精準(zhǔn)扶貧背景下我國(guó)村民自治組織的適應(yīng)性變革

張奇林　凌爽

[摘? ? 要] 農(nóng)村貧困人口是精準(zhǔn)扶貧的主要對(duì)象，這決定了精準(zhǔn)扶貧必然要深入鄉(xiāng)村社會(huì)，扶貧政策落地需要村民自治組織的密切配合，村民自治的運(yùn)行狀況直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。在精準(zhǔn)扶貧背景下考察村民自治組織的運(yùn)行及變革情況既有利于村民自治的完善與發(fā)展，又能推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的有效落地。精準(zhǔn)扶貧背景下村民自治組織面臨新的治理要求，但是實(shí)際自治效果不理想導(dǎo)致扶貧實(shí)踐遭遇精準(zhǔn)識(shí)別難精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶難落實(shí)、脫貧內(nèi)生性不足的困境，而貴州省石門(mén)鄉(xiāng)探索出“三級(jí)自治”管理模式，走出了一條符合地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村改革之路，優(yōu)化了村級(jí)治理格局，重塑了扶貧對(duì)象在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的主體地位，其調(diào)整自治單元和治理體系的實(shí)踐對(duì)基層善治和精準(zhǔn)扶貧的有效落實(shí)有一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧;村民自治;組織變革;“三級(jí)自治”模式;石門(mén)鄉(xiāng)

[中圖分類號(hào)] D422.61? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2019）11-0035-14

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告指出，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾，精準(zhǔn)扶貧作為我國(guó)扶貧政策的最新表達(dá)、最新思路和最新模式，為我們黨兌現(xiàn)承諾提供了戰(zhàn)略保障。精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家從宏觀層面進(jìn)行資源的轉(zhuǎn)移分配，瞄準(zhǔn)貧困群體，進(jìn)行有針對(duì)性的資源輸入以消除絕對(duì)貧困、提高扶貧工作有效性的手段。貧困人口大多聚居于農(nóng)村地區(qū)這一現(xiàn)實(shí)特征為精準(zhǔn)扶貧劃定了具體的實(shí)踐場(chǎng)域，提出了資源、服務(wù)、管理向農(nóng)村基層下沉的要求，村民自治組織作為鄉(xiāng)村治理的核心自然成為了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的主體[1]。村民自治組織在基層政權(quán)和基層群眾之間占據(jù)著中介位置，在組織資源和村莊信息方面都存在一定的優(yōu)勢(shì)，一方面對(duì)接國(guó)家自上而下扶貧資源的輸入，另一方面引導(dǎo)基層群眾落實(shí)扶貧政策，村民自治組織的運(yùn)行狀況直接影響精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。因此在精準(zhǔn)扶貧背景下來(lái)考察村民自治組織的運(yùn)行及變革情況既有利于村民自治的完善與發(fā)展，又能推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的有效落地。

二、文獻(xiàn)綜述

對(duì)于既往研究，筆者主要從精準(zhǔn)扶貧、村民自治兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行梳理。首先，關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)，以往的研究主要從不同歷史階段扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整[2]和工作理念的與時(shí)俱進(jìn)[3]兩個(gè)角度切入?？偟膩?lái)說(shuō)我國(guó)扶貧工作階段性明顯，且隨著貧困特征的演變進(jìn)行理念、戰(zhàn)略的調(diào)整。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧，已有研究大多從明確政策內(nèi)涵、分析政策的實(shí)踐困境和路徑優(yōu)化、評(píng)估政策績(jī)效等方面展開(kāi)。研究精準(zhǔn)扶貧首先要把握其內(nèi)涵，除了精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式精準(zhǔn)幫扶、共享發(fā)展成果四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)以外[4]，有學(xué)者還從中央與地方關(guān)系、社會(huì)控制、“社會(huì)成本”的創(chuàng)新視角進(jìn)行解讀[5]。從全國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧遭遇了貧困戶識(shí)別偏離[6]、執(zhí)行過(guò)程中的精英俘獲[7]、扶貧資金分配缺乏靈活性[8]、貧困戶主體性缺失[9]等困境，應(yīng)從構(gòu)建識(shí)別機(jī)制[6]、規(guī)范扶貧項(xiàng)目和精英行為[7]、拓展金融扶貧[10]、轉(zhuǎn)變扶貧思維[11]等路徑進(jìn)行優(yōu)化。對(duì)于政策績(jī)效，已有研究多從識(shí)別精度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境資源可持續(xù)性、減貧成效等一級(jí)指標(biāo)出發(fā)建立評(píng)估體系來(lái)進(jìn)行分析[12][13][14]。未來(lái)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究還將隨著扶貧實(shí)踐的發(fā)展而不斷深入。

其次，近年來(lái)湖北秭歸、廣東清遠(yuǎn)、四川都江堰等地將村民自治從行政村下沉到小組、自然村的實(shí)踐[15]使“失落的自治”重新煥發(fā)出生機(jī)與活力。2014年以來(lái)，中央一號(hào)文件也多次提出探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，有關(guān)村民自治的研究再次成為熱點(diǎn)。學(xué)者們從自治基本單元與自然村脫節(jié)的角度解釋自治懸空困境[16]，分析有效自治的社會(huì)基礎(chǔ)條件[17]，審視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下基層自治面臨的挑戰(zhàn)[18]。有效的村民自治是國(guó)家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，有學(xué)者結(jié)合案例闡釋了構(gòu)建有效的鄉(xiāng)村治理體系能夠以民主決策機(jī)制的制度化為突破，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村莊治理與民主推廣的有機(jī)整合[19]?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中也明確提出促進(jìn)鄉(xiāng)村治理自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合，未來(lái)對(duì)村民自治的研究還將不斷深化，助推新時(shí)代鄉(xiāng)村治理“三治結(jié)合”的進(jìn)程。

目前學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧背景下的村民自治研究較少，已有研究大多討論二者的相互作用。一方面，從村民自治視角解釋精準(zhǔn)扶貧困境。例如楊帥等提出鄉(xiāng)村良性治理缺失，損害扶貧資源傳遞的公平性和效率性，并進(jìn)一步與排斥性發(fā)展相互強(qiáng)化[20];萬(wàn)江紅等認(rèn)為精準(zhǔn)識(shí)別基層實(shí)踐遭遇困境的重要原因是村民自治組織能力和權(quán)威的缺失[21];孔令英等關(guān)注到村兩委和駐村工作隊(duì)為主的多元治理主體在扶貧實(shí)踐中的權(quán)力制衡對(duì)扶貧資源分配的影響[22]。另一方面，學(xué)者們聚焦于精準(zhǔn)扶貧對(duì)鄉(xiāng)村治理格局的影響。牛宗嶺等認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧帶來(lái)的大量資源輸入與基層現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)不匹配會(huì)引發(fā)新的治理問(wèn)題[23]，徐琳等分析了精準(zhǔn)扶貧的政治效應(yīng)，認(rèn)為扶貧資源靶向偏離會(huì)引發(fā)民眾對(duì)基層政府的不信任，競(jìng)爭(zhēng)性扶貧資源的分配甚至?xí)苯右l(fā)鄉(xiāng)村沖突，而地方政府對(duì)扶貧資源干預(yù)過(guò)度會(huì)擠壓鄉(xiāng)村自治空間[24]。

上述成果為精準(zhǔn)扶貧與村民自治的研究提供了思路和借鑒，但是僅僅探討二者的相互作用是不夠的，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧背景下村民自治組織的運(yùn)行現(xiàn)狀以及村民自治組織在推進(jìn)政策實(shí)施所做的努力方面還應(yīng)給予更多的關(guān)注。鑒于此，本文旨在明晰精準(zhǔn)扶貧對(duì)村民自治提出的新的治理要求，分析政策落實(shí)中村民自治組織遭遇的困境，并結(jié)合案例闡述自治組織為政策實(shí)施所做的適應(yīng)性變革，以期為基層善治和精準(zhǔn)扶貧的有效落實(shí)提供一定的借鑒。

三、精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施對(duì)村民自治組織的新要求

精準(zhǔn)扶貧意味著國(guó)家資金和政策對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的傾斜。大量扶貧資源向農(nóng)村輸入的同時(shí)，精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、精準(zhǔn)配置幫扶資源和參與式扶貧的理念也對(duì)村民自治組織的運(yùn)行提出了新的治理要求，即規(guī)范、有序、自主的村民自治通過(guò)民主評(píng)議、自我服務(wù)、自我治理等自治實(shí)踐實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的政策目標(biāo)，其邏輯結(jié)構(gòu)如圖1所示。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別要求村民自治更規(guī)范

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)幫扶的前提，是提高扶貧效度的第一步。精準(zhǔn)識(shí)別以個(gè)人及家庭的身體、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)特征為基礎(chǔ)甄別出扶貧對(duì)象，其本質(zhì)是一種國(guó)家福利認(rèn)證，認(rèn)證的規(guī)范程度直接影響認(rèn)證能力[25]。具體到精準(zhǔn)識(shí)別實(shí)踐中，認(rèn)證規(guī)范就意味著要使用精細(xì)的識(shí)別規(guī)則、統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)的精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)一制定，采取貧困人口規(guī)?？刂坪拓毨е笜?biāo)逐級(jí)分解到行政村的方法，而由村到戶這“最后一公里”的識(shí)別就必須依靠村民自治組織來(lái)落實(shí)。村民自治組織成為精準(zhǔn)識(shí)別這一國(guó)家福利認(rèn)證的執(zhí)行者。因而，精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)村民自治組織提出了更高的規(guī)范性要求，需要其嚴(yán)格執(zhí)行識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)行識(shí)別程序。

（二）精準(zhǔn)幫扶要求村民自治更有序

一種社會(huì)項(xiàng)目的存在和所花的錢(qián)遠(yuǎn)不如它所產(chǎn)生的作用重要[26]。精準(zhǔn)幫扶的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家扶貧資源供給與扶貧對(duì)象脫貧資源需求的精準(zhǔn)匹配，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要國(guó)家自上而下有序輸送扶貧資源，更重要的是保證貧困人口有效表達(dá)脫貧資源需求。有效的利益表達(dá)能更好地反映公眾利益偏好，提高政策實(shí)踐的有效性[27]。貧困群體自下而上表達(dá)資源訴求，政府據(jù)此制定幫扶措施能夠防止扶貧資源供需錯(cuò)位。而組織性的利益表達(dá)使農(nóng)民的訴求通過(guò)民主渠道得到傳遞和彰顯[28]，能夠降低利益表達(dá)成本，提高利益表達(dá)的有序性和有效性。村民自治組織的定位就是自我服務(wù)，村委會(huì)的主要職能就是表達(dá)村民意志和實(shí)現(xiàn)村民利益，是貧困群體利益表達(dá)最直接最主要的渠道。這就要求村民自治更加有序，引導(dǎo)貧困戶通過(guò)組織化途徑表達(dá)致富訴求，以得到靶向性扶貧資源反饋。因此，達(dá)到精準(zhǔn)幫扶的目標(biāo)需要有效的利益表達(dá)，有效的利益表達(dá)需要有序的村民自治。

（三）參與式扶貧要求村民自治更自主

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》明確提出，注重扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，使其能夠立足自身擺脫貧困。這不僅是對(duì)傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧思路的重大變革，更意味著參與式扶貧被正式確定并逐步推廣[29]。參與式扶貧的核心在于，通過(guò)賦能于扶貧對(duì)象使其參與到扶貧項(xiàng)目的選擇、決策、實(shí)施中以提高自我脫貧的能力[30]，實(shí)現(xiàn)扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，輸血與造血相結(jié)合。參與式扶貧中貧困群體是扶貧政策的客體和受益對(duì)象，更是政策的主體和參與者，需要積極配合精準(zhǔn)識(shí)別、主動(dòng)表達(dá)發(fā)展訴求、自發(fā)參與幫扶項(xiàng)目，在政策實(shí)施中培養(yǎng)發(fā)展能力。反映在村莊層面就意味著村民自治更加自主，使貧困群體通過(guò)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式參與扶貧實(shí)踐，并在參與過(guò)程中調(diào)動(dòng)自主發(fā)展動(dòng)力，積累內(nèi)生脫貧能力和資本。參與式扶貧模式要求村民自治更加自主，而這也是自我治理的應(yīng)有之義。

四、精準(zhǔn)扶貧背景下村民自治組織遭遇的困境

精準(zhǔn)扶貧政策向貧困地區(qū)輸入扶貧資源的同時(shí)也帶來(lái)了如何分配、使用這些資源以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的挑戰(zhàn)，給基層自治提出了更加規(guī)范、有序、自主的要求。在實(shí)際工作中村民自治效果的不理想直接導(dǎo)致扶貧政策實(shí)踐出現(xiàn)偏差，遭遇了精準(zhǔn)識(shí)別難精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶難落實(shí)、脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足的困境。

（一）村民自治不規(guī)范，精準(zhǔn)識(shí)別難精準(zhǔn)

目前貧困戶識(shí)別大致分為“農(nóng)戶申請(qǐng)—村民代表大會(huì)民主評(píng)議—村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核—縣扶貧辦復(fù)審”五個(gè)步驟，其間還有鄉(xiāng)村“兩公示”和縣級(jí)“一公告”。從識(shí)別流程來(lái)看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)識(shí)別工作更多地發(fā)揮審核和監(jiān)督作用，具體的操作在行政村完成，且民主評(píng)議在識(shí)別流程中處于核心位置。但是民主評(píng)議實(shí)際上是基層治理的方式，并非嚴(yán)格意義上運(yùn)用量化手段進(jìn)行的貧困識(shí)別，帶有較強(qiáng)的主觀性。村民出于鄉(xiāng)土社會(huì)的人情邏輯會(huì)進(jìn)行傾向性投票，使評(píng)議摻入感情因素。此外，在貧困戶指標(biāo)事先劃定的情況下處在貧困線附近的“臨界農(nóng)戶”會(huì)遭遇“規(guī)模排斥”[31]。面對(duì)這些“規(guī)模排斥”的貧困戶，最后做決定的往往是村委會(huì)，村民大會(huì)識(shí)別演變成村委會(huì)識(shí)別。雖然國(guó)家制定了明確的貧困線和統(tǒng)一的識(shí)別程序，但是基層實(shí)踐中村民自治操作的不規(guī)范會(huì)導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差，精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”實(shí)際是對(duì)偏差的糾正。精準(zhǔn)識(shí)別難精準(zhǔn)凸顯的不僅是國(guó)家福利認(rèn)證困境，也是對(duì)村民自治治理能力的考驗(yàn)[25]。

（二）村民自治無(wú)序化，精準(zhǔn)幫扶難落實(shí)

將扶貧資源與貧困戶利益訴求精準(zhǔn)匹配需要村民自治的有序配合，但前期瞄準(zhǔn)偏離、爭(zhēng)貧鬧訪、農(nóng)民的去組織化等原因會(huì)擾亂村民自治秩序，致使精準(zhǔn)幫扶難以落實(shí)。首先，前期識(shí)別偏離會(huì)直接導(dǎo)致幫扶階段扶貧資源的錯(cuò)位輸送，而遭到“規(guī)模排斥”的“臨界農(nóng)戶”可能會(huì)產(chǎn)生對(duì)村干部、基層政府的不信任和對(duì)政策執(zhí)行的低認(rèn)同，破壞村莊的公共秩序，致使精準(zhǔn)扶貧遭受關(guān)系危害和秩序危害[32]。其次，幫扶到戶體現(xiàn)的區(qū)分性與鄉(xiāng)土秉持的平均主義之間存在張力[33]，容易引發(fā)爭(zhēng)貧上訪。精準(zhǔn)幫扶的基本邏輯是將貧困戶與非貧困戶區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而將扶貧資源輸送到真正的貧困戶手中，但鄉(xiāng)村社會(huì)“不患寡而患不均”的思維使未能被納入建檔立卡體系的農(nóng)戶懷疑政策的公平性，訴諸爭(zhēng)貧或上訪行動(dòng)，不僅嚴(yán)重?cái)_亂村民自治秩序，也不利于精準(zhǔn)幫扶的開(kāi)展。最后，農(nóng)民的去組織化使村民自治處于無(wú)序狀態(tài)，難以形成有效的利益表達(dá)，這是導(dǎo)致精準(zhǔn)幫扶難落實(shí)的重要原因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使村莊的公共性缺少集體經(jīng)濟(jì)的支撐，村民與集體間的聯(lián)系被削弱，農(nóng)民處于去組織化狀態(tài)[34]。去組織化不僅直接導(dǎo)致貧困群體強(qiáng)烈的利益訴求與有限的決策話語(yǔ)權(quán)之間的矛盾，而且國(guó)家扶貧資源進(jìn)入村莊時(shí)直面數(shù)量龐大又高度分散的貧困群體，產(chǎn)生高昂的對(duì)話成本和較大的交易偏差，難以對(duì)接目標(biāo)群體。最終結(jié)果是貧困群體自下而上的利益訴求無(wú)法有效表達(dá)，國(guó)家自上而下的扶貧資源難以精確反饋，精準(zhǔn)幫扶落實(shí)困難。

（三）村民自治不自主，脫貧內(nèi)生性不足

參與式扶貧確立了扶貧對(duì)象的主體地位，要求自發(fā)性的村民自治，但實(shí)踐中貧困戶參與失靈和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度干預(yù)都導(dǎo)致基層自治不自主。一方面貧困群體政治參與意識(shí)薄弱、參與能力不足，難以真正參與到扶貧決策中來(lái)。農(nóng)業(yè)稅改革后國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系從汲取型向給予型轉(zhuǎn)變[35]，以及救濟(jì)式扶貧中政府單向主導(dǎo)都使得貧困群體的主體性被忽略，甚至形成了“等、靠、要”思想，嚴(yán)重制約其參與意識(shí)的養(yǎng)成。從參政的主觀條件來(lái)看，貧困戶受限于自身文化水平、政治素養(yǎng)欠缺，政策信息獲取、分析能力不足，對(duì)村莊治理往往“有心無(wú)力”，基層政治參與演變成“形式主義”[36]。參與意識(shí)淡薄和參與能力不足導(dǎo)致參與式扶貧主體參與失靈，村民自治不自主。此外，基層政府對(duì)扶貧項(xiàng)目干預(yù)過(guò)多，擠壓村民自治空間。扶貧工作事關(guān)全面建成小康社會(huì)的歷史使命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治動(dòng)員和檢查考核壓力下往往會(huì)對(duì)扶貧工作強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)[37]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)短期內(nèi)可能會(huì)提高扶貧項(xiàng)目成效，但長(zhǎng)期來(lái)看，貧困群體在項(xiàng)目決策、監(jiān)督過(guò)程中的缺位導(dǎo)致其脫貧動(dòng)力與潛力無(wú)法調(diào)動(dòng)，難以培養(yǎng)內(nèi)生發(fā)展能力，阻礙“造血”式扶貧的實(shí)現(xiàn)。在村民自治組織本就趨于行政化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過(guò)度會(huì)壓縮自治空間，不利于其良性發(fā)展。以上兩方面因素都導(dǎo)致村民自治自主性的缺失，制約貧困戶自我發(fā)展能力的開(kāi)發(fā)，致使脫貧的內(nèi)生性不足。

五、石門(mén)鄉(xiāng)“三級(jí)自治”模式的探索

石門(mén)鄉(xiāng)位于貴州省威寧縣西北部，地處高寒山區(qū)，自然環(huán)境惡劣，人多地少、資源匱乏、位置偏遠(yuǎn)、交通不便，屬烏蒙山集中連片特困地區(qū)，幾乎包含了所有貧困類型，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。2014年底石門(mén)鄉(xiāng)貧困人口8711人，貧困發(fā)生率高達(dá)42.26%，遠(yuǎn)超省級(jí)18%和縣級(jí)18.63%的平均水平[38]。2016年9月，貴州省根據(jù)脫貧攻堅(jiān)難易程度將石門(mén)鄉(xiāng)認(rèn)定為全省20個(gè)極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一[39]。

（一）變革村民自治模式的緣由

2015-2017年，時(shí)任貴州省委書(shū)記三次到石門(mén)鄉(xiāng)蹲點(diǎn)調(diào)研，決定重點(diǎn)幫扶石門(mén)鄉(xiāng)。但是傳統(tǒng)的“村委會(huì)+村民小組”的治理模式遭遇瓶頸，致使脫貧攻堅(jiān)缺乏組織保障，貧困群眾難以動(dòng)員。石門(mén)鄉(xiāng)下轄14個(gè)行政村87個(gè)村民小組，由于地處烏蒙腹地，村民居住分散，村落之間交通不便。部分村委會(huì)管轄半徑過(guò)大，服務(wù)質(zhì)量和效率難以滿足群眾需求，村民意愿表達(dá)不暢，很多時(shí)候只能依靠村民小組。但村民小組覆蓋多個(gè)自然村寨，小組內(nèi)議事協(xié)商、糾紛調(diào)解等協(xié)調(diào)困難。鄉(xiāng)村干部工作難開(kāi)展，村民利益難保障，干群關(guān)系緊張。精準(zhǔn)扶貧政策傳達(dá)不到位，脫貧攻堅(jiān)群眾積極性難調(diào)動(dòng)。變革村民自治模式勢(shì)在必行。

（二）“三級(jí)自治”模式的推出

2016年3月石門(mén)鄉(xiāng)探索出“三級(jí)自治”管理模式。所謂“三級(jí)自治”就是撤銷傳統(tǒng)的村民小組，在村民委員會(huì)下依托自然村寨建立村民自我管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“自管委”），組建“十戶一體”聯(lián)管小組，構(gòu)建了“村委會(huì)+自管委+十戶一體”的三級(jí)自治體系。

石門(mén)鄉(xiāng)村民自治組織變革框架如圖2所示?！叭?jí)自治”首先明確了村兩委的核心引領(lǐng)作用，明確了其制度建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大主要職能。其次，在保持現(xiàn)有村委會(huì)設(shè)置不變的前提下，撤銷傳統(tǒng)的村民小組，以“方便群眾、利于管理”為原則，依托自然村寨劃定自治范圍，建立自管委。自管委設(shè)主任1名，副主任1名，委員1～3人，任期與村民委員會(huì)任期相同，三年期滿后換屆。自管委以服務(wù)“生產(chǎn)、生活、生育、生態(tài)”為根本，遵循“一事一議”、民主約定的運(yùn)行規(guī)則，承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境衛(wèi)生治理、公益事業(yè)建設(shè)、矛盾糾紛化解等7項(xiàng)自管自治工作。三是在自管委下組建“十戶一體”聯(lián)管小組，按照居住相鄰、技能相似、發(fā)展愿望相同的原則將10戶左右的群眾捆綁成一個(gè)主體?！笆畱粢惑w”并非嚴(yán)格的十戶，也不僅限于貧困戶，由一位中心戶長(zhǎng)帶領(lǐng)，聯(lián)動(dòng)管理、抱團(tuán)發(fā)展。

截至2017年末，石門(mén)鄉(xiāng)已組建116個(gè)“自管委”和486個(gè)“十戶一體”，實(shí)現(xiàn)了村寨全覆蓋、貧困戶全覆蓋。通過(guò)探索以村兩委為核心的“三級(jí)自治”，石門(mén)鄉(xiāng)的村級(jí)組織體系更加完善，1800余件小事在“十戶一體”內(nèi)解決，500余件急事在“自管委”內(nèi)解決，120余件難事在村委會(huì)解決。“村兩委”引領(lǐng)核心、“自管委”上傳下達(dá)、“十戶一體”凝聚合力、人民群眾共同參與的農(nóng)村自我管理、自我服務(wù)、抱團(tuán)發(fā)展新格局已初步形成，精準(zhǔn)扶貧得到了新型治理體系的強(qiáng)大支撐。目前“三級(jí)自治”模式已在威寧縣全面推開(kāi)，整縣推進(jìn)。

（三）“三級(jí)自治”模式的效應(yīng)分析

2015至2017三年間石門(mén)鄉(xiāng)累計(jì)減貧4239人，貧困發(fā)生率下降21%，“兩年變面貌，三年見(jiàn)成效”的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。石門(mén)鄉(xiāng)脫貧攻堅(jiān)成績(jī)顯著，一方面得益于“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”的改善，另一方面則歸功于“上層建筑”的變革，探索出了“村委會(huì)+自管委+十戶一體”三級(jí)自治管理體系，提高了村民自治組織自我管理能力和自我服務(wù)水平，通過(guò)治理手段的優(yōu)化有力助推精準(zhǔn)扶貧政策落地。

1. 治理單元再調(diào)整，識(shí)別流程更規(guī)范。三級(jí)自治模式核心變革在于對(duì)村民自治基本單元的再調(diào)整，依托自然村寨劃定自管委范圍，使自治單元與自然村落相吻合。以往的精準(zhǔn)識(shí)別，村民小組作用微弱，致使村委會(huì)直面全村人口，識(shí)別難度大，程序不規(guī)范。三級(jí)自治模式劃小了識(shí)別范圍，以“十戶一體”為起點(diǎn)逐級(jí)提升，規(guī)范了識(shí)別流程，提高了識(shí)別精準(zhǔn)度。在識(shí)別動(dòng)員階段，除全村村民大會(huì)之外，村兩委通過(guò)召開(kāi)自管委主任和中心戶長(zhǎng)會(huì)議，傳達(dá)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和流程，再由自管委主任和中心戶長(zhǎng)召開(kāi)本區(qū)內(nèi)群眾會(huì)議，自上而下確保政策傳達(dá)到戶到人。在民主評(píng)議階段，農(nóng)戶申請(qǐng)后首先在“十戶一體”內(nèi)自評(píng)，隨后在自管委內(nèi)匯總，村兩委和駐村工作隊(duì)入戶核查后開(kāi)展自管委一級(jí)民主評(píng)議，最后將各個(gè)自管委內(nèi)評(píng)選結(jié)果在行政村匯總，通過(guò)全村村民大會(huì)投票過(guò)半方能通過(guò)。三級(jí)自治模式首先劃小了識(shí)別單元，確保政策知曉度，這是村民參評(píng)的前提。其次，以自治單元為起點(diǎn)自下而上逐級(jí)評(píng)議，村民參與度高，識(shí)別程序規(guī)范，識(shí)別過(guò)程公正透明。且十戶一體和自管委內(nèi)各家庭經(jīng)濟(jì)狀況透明度高，有效避免了村委會(huì)直面全村人口進(jìn)行識(shí)別的信息不對(duì)稱。在2018年6月開(kāi)展的精準(zhǔn)扶貧錯(cuò)評(píng)漏評(píng)錯(cuò)退專項(xiàng)治理中，各村利用三級(jí)自治體系清退錯(cuò)評(píng)的貧困戶，首先在十戶一體內(nèi)進(jìn)行錯(cuò)評(píng)戶指認(rèn)，隨后在自管委和行政村一級(jí)進(jìn)行匯總評(píng)議，被清退的貧困戶也基本認(rèn)可評(píng)選結(jié)果。

2. 治理體系層次化，提高幫扶效率。三級(jí)自治通過(guò)縱向分層將事權(quán)下放，村兩委政治和經(jīng)濟(jì)職能更加明確，村民組織化程度提高，完善了利益表達(dá)機(jī)制和渠道。從幫扶主體即村委會(huì)角度來(lái)看，將村委會(huì)的糾紛調(diào)解、衛(wèi)生治理等解決“小事”“急事”的職能下移至自管委，事權(quán)下沉后村干部能從繁雜的片區(qū)事務(wù)中解放出來(lái)，更高效地對(duì)接國(guó)家扶貧資源的輸入。隨著扶貧政策推進(jìn)，征地搬遷、基建項(xiàng)目引發(fā)的矛盾突出，以前的年豐村村公所“訪客不斷”，糾紛調(diào)解都要村委會(huì)出面。實(shí)行三級(jí)自治后，矛盾糾紛都是由中心戶長(zhǎng)、自管委主任先行調(diào)解，村支書(shū)便可以騰出更多精力專心搞發(fā)展。年豐村已于2017年末率先退出貧困村行列[40]。從幫扶對(duì)象即貧困戶的角度看，貧困戶被納入自管委和十戶一體實(shí)際上是農(nóng)民的再組織化過(guò)程，這會(huì)提高貧困戶利益表達(dá)的有效性，并大大降低政府與扶貧對(duì)象的對(duì)話成本[41]。首先，十戶一體內(nèi)農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿相近，需求的一致性降低了農(nóng)民合作成本，集體決策基于共同需求產(chǎn)生。其次，在集體決策的表達(dá)上，中心戶長(zhǎng)和自管委主任最了解本區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的發(fā)展訴求和行為邏輯，在科層制政府和鄉(xiāng)土文化之間形成“接點(diǎn)”[42]，成為村民利益的上傳者，貧困戶的鄉(xiāng)土性表達(dá)邏輯轉(zhuǎn)化為組織性的決策成果。三級(jí)自治通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)自我整合的創(chuàng)新，降低了政府直面分散的貧困戶時(shí)過(guò)高的對(duì)話成本，單個(gè)貧困戶的發(fā)展訴求有了組織性話語(yǔ)權(quán)保障，利益表達(dá)有了層次化體系、秩序化渠道保障，政府基于村民訴求制定幫扶措施，避免扶貧資源輸送錯(cuò)位。

3. 自治形式多樣化，增強(qiáng)脫貧的參與性和自主性。以往的石門(mén)鄉(xiāng)，村小組組長(zhǎng)作用式微，村民缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)，召開(kāi)群眾會(huì)議應(yīng)者無(wú)幾，自治過(guò)程中村民的主體性缺失，決策的民主性、科學(xué)性難以得到保障。三級(jí)自治模式則將傳統(tǒng)的村小組會(huì)議、村民大會(huì)等單一決策形式豐富為十戶一體內(nèi)的中心戶長(zhǎng)會(huì)議、自管委內(nèi)的一事一議、村級(jí)群眾大會(huì)等多種形式，決策單元的縮小保證了村民參與的廣泛性，決策體系的層次性促成了自治形式的多樣化，村民參與自治的積極性被激發(fā)，村民自治更自主。譬如，團(tuán)結(jié)村在紫皮蒜種植項(xiàng)目落地過(guò)程中，先由村兩委出面聯(lián)系農(nóng)業(yè)專家進(jìn)行技術(shù)調(diào)研，確定了項(xiàng)目可行性，后召開(kāi)中心戶長(zhǎng)會(huì)議、自管委會(huì)議、群眾大會(huì)進(jìn)行多層次宣傳，向農(nóng)戶講解種植技術(shù)、日常管理、市場(chǎng)銷路等，動(dòng)員農(nóng)戶參與，增強(qiáng)農(nóng)戶發(fā)展信心。隨后，在保證農(nóng)戶了解項(xiàng)目?jī)?nèi)容的基礎(chǔ)上，由中心戶長(zhǎng)和自管委主任征集農(nóng)戶發(fā)展意愿，參與項(xiàng)目的農(nóng)戶聯(lián)合成立合作社，以土地、資金、勞務(wù)工資等形式入股，并在股東中選出理事會(huì)成員負(fù)責(zé)合作社的日常管理。在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，村委會(huì)利用資源優(yōu)勢(shì)解決技術(shù)問(wèn)題，并充分利用三級(jí)自治模式保證貧困戶了解項(xiàng)目?jī)?nèi)容，反映發(fā)展訴求?！百Y金變股金”“資源變資產(chǎn)”使“農(nóng)民變股東”，貧困戶以股東的身份參與到合作社日常管理和項(xiàng)目監(jiān)督中來(lái)，既有主動(dòng)性又有話語(yǔ)權(quán)。目前這一項(xiàng)目已覆蓋團(tuán)結(jié)村3個(gè)自管委，將使63戶貧困戶、258人脫貧。三級(jí)自治使參與式扶貧主體的知情權(quán)、參與權(quán)得到了保障，貧困戶主體地位被確立，落實(shí)幫扶措施的主動(dòng)性提高，改變了精準(zhǔn)脫貧一廂情愿的狀況，實(shí)現(xiàn)了扶貧資源與內(nèi)生動(dòng)力的有機(jī)融合。

4. 培養(yǎng)鄉(xiāng)土治理人才，實(shí)現(xiàn)持久脫貧。長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村“空心化”。村委會(huì)換屆面臨“誰(shuí)選舉”“選舉誰(shuí)”的雙重困境[43]，村民自治主體流失，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)人力資本供給不足，三級(jí)自治模式在實(shí)踐中通過(guò)配強(qiáng)村兩委班子、優(yōu)選自管委主任和中心戶長(zhǎng)，一定程度上克服了這一問(wèn)題?！按迕窀徊桓唬P(guān)鍵看支部”，石門(mén)鄉(xiāng)在2016年第十屆村委會(huì)換屆選舉中盡銳出戰(zhàn)，14位當(dāng)選的村支書(shū)中有9名為鄉(xiāng)機(jī)關(guān)干部，有效解決了“老人治村”“無(wú)力治村”的難題。其次，自管委成員在鄉(xiāng)黨委政府指導(dǎo)下通過(guò)直接選舉或 “公推直選”的方式產(chǎn)生。十戶一體中心戶長(zhǎng)的人選充分尊重農(nóng)戶意見(jiàn)，由帶富能力強(qiáng)、政治素質(zhì)硬的村民擔(dān)任。被選舉的自管委成員和中心戶長(zhǎng)對(duì)本區(qū)的情況知根知底，在農(nóng)戶中也有一定的權(quán)威性，便于日后管理工作的開(kāi)展。自管委成員和中心戶長(zhǎng)在參與村莊治理的實(shí)踐中能夠積累一定的管理經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)一定的管理才能，有利于實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)的長(zhǎng)期性和脫貧的可持續(xù)性。

六、石門(mén)鄉(xiāng)“三級(jí)自治”模式的啟示

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施要求村民自治以更加規(guī)范、有序、自主的狀態(tài)運(yùn)作，石門(mén)鄉(xiāng)在精準(zhǔn)扶貧背景下，緊抓政策資金支持的發(fā)展機(jī)遇，在《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定范圍內(nèi)，在鄉(xiāng)黨委政府積極引導(dǎo)下，撤銷傳統(tǒng)的村民小組，探索性地將自治基本單元與自然村寨相結(jié)合，走出了一條符合地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村改革之路，優(yōu)化了村級(jí)治理格局，重塑了扶貧對(duì)象在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的主體地位，對(duì)于有效的鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建以及精準(zhǔn)扶貧政策的有效落地有一定借鑒意義。

（一）順勢(shì)而為，切實(shí)提高扶貧效益

任何變革都不是貿(mào)然為之的，需要順應(yīng)時(shí)代背景，設(shè)定具體的變革目標(biāo)，把握變革契機(jī)，明確變革邏輯。唯有如此，才能達(dá)到預(yù)期的變革效果。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，精準(zhǔn)扶貧上升到國(guó)家治理戰(zhàn)略。石門(mén)鄉(xiāng)正是在這一特殊的歷史背景下，順勢(shì)而為進(jìn)行適應(yīng)性變革。其次，石門(mén)鄉(xiāng)作為貴州省脫貧難度最大的極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，其自身治理體系的變革有著極其明確的目標(biāo)，即切實(shí)提高扶貧效益，如期完成脫貧任務(wù)。而時(shí)任省委書(shū)記定點(diǎn)幫扶，為石門(mén)鄉(xiāng)帶來(lái)了一系列政策、資金支持，創(chuàng)造了變革契機(jī)。為了發(fā)揮扶貧政策和扶貧資金的效用，變革傳統(tǒng)的村小組治理模式已是不得不為。最后，石門(mén)鄉(xiāng)村民自治組織變革的邏輯與精準(zhǔn)扶貧治理邏輯相吻合，這也是“三級(jí)自治”模式取得成功的根本原因。針對(duì)深度貧困地區(qū)，提升扶貧效率需要網(wǎng)格式的精細(xì)化治理[44]，三級(jí)自治模式縮小自治單元的做法恰恰契合了精準(zhǔn)扶貧“小而精”的治理邏輯，從而在貧困治理中呈現(xiàn)出顯著的優(yōu)越性。

（二）村民自治的變革離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極引導(dǎo)

村民自治絕不意味著廣大村民與國(guó)家及其基層政府的分離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然要參與到村民自治實(shí)踐中來(lái)。村民自治組織承擔(dān)著組織動(dòng)員廣大村民并將其納入國(guó)家治理體系的雙重整合職能[45]，基層“善治”必然要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政治理與村民自治的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)[46]。石門(mén)鄉(xiāng)黨委政府以國(guó)家扶貧資源的輸入為契機(jī)，以村民小組治理遭遇的現(xiàn)實(shí)困境為導(dǎo)向，在村級(jí)自我整合能力不足的情況下，依托自然村寨建立自管委，為自管委主任職能的發(fā)揮設(shè)置工資激勵(lì);基于村內(nèi)守望相助、熟人社會(huì)的地緣、血緣、親緣紐帶，組建居住相鄰、發(fā)展愿望相同的十戶一體聯(lián)管組，使中心戶長(zhǎng)在責(zé)任感和工作獲得感的激勵(lì)下履職盡責(zé)。在改革過(guò)程中，一方面為自治組織變革提供頂層設(shè)計(jì)，另一方面充分發(fā)揮傳統(tǒng)文化、地理因素的自我整合功能，為三級(jí)自治落地盡可能提供方向指導(dǎo)和工資激勵(lì)，根本目的在于促成村事村辦、民事民管的自治格局，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政治理與村民自治自我調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)。

（三）因地制宜，創(chuàng)新村民自治組織模式

石門(mén)鄉(xiāng)三級(jí)自治模式劃小了自治基本單元，但是這一創(chuàng)新有充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，是經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和試點(diǎn)后所做的適應(yīng)性變革。石門(mén)鄉(xiāng)諸多自然村都以“沖”“坡”“寨”“灣”等來(lái)命名，如“七里沖”“大毛坡”“雨撒灣”等，這實(shí)際上反映出村落形成過(guò)程中對(duì)自然環(huán)境的依賴。地處烏蒙腹地，獨(dú)特的自然區(qū)位塑造了村落范圍。因此，依托自然村寨劃分自治單元，從2個(gè)行政村試點(diǎn)到逐步推向全鄉(xiāng)，從87個(gè)村民小組到116個(gè)自管委，切合當(dāng)?shù)貙?shí)際，體現(xiàn)了具體問(wèn)題具體分析的原則。實(shí)踐證明，三級(jí)自治模式縮小了管理半徑，打通了管理神經(jīng)末梢，有效解決了聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問(wèn)題，夯實(shí)了自治基礎(chǔ)。但是我國(guó)地形地貌復(fù)雜，地域的多樣性也意味著自治形式的多樣性[47]。例如北方平原地區(qū)，人口集中居住，自然村往往與行政村重合，采取統(tǒng)一的行政村治理或合村并鎮(zhèn)能夠降低基層管理成本，提高行政效率。因此，既不能阻礙劃小治理單元的地方性探索，也不能盲目地推向全國(guó)。此外，從時(shí)間維度來(lái)看，三級(jí)自治通過(guò)縱向分層劃小了治理單元，短期內(nèi)確實(shí)激發(fā)了自治活力，提升了治貧效果。但是自治單元小同時(shí)意味著治理范圍狹窄、治理內(nèi)容單一，目前自管委和十戶一體功能集中于文化和社會(huì)事務(wù)。長(zhǎng)期來(lái)看，當(dāng)下自治單元下沉的探索可能會(huì)限制自治范圍的擴(kuò)展和其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[48]。基層治理核心在于“自治”，實(shí)現(xiàn)自治的形式卻是多樣靈活的。如何實(shí)現(xiàn)有效的村民自治，答案絕不是唯一的。對(duì)于自治單元的選擇要因地制宜，探尋多類型多層次的基層自治組織模式。

（四）構(gòu)建“利益共同體”，創(chuàng)造自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

集體經(jīng)濟(jì)為基層自治提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同樣，利用自治單元的經(jīng)濟(jì)屬性能夠?yàn)槠溥\(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造動(dòng)力[49]。石門(mén)鄉(xiāng)三級(jí)自治模式在劃小自治單元的同時(shí)，在自管委和十戶一體內(nèi)構(gòu)建了區(qū)別于行政村的“共同體經(jīng)濟(jì)”[50]。共同體經(jīng)濟(jì)的利益粘性能將單個(gè)貧困戶有限的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資本整合起來(lái)，集體作戰(zhàn)，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。比如過(guò)去農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)殖都是 “單家獨(dú)斗”，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，而如今十戶一體聯(lián)合成立專業(yè)的養(yǎng)殖合作社，以扶貧專項(xiàng)資金建設(shè)集中的養(yǎng)殖圈舍，以強(qiáng)帶弱、以富帶貧，使農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展、共同致富，解決了過(guò)去規(guī)模難擴(kuò)大、效益難提高、收入難增長(zhǎng)的問(wèn)題。十戶一體合作社是自治單元內(nèi)增進(jìn)農(nóng)戶收益的共同體經(jīng)濟(jì)，“十戶一體”也是“利益共同體”，自治單元的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)有了共同體經(jīng)濟(jì)的支撐。此外，自治單元的經(jīng)濟(jì)功能具有外溢性。村民在參與十戶一體和自管委內(nèi)的經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，培養(yǎng)了協(xié)商意識(shí)，提高了表達(dá)能力，間接提升了自治主體對(duì)村莊政治、社會(huì)事務(wù)的參與質(zhì)量，對(duì)自治落地有積極推動(dòng)作用。

（五）三級(jí)自治縱向分層與行政組織的扁平化趨勢(shì)

縱向分層是現(xiàn)代公共行政組織的共同規(guī)律，縱向?qū)蛹?jí)要適中適宜，以縮短領(lǐng)導(dǎo)層與實(shí)施層的公共行政距離，便于上下溝通[51]。當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)實(shí)行的省直管縣改革，很大程度上是對(duì)實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃體制扁平化的積極探索[52]。在這樣的背景下，三級(jí)自治模式表面上看增加了縱向?qū)蛹?jí)，實(shí)則有其自身合理性。首先，從性質(zhì)來(lái)看，村民自治組織并非行政機(jī)構(gòu)，作為“草根民主”，其自身的組織結(jié)構(gòu)本就有一定的靈活性，要與基層管理現(xiàn)狀相適應(yīng)。其次，無(wú)論何種組織結(jié)構(gòu)，目的都在于提高組織運(yùn)行效果。自管委和十戶一體是針對(duì)行政村一級(jí)村委會(huì)與村民溝通不暢而設(shè)立的。通過(guò)挖掘傳統(tǒng)村落資源，依托自然村寨和血緣親緣紐帶設(shè)立自管委和十戶一體，為村委會(huì)與村民的雙向溝通、村民與村民的內(nèi)部互動(dòng)搭建了橋梁。最后，在行政村一級(jí)的民主決策、民主管理虛置的狀態(tài)下，利用自管委和十戶一體，為村民參與村莊治理創(chuàng)造機(jī)會(huì)，從而形成良好的村民自治格局，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委在基層治理中各歸其位。

[參考文獻(xiàn)]

[1]楊秀麗，徐百川.精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中村民自治能力提升研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（4）.

[2]黃承偉.中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)道路研究：評(píng)述與展望[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，（5）.

[3]金鑫，韓廣富.當(dāng)代中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)理念的轉(zhuǎn)變[J].蘭州學(xué)刊，2014，（2）.

[4]莫光輝.精準(zhǔn)扶貧：中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式的內(nèi)生變革與治理突破[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2016，（2）.

[5]左停，楊雨鑫，鐘玲.精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015，（8）.

[6]鄭品芳，劉長(zhǎng)庚.貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別困境及識(shí)別機(jī)制構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)地理，2018，（4）.

[7]程璆，鄭逸芳，許佳賢，陳念東.參與式扶貧治理中的精英俘獲困境及對(duì)策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017，（9）.

[8]葛志軍，邢成舉.精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個(gè)村莊的調(diào)查[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015，（5）.

[9]張志勝.精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域貧困農(nóng)民主體性的缺失與重塑——基于精神扶貧視角[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（3）.

[10]葉青，袁泉.我國(guó)金融扶貧的創(chuàng)新與成效——兼論寧夏回族自治區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2018，（1）.

[11]許漢澤，李小云.精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)、實(shí)踐困境與路徑選擇——基于云南兩大貧困縣的調(diào)研[J].探索與爭(zhēng)鳴，2018，（2）.

[12]陳愛(ài)雪，劉艷.層次分析法的我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017，（1）.

[13]陳小麗.基于多層次分析法的湖北民族地區(qū)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2015，（3）.

[14]錢(qián)力，倪修鳳，宋俊秀.連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧多維績(jī)效模糊評(píng)價(jià)——以安徽省大別山區(qū)為例[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2018，（3）.

[15]郝亞光，徐勇.讓自治落地：厘清農(nóng)村基層組織單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)[J].探索與爭(zhēng)鳴，2015，（9）.

[16]張茜，李華胤.村民自治有效實(shí)現(xiàn)單元的討論與研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）.

[17]鄧大才.村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)考察[J].政治學(xué)研究，2014，（6）.

[18]馬步廣.農(nóng)村基層自治創(chuàng)新機(jī)制研究：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2015，（4）.

[19]張樹(shù)旺，盧倩婷.論治理有效的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的塑造——基于廣州南村治理創(chuàng)新模式的考察[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（4）.

[20]楊帥，溫鐵軍.鄉(xiāng)村治理劣化對(duì)新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)的影響及對(duì)策研究[J].探索，2014，（5）.

[21]萬(wàn)江紅，蘇運(yùn)勛.精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境及其解釋——村民自治的視角[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2016，（8）.

[22]孔令英，鄭濤.鄉(xiāng)村治理視角下民族特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的困境——基于新疆南疆地區(qū)兩個(gè)村莊的調(diào)查[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版），2017，（4）.

[23]牛宗嶺，劉秀清，劉泓.預(yù)防型治理：精準(zhǔn)扶貧背景下的基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2016，（6）.

[24]徐琳，樊友凱.鄉(xiāng)村善治視角下精準(zhǔn)扶貧的政治效應(yīng)與路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2017，（6）.

[25]張世勇.國(guó)家認(rèn)證、基層治理與精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制——基于貴州W縣精準(zhǔn)識(shí)別實(shí)踐的考察[J].求索，2018，（1）.

[26]哥斯塔·埃斯平-安德森.福利資本主義的三個(gè)世界[M].苗正民，滕玉英，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2010.

[27]朱明仕.社會(huì)政策的有效性分析：利益表達(dá)與公眾參與[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2017，（5）.

[28]吳新葉.基層自治擴(kuò)展：農(nóng)村治理的困境與出路[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2005，（2）.

[29]郭勁光，俎邵靜.參與式模式下貧困農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展能力培育研究[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，（4）.

[30]劉俊生，何煒.從參與式扶貧到協(xié)同式扶貧：中國(guó)扶貧的演進(jìn)邏輯——兼論協(xié)同式精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)機(jī)制[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2017，（12）.

[31]鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（6）.

[32]袁樹(shù)卓，殷仲義，高宏偉，劉沐洋.精準(zhǔn)扶貧中貧困的瞄準(zhǔn)偏離研究——基于內(nèi)蒙古Z縣建檔立卡案例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2018，（4）.

[33]李博，左停.誰(shuí)是貧困戶？精準(zhǔn)扶貧中精準(zhǔn)識(shí)別的國(guó)家邏輯與鄉(xiāng)土困境[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（4）.

[34]吳重慶，張慧鵬.以農(nóng)民組織化重建鄉(xiāng)村主體性：新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（3）.

[35]李祖佩.鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中的“內(nèi)卷化”問(wèn)題省思[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2017，（6）.

[36]胡溢軒.“形式”抑或“實(shí)質(zhì)”：中國(guó)基層政治參與的實(shí)證分析[J].探索，2017，（3）.

[37]賀海波.精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家治理能力分析——以陜西M縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐為例[J].社會(huì)主義研究，2016，（6）.

[38]2013—2016年貴州省集中連片貧困地區(qū)及各市（州）農(nóng)村貧困人口監(jiān)測(cè)表[EB/OL].貴州省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室官網(wǎng)，2017-06-30.http：//fpb.guizhou.gov.cn/xxgk/zdg

k/tjxx/201709/t20170921_201497

8.html.

[39]胡星.貴州：省級(jí)干部“掛帥” 決戰(zhàn)極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)[EB/OL].新華網(wǎng)，

2016-10-04.http：//www.xinhuane

t.com/politics/2016-10/04/c_1119

664308.htm.

[40]威寧縣2017年脫貧退出名單[EB/OL].威寧彝族回族苗族自治縣人民政府官網(wǎng)，2018-01-29.

http：//www.gzweining.gov.cn/xwzx/

gsgg/201801/t20180129_2976460.

html.

[41]李慶召，馬華.價(jià)值與限度：農(nóng)民再組織化與村級(jí)治理組織體系再造——基于廣東省梅州市F村基層治理改革的思考[J].社會(huì)主義研究，2017，（2）.

[42]徐明強(qiáng)，許漢澤.接點(diǎn)治理：論精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的“村民評(píng)議”——對(duì)湘西B村的個(gè)案研究[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（3）.

[43]鄭萬(wàn)軍.誰(shuí)選誰(shuí)：人口空心化下貧困村“兩委”換屆的困境與治理[J].學(xué)術(shù)論壇，2016，（8）.

[44]李博.村莊合并、精準(zhǔn)扶貧及其目標(biāo)靶向的精準(zhǔn)度研究——以秦巴山區(qū)為例[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（5）.

[45]李賀樓，王郅強(qiáng).互惠性、自主性與基層自治組織的整合型運(yùn)作——基于對(duì)D鎮(zhèn)漁委會(huì)的實(shí)證分析[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（6）.

[46]王惠林，洪明.政府治理與村民自治的互動(dòng)機(jī)制、理論解釋及政策啟示——基于“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的案例分析[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2018，（3）.

[47]胡平江.地域相近：村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的空間基礎(chǔ)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）.

[48]徐勇，趙德健.找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）.

[49]侶傳振.國(guó)家治理下的農(nóng)村自治基本單元屬性[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（5）.

[50]陳明，劉義強(qiáng).“根”與“徑”：重新認(rèn)識(shí)村民自治[J].探索，2017，（6）.

[51]倪星.公共行政學(xué)（第2版）[M].北京：高等教育出版社，2012.

[52]楊文彬.國(guó)際比較視野下省直管縣體制的障礙因素分析[J].行政論壇，2015，（1）.

[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Adaptive Change of Village Self-Governing Organizations in China under the Background of Accurate Poverty Alleviation —— Taking Shimen Town， Guizhou Province as an Example

Zhang Qilin， Ling Shuang

Abstract： The rural poor population is the main target of accurate poverty alleviation， which determines that accurate poverty alleviation must go deep into the rural society， and the poverty alleviation policies need to be closely coordinated with villagers' self-governing organizations. The operation of village self-governance is directly related to the implementation effect of accurate poverty alleviation. Investigating the operation and reform of villagers' self-governing organizations under the background of accurate poverty alleviation is not only conducive to the improvement and development of village self-governance， but also promotes the effective implementation of accurate poverty alleviation. In the context of accurate poverty alleviation， village self-governing organizations face new governance requirements， but the actual self-governance effect is not ideal， leading to dilemmas such as difficulty in accurate identification and implementation of accurate poverty alleviation， and endogenous insufficiency of poverty relief in poverty alleviation practice; Shimen Town， Guizhou Province has explored a management mode of “three-level self-governance”， embarked on a road of rural reform in line with the actual situation of the region， optimized the village-level governance structure and reshaped the dominant role of poverty alleviation targets in the fight against poverty; its practice of adjusting self-governing units and governing systems has certain reference significance for the grassroots self-governance and the effective implementation of accurate poverty alleviation.

Keywords： Accurate Poverty Alleviation; Village Self-governance; Organizational Change; "Three-level self-governance" Model; Shimen Town