無(wú)論是金融監(jiān)管支出的絕對(duì)數(shù)，還是相對(duì)數(shù)，都可以看出金融監(jiān)管的成本極為高昂。同時(shí)，金融監(jiān)管制度的效益主要表現(xiàn)在金融監(jiān)管制度實(shí)施后對(duì)資源配置的優(yōu)化以及為社會(huì)所創(chuàng)造的財(cái)富方面。符合市場(chǎng)需求的金融監(jiān)管制度能夠減少金融消費(fèi)者的支出、金融機(jī)構(gòu)的交易成本，但是不符合市場(chǎng)需求的金融監(jiān)管制度，不僅有高昂的制度供給成本，而且會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本的增加。

在傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管的成本容易被人忽略，或者高估監(jiān)管收益而低估監(jiān)管成本[9]。這使得金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩不容易引起人們的警覺(jué)。目前，我國(guó)金融監(jiān)管資源的分配由權(quán)力機(jī)關(guān)把握，在某些情況下，金融市場(chǎng)正常的風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)會(huì)被夸大并認(rèn)為監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。此時(shí)，在消費(fèi)者的施壓、學(xué)界的慫恿和上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)任追究的多重壓力之下，監(jiān)管機(jī)關(guān)就會(huì)盲目強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，過(guò)度設(shè)置不必要的監(jiān)管制度。例如，《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定：“商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)，提供服務(wù)，按照規(guī)定收取手續(xù)費(fèi)。收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行根據(jù)職責(zé)分工，分別會(huì)同國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門制定?！弊鳛槭袌?chǎng)主體，商業(yè)銀行收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由其自主決定，讓銀行通過(guò)服務(wù)水平的競(jìng)爭(zhēng)獲得市場(chǎng)份額，而不應(yīng)當(dāng)由人民銀行或銀監(jiān)會(huì)制定，以免造成銀行間因?yàn)楣潭ǖ氖召M(fèi)水平而沒(méi)有提高業(yè)務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力，因此，該條規(guī)定是金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的表現(xiàn)。整體而言，這些制度往往有著“重局部、輕全局”的色彩，缺乏法律智慧，造成金融監(jiān)管機(jī)制的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。而且，人們往往沉浸在這些監(jiān)管制度所能帶來(lái)的“勝利”之中，無(wú)視“殺雞用牛刀”的資源浪費(fèi)。

粗放型制度供給忽視了監(jiān)管的內(nèi)在規(guī)定性或技術(shù)合理性[10]?；诖耍恍┍O(jiān)管制度的設(shè)置或者因?yàn)槠x了監(jiān)管目標(biāo)而形成不必要的制度供給，例如，《商業(yè)銀行法》第34條規(guī)定：商業(yè)銀行根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開(kāi)展貸款業(yè)務(wù)；《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》第22條規(guī)定：儲(chǔ)蓄存款利率由中國(guó)人民銀行擬訂，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布，或由國(guó)務(wù)院授權(quán)中國(guó)人民銀行制定、公布。在上述條款中，直接規(guī)定商業(yè)銀行對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的順應(yīng)和人民銀行擬訂儲(chǔ)蓄存款利率問(wèn)題是否必要，值得考慮。既然商業(yè)銀行已被定位為商業(yè)公司，那么其對(duì)外授信與確定利率應(yīng)該立足于商業(yè)目標(biāo)[11]。另外，一些監(jiān)管制度因?yàn)榕c其他制度相互沖突或簡(jiǎn)單重復(fù)而在制度運(yùn)行中產(chǎn)生內(nèi)部損耗。例如，1996年6月發(fā)布的《貸款通則》第4條、第13條、第29條第1款、第63條、第69條等條款就與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)條款重復(fù)；1997年的《支付結(jié)算辦法》也大量重復(fù)《票據(jù)法》、《票據(jù)管理法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》等法規(guī)的內(nèi)容。兩者都是監(jiān)管制度供給過(guò)剩的結(jié)果，只是前者是顯性的制度供給過(guò)剩，而后者則因?yàn)楸O(jiān)管制度在運(yùn)行過(guò)程中的消耗而變成隱性的制度供給過(guò)剩。

金融監(jiān)管的粗放型制度供給還表現(xiàn)為金融監(jiān)管制度被修改或被廢止的概率高，并且這些金融監(jiān)管制度有效期間短，不符合規(guī)章制度的穩(wěn)定性要求，不利于促進(jìn)我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展。通過(guò)對(duì)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證券業(yè)監(jiān)督管理委員（以下簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì)）和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱保監(jiān)會(huì)）頒布的部門規(guī)章的效力進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可以發(fā)現(xiàn)，人民銀行已經(jīng)失效或被修訂的部門規(guī)章占比為47%，銀監(jiān)會(huì)為23%，證監(jiān)會(huì)為42%，保監(jiān)會(huì)為46%（如表1所示）。金融監(jiān)管制度失效或修訂的比率高，在一定程度上說(shuō)明我國(guó)金融監(jiān)管制度供給不合理，有剩余現(xiàn)象。此外，通過(guò)對(duì)銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)失效或修改的金融監(jiān)管制度的有效期限的分析（如表2所示），不難發(fā)現(xiàn)，這些金融監(jiān)管制度的有效期限最長(zhǎng)為8.2年，最短的不到1年，這從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)金融監(jiān)管制度的供給隨意性強(qiáng)，主要考慮短期利益。在這樣的背景下，現(xiàn)有的金融監(jiān)管制度隨著市場(chǎng)的發(fā)展，很可能不符合市場(chǎng)要求，造成監(jiān)管制度供給過(guò)剩的現(xiàn)象。

（數(shù)據(jù)來(lái)源：北大法寶網(wǎng)，2013年11月15日訪問(wèn)。）

表2：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布的金融監(jiān)管制度中已失效或

被修訂的部門規(guī)章的有效期限統(tǒng)計(jì)表

序號(hào)部門規(guī)章名稱生效日期失效或

修改日期有效期限

（以年為單位）

1商業(yè)銀行資本充足率管理辦法（2007年修訂）2007.07.032013.01.015.5

2金融機(jī)構(gòu)衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)管理辦法

（2007年修訂）2007.07.032011.01.053.5

3信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法2007.03.012009.02.041.9

4商業(yè)銀行集團(tuán)客戶授信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法（2007年修訂）2007.07.032010.06.042.9

5中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法

（2006年修訂）2006.12.282013.10.156.8

6合作金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法2006.02.012011.01.054.9

7中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法2006.02.012006.12.280.9

8商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法2005.02.012011.01.055.9

9銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法2005.02.012007.03.012.1

10證券投資基金托管資格管理辦法2005.01.012013.04.028.2

11商業(yè)銀行資本充足率管理辦法2004.03.012007.07.033.3

12金融機(jī)構(gòu)衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)管理辦法2004.03.012007.07.033.3

13企業(yè)年金基金管理試行辦法2004.05.012011.05.016

14外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則2004.09.012006.12.112.2

15企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司管理辦法2004.09.012006.12.282.3

16金融許可證管理辦法2003.07.012007.07.034

17汽車金融公司管理辦法2003.10.032008.01.244.3

18商業(yè)銀行集團(tuán)客戶授信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法2003.10.232007.07.033.7

（數(shù)據(jù)來(lái)源：北大法寶網(wǎng)，2013年11月15日訪問(wèn)。）

（三）金融監(jiān)管的行政化

除粗放型制度供給外，我國(guó)金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的另一重要原因是金融監(jiān)管的行政化。泛行政化“泛行政化”指行政化在整個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的全面延伸和泛濫。泛行政化的實(shí)質(zhì)是社會(huì)組織中行政功能的過(guò)度膨脹，行政權(quán)力在社會(huì)中的超限擴(kuò)張，它導(dǎo)致我國(guó)政治上層建筑的架構(gòu)傾斜，阻滯我國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化和加入WTO的背景下推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程?！胺盒姓笔钱?dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期舊體制的回潮，是新的權(quán)力、利益分配格局下的扭曲產(chǎn)物。在金融監(jiān)管領(lǐng)域有突出表現(xiàn)：監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者均有其自身特定的行政層級(jí)和政治利益，監(jiān)管者難免基于政治審慎而非專業(yè)激勵(lì)作出監(jiān)管決策[12]。 根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2005年3月28日刊登的《國(guó)有大型企業(yè)股份制改革的調(diào)查與分析》顯示，國(guó)有大型企業(yè)在公司董事長(zhǎng)的產(chǎn)生方式上，行政性的力量在54.8%的企業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，其中由上級(jí)組織部門直接任命的占25.6%，上級(jí)主管部門推薦或任命的占29.2%。因此，金融監(jiān)管制度的供給不能僅從“經(jīng)濟(jì)人”的角度進(jìn)行理性選擇，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的最大化，而是更多地考慮其政治利益，這樣容易使金融監(jiān)管部門制定的監(jiān)管制度不符合市場(chǎng)的需求，造成金融監(jiān)管制度的供給過(guò)剩。例如，《主辦銀行管理暫行辦法》第1條規(guī)定：為了進(jìn)一步密切商業(yè)銀行與企業(yè)之間的合作關(guān)系、規(guī)范商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)國(guó)有大中型企業(yè)的改革與發(fā)展，健全信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，制定本法。其第17條第3款要求主辦行為企業(yè)債務(wù)重組，國(guó)有資產(chǎn)保全提供政策建議。其第21條規(guī)定：中國(guó)人民銀行省級(jí)分行及其他分支行應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)企業(yè)和主辦行、主辦行和當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門的關(guān)系，受理企業(yè)的正當(dāng)申訴，鼓勵(lì)和支持主辦行組織銀團(tuán)貸款，幫助主辦行和其他銀行清收企業(yè)破產(chǎn)后的債權(quán)。上述條款是侵犯商業(yè)銀行自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、違背市場(chǎng)規(guī)律、維護(hù)政治利益的直接體現(xiàn)。

同時(shí)，我國(guó)金融市場(chǎng)對(duì)金融業(yè)務(wù)和金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入存在嚴(yán)格限制。在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)中，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù)，為了維護(hù)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的既得利益，監(jiān)管部門在市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)及市場(chǎng)退出等方面采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施，通過(guò)大量的層層授權(quán)的行政審批和行政許可，強(qiáng)化國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的壟斷地位，這成為金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的重要原因和主要表現(xiàn)。例如，《商業(yè)銀行法》第11條-第16條對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件和程序進(jìn)行了嚴(yán)格詳細(xì)的規(guī)定，商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入除滿足較高的實(shí)質(zhì)性條件外，還必須通過(guò)預(yù)申請(qǐng)、預(yù)申請(qǐng)審批通過(guò)、正式申請(qǐng)、正式申請(qǐng)審批通過(guò)、頒發(fā)許可證牌照、進(jìn)行工商注冊(cè)登記等行政程序，這一制度供給實(shí)質(zhì)上將商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的權(quán)力完全配置給商業(yè)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不僅如此，依照《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出也擁有極大不受其他約束的處置權(quán)力。

如《商業(yè)銀行法》第23條：商業(yè)銀行及其分支機(jī)構(gòu)自取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起無(wú)正當(dāng)理由超過(guò)6個(gè)月未開(kāi)業(yè)的，或者開(kāi)業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)6個(gè)月以上的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)吊銷其經(jīng)營(yíng)許可證，并予以公告。第24條：商業(yè)銀行有下列變更事項(xiàng)之一的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)：（一）變更名稱；（二）變更注冊(cè)資本；（三）變更總行或者分支行所在地；（四）調(diào)整業(yè)務(wù)范圍；（五）變更持有資本總額或者股份總額5%以上的股東；（六）修改章程；（七）國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他變更事項(xiàng)。第25條：商業(yè)銀行的分立、合并，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。第28條：任何單位和個(gè)人購(gòu)買商業(yè)銀行股份總額5%以上的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。第50條：商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)，提供服務(wù)，按照規(guī)定收取手續(xù)費(fèi)。收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行根據(jù)職責(zé)分工，分別會(huì)同國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門制定。第62條：國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)依照本法第3章、第4章、第5章的規(guī)定，隨時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。第65條：接管由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定，并組織實(shí)施。第66條：接管自接管決定實(shí)施之日起開(kāi)始。自接管開(kāi)始之日起，由接管組織行使商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力。第67條：接管期限屆滿，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以決定延期，但接管期限最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。第69條：商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計(jì)劃。經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后解散。第70條：商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營(yíng)許可證被撤銷的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)組織成立清算組，進(jìn)行清算，按照清償計(jì)劃及時(shí)償還存款本金和利息等債務(wù)。第71條：商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。

正是在這種高度行政化的監(jiān)管制度供給之下，我國(guó)銀行業(yè)長(zhǎng)期缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰機(jī)制，國(guó)有銀行長(zhǎng)期處于絕對(duì)壟斷地位（如表3所示）。這不僅導(dǎo)致金融監(jiān)管被監(jiān)管對(duì)象俘獲，減損金融監(jiān)管的獨(dú)立性，滋生監(jiān)管尋租和監(jiān)管腐敗，而且金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家壟斷將加劇社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)家的集中轉(zhuǎn)嫁，增大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的壓力。

（數(shù)據(jù)來(lái)源：銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站，2013年11月15日訪問(wèn)。）

另外，我國(guó)各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的“紅頭文件”是金融監(jiān)管制度供給的重要內(nèi)容。依照《立法法》的規(guī)定，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章” 《中華人民共和國(guó)立法法》第71條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章?！?/p>

，這就使得我國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅是金融監(jiān)管制度的執(zhí)行者，還是金融監(jiān)管制度的供給者，不僅擁有金融監(jiān)管的行政權(quán)力，還擁有金融監(jiān)管的立法權(quán)力。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的“紅頭文件”不僅在數(shù)量上占金融監(jiān)管制度供給的絕大部分據(jù)筆者在“北大法寶”的不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)金融監(jiān)管法律法規(guī)總計(jì)約2萬(wàn)余部，其中由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律不足20部，國(guó)務(wù)院通過(guò)的行政法規(guī)不足200部，其余均為“一行三會(huì)”和地方金融監(jiān)管部門的各種規(guī)章。

， 成為實(shí)踐中金融活動(dòng)和金融業(yè)務(wù)開(kāi)展的具體指引規(guī)范，而且，在近年來(lái)日益增多的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)被訴行政案件中，這些“紅頭文件”往往變身為監(jiān)管機(jī)構(gòu)自辯免責(zé)的“擋箭牌”和“護(hù)身符”如在2002年鄭百文公司原獨(dú)立董事陸家豪訴證監(jiān)會(huì)一案中，證監(jiān)會(huì)以自己頒布的《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》作為抗辯理由；在2011年正德人壽訴保監(jiān)會(huì)一案中，保監(jiān)會(huì)以自己頒布的《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)行政許可實(shí)施辦法》作為抗辯依據(jù)；在2013年李濱訴保監(jiān)會(huì)一案中，保監(jiān)會(huì)以自己頒發(fā)的《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》作為抗辯依據(jù)。

， 使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力超然于司法監(jiān)管之外。

三、優(yōu)化我國(guó)金融監(jiān)管制度供給的政策建議

中國(guó)金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩是一個(gè)常態(tài)問(wèn)題，其根源在于我國(guó)政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性制度變遷模式[13]。解決該問(wèn)題的根本方法在于促使金融監(jiān)管由行政化監(jiān)管向市場(chǎng)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，同時(shí)在金融監(jiān)管中引入成本收益分析的理念和問(wèn)責(zé)機(jī)制，合理處理金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系。

（一）金融監(jiān)管由行政化監(jiān)管向市場(chǎng)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變

解決金融監(jiān)管供給過(guò)剩的問(wèn)題，第一要義在于推動(dòng)金融監(jiān)管由行政化監(jiān)管向市場(chǎng)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，采用需求導(dǎo)向型而非政府主導(dǎo)型的金融監(jiān)管制度供給模式，實(shí)現(xiàn)適當(dāng)監(jiān)管的目標(biāo)。具體而言，首先應(yīng)提高金融監(jiān)管部門的獨(dú)立性，逐步降低政治性因素對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響，排除其他部門的干擾，讓監(jiān)管制度的投放更多地是因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)的需要而非政治的需要。減少對(duì)金融機(jī)構(gòu)微觀業(yè)務(wù)的干預(yù)，逐步將合規(guī)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。同時(shí)，推動(dòng)中國(guó)商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)改革，在商業(yè)銀行中建立完善的公司治理機(jī)構(gòu)，讓商業(yè)銀行直接面向市場(chǎng)運(yùn)作，而非在制度保護(hù)的羽翼下發(fā)展。進(jìn)一步而言，要逐步改變對(duì)金融機(jī)構(gòu)制度供給過(guò)多而對(duì)投資者和債權(quán)人制度供給過(guò)少的情況，加大對(duì)投資者和債權(quán)人的保護(hù)力度，減少對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的“父愛(ài)式”保護(hù)，防止國(guó)有商業(yè)銀行等既得利益集團(tuán)對(duì)制度供給的不當(dāng)要求。

同時(shí)，可積極擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，以國(guó)際金融市場(chǎng)的創(chuàng)新力量和競(jìng)爭(zhēng)水平倒逼我國(guó)金融監(jiān)管水平的進(jìn)步，蕩滌因種種原因而存在的供給過(guò)剩的金融監(jiān)管制度。由于一直以來(lái)我國(guó)對(duì)國(guó)際先進(jìn)金融監(jiān)管制度的借鑒多出于政府金融監(jiān)管的需要，這種自上而下的引入模式導(dǎo)致移植的某些監(jiān)管制度并不完全符合我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀，造成某些制度并未發(fā)揮其效用，甚至對(duì)金融市場(chǎng)的發(fā)展造成阻礙。但擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、引入國(guó)外金融資本則不同，由于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新度和競(jìng)爭(zhēng)力較低，面對(duì)外資的涌入而監(jiān)管機(jī)構(gòu)又需要公平保護(hù)的現(xiàn)實(shí)，金融機(jī)構(gòu)出于生存的壓力會(huì)不斷著力提升創(chuàng)新度和競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)促進(jìn)監(jiān)管效率的提高和制度的優(yōu)化。

（二）引入金融監(jiān)管的成本收益理念和問(wèn)責(zé)機(jī)制

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格勒認(rèn)為，金融體系的安全性與穩(wěn)定性是金融監(jiān)管的核心，效率性是金融監(jiān)管的生命，金融監(jiān)管的關(guān)鍵在于從穩(wěn)定性、效率性和公平性這三個(gè)目標(biāo)之間尋求平衡[14]。效率性在金融監(jiān)管中的價(jià)值和作用不容忽視，金融監(jiān)管成本的存在決定了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力不能無(wú)限制地行使，而必須限定在一定范圍之內(nèi)[15]。因而解決監(jiān)管制度供給過(guò)剩問(wèn)題的重要途徑之一即在于：分析金融監(jiān)管的成本和收益，采取措施降低金融監(jiān)管的成本金融監(jiān)管的成本是指金融監(jiān)管部門為了實(shí)施有效監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管工作從組織、運(yùn)行、實(shí)施所做的必要投入，由于金融監(jiān)管而使金融業(yè)在遵循監(jiān)管方面的投入，以及業(yè)務(wù)發(fā)展和金融創(chuàng)新方面受到一定程度的限制而產(chǎn)生的損失。，提高金融監(jiān)管的效率。這樣的安排有利于促進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在成本效益理念的制約下，更多地將監(jiān)管資源投放到金融監(jiān)管的領(lǐng)域，而不再過(guò)度干涉金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)。

同時(shí)，應(yīng)著力強(qiáng)化金融監(jiān)管的問(wèn)責(zé)機(jī)制，使監(jiān)管者的權(quán)力行使保持理性。通過(guò)加大權(quán)力尋租者的尋租成本，使得因權(quán)力尋租所受處罰和發(fā)現(xiàn)概率的乘積遠(yuǎn)大于租金收入，從而減少權(quán)力尋租。此外，在監(jiān)管部門引入績(jī)效考評(píng)機(jī)制，將成本收益的評(píng)價(jià)結(jié)果作為衡量監(jiān)管制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)，以此遏制金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的粗放型制度供給，使得其在進(jìn)行制度供給時(shí)不得不考慮制度供給的成本和收益，減少無(wú)效益的制度供給模式，及時(shí)清理過(guò)時(shí)的監(jiān)管制度。

（三）合理處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系

金融創(chuàng)新是指金融機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)各種要素的重新組合來(lái)釋放新的金融功能的過(guò)程，早期金融創(chuàng)新的目的在于突破監(jiān)管，現(xiàn)代金融創(chuàng)新，除此之外，亦含有降低風(fēng)險(xiǎn)、增加收益的內(nèi)涵 [16]。但目前，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低以及一直以來(lái)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的過(guò)度保護(hù)，使得我國(guó)的金融創(chuàng)新尚處于較低水平，基本屬于對(duì)成本、風(fēng)險(xiǎn)、收益等金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要素沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致測(cè)算的模仿型創(chuàng)新。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)情形來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的政治約束與激勵(lì)仍大于經(jīng)濟(jì)約束與激勵(lì)，這決定了我國(guó)必須根據(jù)國(guó)情建立自己的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管機(jī)制[17]，亦意味著簡(jiǎn)單地引入外國(guó)制度將很難起到應(yīng)有的作用。

就金融市場(chǎng)和金融創(chuàng)新的關(guān)系而言，根本上應(yīng)放松對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管，通過(guò)金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化配置來(lái)充分發(fā)揮市場(chǎng)在監(jiān)管中的作用，形成市場(chǎng)化監(jiān)管。短期內(nèi)應(yīng)通過(guò)金融工具和金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，大膽培育國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)配置市場(chǎng)，著力運(yùn)用市場(chǎng)的力量彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體制的不足。只有通過(guò)金融創(chuàng)新引發(fā)需求型監(jiān)管導(dǎo)向機(jī)制，才能形成合理的金融監(jiān)管機(jī)制，緩解甚至避免金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的局面，與此同時(shí)，通過(guò)合理的金融監(jiān)管警惕創(chuàng)新過(guò)度引發(fā)金融危機(jī)。

結(jié) 語(yǔ)

金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著關(guān)鍵的作用，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中已基本成為共識(shí)[18]。“金融監(jiān)管是保證金融市場(chǎng)安全和穩(wěn)定的重要手段”亦早已深入人心。但在進(jìn)行金融監(jiān)管的過(guò)程中，不能因?yàn)檫^(guò)度強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的重要性而設(shè)置大量的、不必要的監(jiān)管制度，對(duì)于因?yàn)楸Ｗo(hù)某些特殊利益集團(tuán)而設(shè)置的監(jiān)管制度，應(yīng)隨著監(jiān)管市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)而慢慢廢除，同時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理

因時(shí)過(guò)境遷而失去作用的金融監(jiān)管制度。2013年11月12日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》已體現(xiàn)出推動(dòng)金融監(jiān)管模式由行政化監(jiān)管向市場(chǎng)化監(jiān)管的改革意向。該決定明確提出了多項(xiàng)有利于提高金融監(jiān)管效率、緩解金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的建議，如“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”、“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題”、“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”等。由此可見(jiàn)，優(yōu)化金融監(jiān)管制度、提高金融監(jiān)管效率和緩解金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩，將成為我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)金融工作的重要內(nèi)容。ML

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[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文責(zé)任編輯：邵 海

就金融市場(chǎng)和金融創(chuàng)新的關(guān)系而言，根本上應(yīng)放松對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管，通過(guò)金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化配置來(lái)充分發(fā)揮市場(chǎng)在監(jiān)管中的作用，形成市場(chǎng)化監(jiān)管。短期內(nèi)應(yīng)通過(guò)金融工具和金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，大膽培育國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)配置市場(chǎng)，著力運(yùn)用市場(chǎng)的力量彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體制的不足。只有通過(guò)金融創(chuàng)新引發(fā)需求型監(jiān)管導(dǎo)向機(jī)制，才能形成合理的金融監(jiān)管機(jī)制，緩解甚至避免金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的局面，與此同時(shí)，通過(guò)合理的金融監(jiān)管警惕創(chuàng)新過(guò)度引發(fā)金融危機(jī)。

結(jié) 語(yǔ)

金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著關(guān)鍵的作用，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中已基本成為共識(shí)[18]。“金融監(jiān)管是保證金融市場(chǎng)安全和穩(wěn)定的重要手段”亦早已深入人心。但在進(jìn)行金融監(jiān)管的過(guò)程中，不能因?yàn)檫^(guò)度強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的重要性而設(shè)置大量的、不必要的監(jiān)管制度，對(duì)于因?yàn)楸Ｗo(hù)某些特殊利益集團(tuán)而設(shè)置的監(jiān)管制度，應(yīng)隨著監(jiān)管市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)而慢慢廢除，同時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理

因時(shí)過(guò)境遷而失去作用的金融監(jiān)管制度。2013年11月12日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》已體現(xiàn)出推動(dòng)金融監(jiān)管模式由行政化監(jiān)管向市場(chǎng)化監(jiān)管的改革意向。該決定明確提出了多項(xiàng)有利于提高金融監(jiān)管效率、緩解金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的建議，如“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”、“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題”、“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”等。由此可見(jiàn)，優(yōu)化金融監(jiān)管制度、提高金融監(jiān)管效率和緩解金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩，將成為我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)金融工作的重要內(nèi)容。ML

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[12] 李成，劉相友，劉毅.基于供求理論的金融監(jiān)管強(qiáng)度邊界及制度均衡解析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2009，31（6）：77-78.

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[18] 江春，許立成.金融監(jiān)管與金融發(fā)展：理論框架與實(shí)證檢驗(yàn)[J].金融研究，2005，（4）：79-81.

[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文責(zé)任編輯：邵 海

就金融市場(chǎng)和金融創(chuàng)新的關(guān)系而言，根本上應(yīng)放松對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管，通過(guò)金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化配置來(lái)充分發(fā)揮市場(chǎng)在監(jiān)管中的作用，形成市場(chǎng)化監(jiān)管。短期內(nèi)應(yīng)通過(guò)金融工具和金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，大膽培育國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)配置市場(chǎng)，著力運(yùn)用市場(chǎng)的力量彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體制的不足。只有通過(guò)金融創(chuàng)新引發(fā)需求型監(jiān)管導(dǎo)向機(jī)制，才能形成合理的金融監(jiān)管機(jī)制，緩解甚至避免金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的局面，與此同時(shí)，通過(guò)合理的金融監(jiān)管警惕創(chuàng)新過(guò)度引發(fā)金融危機(jī)。

結(jié) 語(yǔ)

金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著關(guān)鍵的作用，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中已基本成為共識(shí)[18]?！敖鹑诒O(jiān)管是保證金融市場(chǎng)安全和穩(wěn)定的重要手段”亦早已深入人心。但在進(jìn)行金融監(jiān)管的過(guò)程中，不能因?yàn)檫^(guò)度強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的重要性而設(shè)置大量的、不必要的監(jiān)管制度，對(duì)于因?yàn)楸Ｗo(hù)某些特殊利益集團(tuán)而設(shè)置的監(jiān)管制度，應(yīng)隨著監(jiān)管市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)而慢慢廢除，同時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理

因時(shí)過(guò)境遷而失去作用的金融監(jiān)管制度。2013年11月12日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》已體現(xiàn)出推動(dòng)金融監(jiān)管模式由行政化監(jiān)管向市場(chǎng)化監(jiān)管的改革意向。該決定明確提出了多項(xiàng)有利于提高金融監(jiān)管效率、緩解金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的建議，如“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”、“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題”、“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”等。由此可見(jiàn)，優(yōu)化金融監(jiān)管制度、提高金融監(jiān)管效率和緩解金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩，將成為我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)金融工作的重要內(nèi)容。ML

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[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文責(zé)任編輯：邵 海