改革完善住房公積金制度的對(duì)策建議

蔡志剛

[摘? ? 要] 住房公積金制度，是我國上個(gè)世紀(jì)90年代初在支持“房改”的基礎(chǔ)上建立起來的住房?jī)?chǔ)蓄制度，經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國住房保障體系的重要組成部分。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，我國住房公積金制度在一定程度上顯現(xiàn)出繳存覆蓋范圍有限、繳存起點(diǎn)不夠公平、住房保障能力不足和住房金融功能受限等問題，使制度的公平性、效率性和存在的必要性遭受到質(zhì)疑，面臨著改革發(fā)展的困境。對(duì)此，應(yīng)根據(jù)我國住房公積金制度運(yùn)行情況、發(fā)展面臨的困境和改革方向，從住房公積金管理、繳存、使用機(jī)制等方面入手，不斷完善住房公積金制度。

[關(guān)鍵詞] 住房公積金;職業(yè)年金;企業(yè)年金;住房保障

[中圖分類號(hào)] F299.23;F832.479? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2019）11-0086-11

改革開放40年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展和綜合國力的顯著增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民生活水平顯著提高，居住條件明顯改善，居住質(zhì)量顯著提升。然而在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量進(jìn)入城市的新市民和城市“夾心層”，特別是中低收入群體，由于住房支付能力較弱，無力承擔(dān)城市較高的房?jī)r(jià)、租金，由此引發(fā)了住房困難問題，并在一定程度上普遍存在。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年末，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8.31億人，常住人口城鎮(zhèn)化率59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率43.37%[1]，約有2.26億非戶籍城鎮(zhèn)常住就業(yè)人員，其數(shù)量龐大，住房需求問題突出。保障和改善居民居住條件，提升居住質(zhì)量，是人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的核心利益，關(guān)系人民福祉、國家大事，影響國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定和諧，備受社會(huì)各界關(guān)注。然而，住房公積金作為我國重要的住房政策性金融制度，目前面臨著改革發(fā)展的困境，未能得到根本性解決。改進(jìn)住房公積金繳存、使用機(jī)制，完善住房公積金制度，深化住房保障功能定位，對(duì)于擴(kuò)大繳存覆蓋人群，全面保障城鎮(zhèn)居民改善居住條件，拓展住房公積金功能，實(shí)行“三金”合并運(yùn)行，進(jìn)而發(fā)揮補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的輔助作用，具有積極的意義。

一、我國住房公積金制度運(yùn)行情況

住房制度改革以來，在國家推行的各項(xiàng)住房改革新制度中，住房公積金致力于幫助城鎮(zhèn)職工實(shí)現(xiàn)住有所居，取得了相當(dāng)突出的成績(jī)，獲得了顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，主要表現(xiàn)在：

其一，覆蓋受益人群持續(xù)擴(kuò)大。截至2018年底，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人口4.34億人[2]，有累計(jì)超過1.44億人繳存住房公積金[3]，覆蓋了近三分之一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員;城鎮(zhèn)民營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類型單位繳存職工占比達(dá)到47.11%，繳存覆蓋人數(shù)、覆蓋率持續(xù)擴(kuò)大。住房公積金已經(jīng)成為城鎮(zhèn)就業(yè)中、低收入群體和新市民解決住房問題的重要渠道。

其二，住房保障資金穩(wěn)步增長。住房公積金通過持續(xù)推進(jìn)繳存覆蓋，廣泛地推行個(gè)人住房?jī)?chǔ)蓄，保持了持續(xù)發(fā)展的良好勢(shì)頭，不僅參加人數(shù)穩(wěn)步增長，而且繳存額基本上保持年均12%以上的增幅。2018年，住房公積金繳存額2.10萬億元，年末累計(jì)繳存總額14.58萬億元，繳存余額5.79萬億元，結(jié)余資金8023億元，積累了一筆相當(dāng)可觀的住房保障資金。

其三，廣泛保障職工住有所居。2018年末，全國約有1億繳存職工通過住房消費(fèi)類提取累計(jì)6.98萬億元（根據(jù)住房消費(fèi)類提取占比推算）;3300余萬職工家庭通過個(gè)人住房公積金貸款（含異地貸款）累計(jì)達(dá)8.58萬億元;120萬戶低收入群體家庭通過住房公積金支持的373個(gè)保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款累計(jì)達(dá)872.15億元，提供城市公共租賃住房（廉租住房）建設(shè)補(bǔ)充資金累計(jì)3365.48億元，多渠道、廣泛地滿足職工家庭基本住房需求，改善了居住條件，惠及2～3億人口。

其四，減輕職工住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)。住房公積金不僅支持職工住房消費(fèi)類提取，而且個(gè)人住房貸款利率比同期商業(yè)性個(gè)人住房貸款基準(zhǔn)利率低1.65～2個(gè)百分點(diǎn)，平均每筆貸款可節(jié)約利息支出約8萬元，還靈活地發(fā)放公轉(zhuǎn)商貼息貸款，提高了繳存職工住房消費(fèi)支付能力，切實(shí)減輕了職工住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)。

其五，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。隨著住房公積金覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)大，繳存金額的穩(wěn)步增長，我國形成了巨大的住房保障資金體量，住房消費(fèi)類提取、發(fā)放個(gè)人住房貸款和公轉(zhuǎn)商貼息貸款形成的商品住宅銷售額、銷售面積和個(gè)人住房貸款市場(chǎng)占有率的比重，已經(jīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)形成了較大的影響力，成為政府房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控新的工具[4]，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

二、我國住房公積金制度發(fā)展面臨的困境

經(jīng)過20多年的發(fā)展，住房公積金制度已經(jīng)成為我國住房保障體系的重要組成部分，為改善城鎮(zhèn)居民居住條件，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)。但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，我國住房公積金制度在一些方面已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。主要表現(xiàn)為：

1. 繳存覆蓋范圍有限。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2018年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工人數(shù)達(dá)到3.01億人，同期相比，雖然有累計(jì)超過1.44億人繳存住房公積金，覆蓋了全國近三分之一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員，但覆蓋的人數(shù)僅為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工人數(shù)的47.84%，實(shí)際繳存覆蓋水平一般，尚有較大的制度覆蓋發(fā)展空間。

2. 繳存起點(diǎn)不夠公平。目前，我國不同行業(yè)不同單位的職工收入差距較大，在繳存方面也存在較大差距。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，現(xiàn)階段，職工住房公積金繳存基數(shù)為職工本人上一年度月平均工資，繳存比例一般為5%-12%，在繳存基數(shù)本身存在較大差異的情況下，設(shè)置了1～2倍浮動(dòng)比例空間。即使在同一地區(qū)，高收入行業(yè)繳存金額較多，低收入行業(yè)繳存較少。同一行業(yè)的職工群體之間，繳存金額也會(huì)存在一定的差距，繳存起點(diǎn)設(shè)計(jì)單純以職（級(jí)）為標(biāo)準(zhǔn)，影響了住房公積金制度公平性。

3. 住房保障能力不足。住房公積金是專項(xiàng)用于住房消費(fèi)的長期住房?jī)?chǔ)金，建立了繳存職工之間互濟(jì)互助機(jī)制，目的是為職工較快、較好地解決住房問題提供保障。但居民住房需求受房?jī)r(jià)水平、收入水平、生命周期、利率水平、個(gè)人偏好、消費(fèi)習(xí)慣和投資預(yù)期等因素影響。在房?jī)r(jià)不斷攀升的住房市場(chǎng)上，特別是在國內(nèi)大中型城市，相對(duì)于較高的房?jī)r(jià)而言，有相當(dāng)一部分中低收入繳存職工，一方面由于收入水平較低，不同程度地缺乏購買支付能力，沒有能力籌集足夠的購房首付款;另一方面，由于受人口年齡結(jié)構(gòu)、房?jī)r(jià)預(yù)期、婚育年齡等因素的影響，形成了巨量扎堆買房的剛性需求，多個(gè)地區(qū)個(gè)人住房貸款率逼近極限，呈現(xiàn)出住房公積金現(xiàn)有的保障能力不能滿足市場(chǎng)形勢(shì)，繳存職工難以及時(shí)獲得合理適度的貸款支持的“貸款難”現(xiàn)象。

4. 繳存資金收益較低。目前，各地區(qū)支持繳存職工首套、或者二套房貸款，繳存職工在沒有購房支付能力、不符合首套及二套貸款條件或不再需要購房貸款時(shí)，既不享受貸款政策優(yōu)惠，又不符合提取條件。按照國家規(guī)定的利率計(jì)息，與同期銀行存款利率、理財(cái)收益或投資收益相比，資金收益受到損失，而又得不到適度補(bǔ)償?shù)那闆r下，不利于進(jìn)一步擴(kuò)大繳存覆蓋面，而且會(huì)降低繳存積極性，還可能出現(xiàn)“騙提套取”現(xiàn)象。

5. 住房金融功能受限。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，各地區(qū)住房公積金管理機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)刈》抗e金管理運(yùn)作的主體，是直屬于設(shè)區(qū)城市人民政府的事業(yè)單位，但其管理運(yùn)行的住房公積金具有金融屬性，沒有資本金，缺乏足夠的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，無論是在融資還是投資方面，都受到極大的制約。2018年末，全國各地區(qū)個(gè)人住房貸款率，最低為37.85%，最高達(dá)到了99.51%，天津、安徽、重慶等地逼近極限，而廣東、河南、湖北等地則低于全國平均水平，有的地區(qū)存在“錢荒”，保障能力不足，有的地區(qū)則“沉睡”，反映出各地區(qū)分散管理的“資金池”的資金使用率極不平衡，相互之間不能實(shí)現(xiàn)資金融通，存在流動(dòng)性困境。

6. 統(tǒng)籌治理效果不佳。目前，住房公積金的管理體制，存在著統(tǒng)籌治理結(jié)構(gòu)不夠合理、政策制定執(zhí)行受限等問題。在國家層面，住建部、財(cái)政部、人民銀行均具有決策監(jiān)督權(quán)，住建部是業(yè)務(wù)主管單位，但各監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)不明晰，協(xié)調(diào)機(jī)制也不夠完善。在地方層面，住房公積金管委會(huì)作為地區(qū)城市人民政府住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)，其組成人員均是兼職人員，不能真正有效地行使決策權(quán)和承擔(dān)決策責(zé)任。從住房公積金政策執(zhí)行的角度看，國家擬定的政策、地區(qū)城市人民政府住房公積金管委會(huì)作出的決策，在具體執(zhí)行的環(huán)節(jié)，因未納入各級(jí)人民政府工作考核體系，不能得到有效的落實(shí)。此外，目前全國尚有147個(gè)分支機(jī)構(gòu)未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理，呈現(xiàn)出分散管理的格局。

三、我國住房公積金制度改革方向探索

目前，我國住房公積金制度的改革方向，學(xué)術(shù)界一直存在著多種不同的看法：其一，倪鵬飛等建議改革完善現(xiàn)行制度，將行政事項(xiàng)、金融事項(xiàng)相分離，委托專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營資金，提高資金管理運(yùn)營專業(yè)性[5]。其二，張遠(yuǎn)鳳、殷玉如等認(rèn)為應(yīng)首先解決現(xiàn)行制度的弊端，再將住房公積金中心升級(jí)為政策性金融機(jī)構(gòu)[4][6]。其三，倪鵬飛等認(rèn)為應(yīng)建立類似美國房利美、房地美的金融機(jī)構(gòu)，并賦予住房公積金制度社保、醫(yī)保功能。其四，住建部公積金監(jiān)管司、西南財(cái)大中國家庭金融調(diào)研中心聯(lián)合研究小組，提出建立強(qiáng)制繳存和自愿儲(chǔ)蓄相結(jié)合的政策性機(jī)構(gòu)模式，并由各地住房公積金管理機(jī)構(gòu)出資設(shè)立全國融資支持機(jī)構(gòu)[7]。此外，有人還提出，取消住房公積金，或?qū)⒆》抗e金直接作為薪酬發(fā)給員工，或用住房公積金余額填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口等觀點(diǎn)。總結(jié)起來，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，我國住房公積金制度有其特定的歷史作用，現(xiàn)階段不能簡(jiǎn)單地取消住房公積金制度，相反，可以從完善制度的繳存、使用和監(jiān)管機(jī)制方面進(jìn)行改革，使其繼續(xù)發(fā)揮政策互助性金融優(yōu)勢(shì)。但在改革完善政策性金融功能的路徑選擇方面，均提出構(gòu)建全國范圍內(nèi)跨區(qū)域的融資渠道，且從不同的角度提出了委托專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)、建立金融機(jī)構(gòu)、出資設(shè)立融資支持機(jī)構(gòu)和將住房公積金中心改為政策性金融機(jī)構(gòu)等思路。

美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在制度分析中引入經(jīng)濟(jì)邊際分析法，用成本-收益分析來判斷一項(xiàng)公共政策的科學(xué)性。我國住房公積金制度的改革可以借鑒這一理論方法。我們從效率性、公平性和促進(jìn)生產(chǎn)等方面，考量分析上述幾種構(gòu)建融資渠道的路徑選擇，有著不同的收益成本：

思路一：委托專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，完善國內(nèi)、國際的融資渠道，將金融事項(xiàng)交給專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營。這種路徑選擇需要建立國家級(jí)住房公積金機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國行政事項(xiàng)，具有較高的可行性。目前，全國各地的住房公積金機(jī)構(gòu)、人員體系完整，管理規(guī)范，可以直接改為地方工作機(jī)構(gòu)，參照行政單位管理，專門負(fù)責(zé)政策執(zhí)行工作。我國建立形成了較為成熟的金融市場(chǎng)體系，可供選擇的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)較多，只要按需委托金融事項(xiàng)，支付一定的服務(wù)費(fèi)用，即可有效形成國際、國內(nèi)融資渠道。

思路二：建立專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，或由住房公積金中心出資設(shè)立融資支持機(jī)構(gòu)，構(gòu)建全國范圍內(nèi)跨區(qū)域的融資渠道，這種路徑選擇需要國家、住房公積金管理機(jī)構(gòu)出資，作為金融機(jī)構(gòu)的資本金。暫且不論國家出資存在的問題，僅看住房公積金的歸屬性，就不具有可行性。由于住房公積金歸職工個(gè)人所有，而住房公積金管理機(jī)構(gòu)本身沒有資本金，將增值收益出資作為金融機(jī)構(gòu)的資本金，存在較大的公平性爭(zhēng)議。

思路三：將住房公積金管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)設(shè)為政策性金融機(jī)構(gòu)或住房保障銀行，構(gòu)建國家政策性住房金融體系。這種路徑選擇以各地的住房公積金機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，利用其完整的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、人員和資金，同時(shí)，需要國家籌集大量資本金。但目前全國各住房公積金管理機(jī)構(gòu)存在金融人才嚴(yán)重不足、缺乏足夠的資本金和管理無法適應(yīng)金融市場(chǎng)等問題，且涉及住房公積金歸屬性問題，存在較大的實(shí)施難度，投入較高，不具有可行性。

通過分析比較，現(xiàn)階段具有較高可行性的路徑選擇為：改革完善住房公積金制度，建立國家級(jí)住房公積金機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國行政事項(xiàng)，委托專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，將金融事項(xiàng)交給專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營。

新時(shí)代，立足我國當(dāng)前基本的國情，要解決好發(fā)展中不平衡不充分突出問題，必須長期堅(jiān)持住房保障和政策性住房金融制度。

1. 住房問題依然存在，且將長期存在。一是城鎮(zhèn)化尚未完成。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步推進(jìn)，到2018年末，城鎮(zhèn)化常住人口達(dá)到8.3億人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，與世界主要發(fā)達(dá)國家相比，還有10%的發(fā)展進(jìn)程，預(yù)計(jì)還需要10～15年的時(shí)間來完成，城鎮(zhèn)化帶來的住房需求將長期存在。二是住房問題較為突出。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量進(jìn)入城市的新市民和城市“夾心層”人群，由于住房支付能力較弱，無力承擔(dān)城市較高的房?jī)r(jià)、租金，其數(shù)量龐大，住房問題突出。三是人口老齡化程度加深。2018年，全國就業(yè)人口總量首次出現(xiàn)下降，60歲及以上人口2.49億人，預(yù)計(jì)到2035年，60歲及以上人口將突破4億，未富先老，無房先老，未來住房保障任務(wù)艱巨。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，伴隨著人口老齡化進(jìn)程加快，我國住房問題將長期存在，必須長期堅(jiān)持住房保障制度。

2. 政策住房金融制度，依然不可或缺。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，城市住房?jī)r(jià)格日趨高漲，住房消費(fèi)支出，成為家庭主要消費(fèi)支出，大多數(shù)家庭購房都需要貸款支持。由于住房消費(fèi)者的收入水平不同，其住房支付能力存在差異，國家制定了不同的政策。高收入階層的住房需求，由市場(chǎng)配置;中等收入群體的住房需求，由政策性金融解決;低收入群體的住房需求，則由政府提供保障性住房予以兜底保障。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年末，全國居民人均可支配收入2.82萬元，按全國居民五等份收入分組，低于人均可支配收入人數(shù)占比達(dá)到50%以上[1]，反映出中等收入群體數(shù)量龐大，需要政策性住房金融的支持，以提高其住房支付能力，實(shí)現(xiàn)國家住房政策目標(biāo)。此外，還應(yīng)該看到，2003年以來，我國集中建設(shè)了大量的住房，隨著住房折舊期的臨近，或?qū)⒂瓉砑行蘅樆蚍ㄐ枨?。同時(shí)，由于居民住房消費(fèi)存在梯度消費(fèi)特性，若與人口結(jié)構(gòu)矛盾疊加，住房供求矛盾可能加劇。因此，要解決中低收入群體住房問題，應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展政策性住房金融。

實(shí)踐證明，我國的住房公積金制度是適應(yīng)中國國情、行之有效的政策性住房金融制度，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定信心深入改革和完善住房公積金制度，使其能夠發(fā)揮出更大的民生保障作用。

新時(shí)代，改革完善我國的住房公積金制度，應(yīng)該深化住房保障功能定位，從改進(jìn)住房公積金繳存、使用和管理機(jī)制著手，完善公共政策資金屬性，全面保障人民改善居住條件、提升居住質(zhì)量。并針對(duì)參繳人群生命周期，賦予住房公積金養(yǎng)老功能，整合職業(yè)年金、企業(yè)年金，實(shí)行“三金”合并運(yùn)行，充分發(fā)揮其居住、補(bǔ)充養(yǎng)老保障作用。

四、改革完善住房公積金制度的建議

（一）改革管理機(jī)制，深化住房保障功能定位

住房公積金制度，是國家強(qiáng)制推行的重要的住房社會(huì)保障制度，具有政策性、金融性雙重特性，同時(shí)發(fā)揮著重要的住房保障、住房金融功能，兩者缺一不可。

目前，住房公積金既面臨著住房保障能力不足問題，又面臨著無法充分發(fā)揮住房金融功能的困境，其實(shí)質(zhì)是住房公積金制度的定位不清問題[8]，因此，住房公積金改革發(fā)展的核心，應(yīng)是進(jìn)一步明確制度的定位。

由于住房公積金的雙重特性，存在著不同的功能定位，兩者之間有著顯著的功能差異。住房保障功能的定位，重點(diǎn)關(guān)注的是中低收入群體，與此同時(shí)，可以兼顧中高收入階層，目的是保障更多的群體改善居住條件，實(shí)現(xiàn)住有所居。而住房金融功能的定位，則更加關(guān)注資金的收益性，以相對(duì)商業(yè)化的機(jī)制傾向于支持中高收入人群，不僅不能解決中低收入群體住房問題，而且違背了住房公積金制度設(shè)計(jì)初衷。兩相比較，住房公積金制度，應(yīng)以政策性為前提，將住房保障功能作為首要功能，而住房金融則定位于政策性金融。

建立與住房保障功能相適應(yīng)的管理體制架構(gòu)，深化住房保障的功能定位，強(qiáng)化政府住房保障責(zé)任，兼顧發(fā)揮住房金融功能屬性，是改革完善住房公積金制度的關(guān)鍵。具體來說：

1. 改革完善管理架構(gòu)。在國家層面，建立國家級(jí)住房公積金管理機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌管理全國住房公積金行政事項(xiàng)。在地方層面，建立各直轄市和各省、自治區(qū)人民政府住房公積金工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)的行政事項(xiàng)。同時(shí)在設(shè)區(qū)的城市，建立城市人民政府住房公積金工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政事項(xiàng)、公共管理服務(wù)事項(xiàng)，促進(jìn)地方政府落實(shí)住房保障責(zé)任。

2. 改革資金管理體制。在各省、自治區(qū)和直轄市，以設(shè)區(qū)城市為單位進(jìn)行核算，建立集中統(tǒng)一的住房公積金資金管理體制，實(shí)現(xiàn)各轄區(qū)資金集中統(tǒng)一管理和使用，同時(shí)，將各省、自治區(qū)和直轄市的資金管理、使用的數(shù)據(jù)，納入國家住房公積金監(jiān)管體系。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建與資金管理體制相適應(yīng)的全國住房公積金金融運(yùn)營體系，將與資金運(yùn)用相關(guān)的金融事項(xiàng)以信托方式委托專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作，形成住房公積金政策管理、金融運(yùn)營相分離的管理體制，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)資金融通，為保障住房建設(shè)投資融資、住房抵押貸款證券化和提高資金運(yùn)行效率提供可行方案。

3. 改革完善治理結(jié)構(gòu)。通過改革完善管理架構(gòu)，建立集中統(tǒng)一的資金管理體制和構(gòu)建與之相適應(yīng)的金融運(yùn)營體系，原有的決策、監(jiān)管體制已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)，需要改革完善相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。在國家層面，需要制定完善住房公積金法律法規(guī)，規(guī)定住房公積金機(jī)構(gòu)職責(zé)、決策、監(jiān)督和處罰等行政事項(xiàng)，為全國貫徹執(zhí)行提供法律依據(jù)。在治理結(jié)構(gòu)上，應(yīng)將住房公積金的政策擬定、決策事項(xiàng)和管理服務(wù)事項(xiàng)等行政事項(xiàng)納入政府公共決策、監(jiān)督體系，同時(shí)，將委托專業(yè)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營的金融業(yè)務(wù)，納入國家金融市場(chǎng)監(jiān)管體系。

（二）改進(jìn)繳存機(jī)制，不斷擴(kuò)大繳存覆蓋人群

住房公積金制度，具有強(qiáng)制特性，實(shí)施強(qiáng)制性繳存，是擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋，集聚長期穩(wěn)定充足住房保障資金，實(shí)現(xiàn)繳存職工住有所居的重要基礎(chǔ)。

目前，全國住房公積金覆蓋的人數(shù)僅為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工人數(shù)的47.84%，民營企業(yè)等非公單位的覆蓋面還不夠高，盡管《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定了用人單位和職工具有繳存住房公積金的義務(wù)，但在實(shí)際工作中，由于政策制定執(zhí)行受到制約，很少采取剛性執(zhí)法措施。因此，住房公積金制度覆蓋面的擴(kuò)展主要是增強(qiáng)用人單位自愿繳納的積極性。

改進(jìn)繳存機(jī)制，既要堅(jiān)持強(qiáng)制繳存，又要適應(yīng)自愿繳存新形勢(shì)，應(yīng)建立強(qiáng)制繳存、自愿繳存和公共政策激勵(lì)相適應(yīng)的繳存機(jī)制，形成廣泛覆蓋、保障基本、統(tǒng)賬結(jié)合、可持續(xù)的住房公積金制度。具體來說，可從以下兩個(gè)方面改革完善：

1. 改革繳存管理制度。改進(jìn)繳存機(jī)制，建立社會(huì)統(tǒng)籌、個(gè)人強(qiáng)制和自愿繳存相結(jié)合的管理制度。用人單位按照國家統(tǒng)一發(fā)布的社平工資標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定比例為所有在崗職工繳納公共住房保障金，計(jì)入公共住房保障基金，由政府按照規(guī)定統(tǒng)籌使用;職工個(gè)人按照與用人單位相同的標(biāo)準(zhǔn)1：1強(qiáng)制繳存住房公積金，計(jì)入個(gè)人賬戶，歸職工個(gè)人所有，按照政策規(guī)定使用。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的用人單位和職工，適當(dāng)提高繳存比例，按照用人單位和職工1：1的標(biāo)準(zhǔn)自愿繳存住房公積金，計(jì)入個(gè)人賬戶，歸職工個(gè)人所有，享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠。同時(shí)，為適應(yīng)人才流動(dòng)的新形勢(shì)，建立與身份證掛鉤的統(tǒng)一的個(gè)人住房公積金賬戶，流動(dòng)人員可以在全國范圍內(nèi)互認(rèn)、轉(zhuǎn)移接續(xù)，以及享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

2. 增強(qiáng)公共政策屬性。以國家強(qiáng)制社會(huì)統(tǒng)籌的公共住房保障金為基礎(chǔ)，建立公共住房保障基金，綜合運(yùn)用公共住房保障政策對(duì)職工給予租金補(bǔ)貼、貸款本息補(bǔ)貼、修繕補(bǔ)貼、資金收益回報(bào)和退休補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)職工繳存預(yù)期，吸引職工個(gè)人參加繳存，進(jìn)而激勵(lì)用人單位和職工自愿參加繳存，將民營企業(yè)職工、新市民和自由職業(yè)者都納入制度覆蓋范圍。將各省、自治區(qū)和直轄市集中統(tǒng)籌的資金委托專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金跨區(qū)域融通、調(diào)劑，并向海外融資，提高資金運(yùn)營效益。在此基礎(chǔ)上，利用統(tǒng)籌基金和運(yùn)營收益，調(diào)控自愿繳存資金體量。

通過改革繳存管理制度，實(shí)行國家強(qiáng)制社會(huì)統(tǒng)籌和運(yùn)用公共政策激勵(lì)等措施，有利于促進(jìn)社會(huì)公平，將極大地提高職工繳存積極性，為穩(wěn)定地集聚足夠的資金打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。若以2018年城鎮(zhèn)民營單位就業(yè)人員年平均工資為基數(shù)，并以全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工人數(shù)的80%為覆蓋范圍，按照最低8%的繳存比例，年均可以形成9550億元公共住房保障基金，并可以穩(wěn)定歸集個(gè)人強(qiáng)制繳存額9550億元，再加上政策引導(dǎo)的自愿繳存部分，理論上可以集聚3萬億元以上的資金，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)凸顯。

（三）改進(jìn)使用機(jī)制，提高居民住房保障水平

黨的十九大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。在新形勢(shì)下，要全面提高居民住房保障水平，就是要以繳存職工為本，重點(diǎn)保障城鎮(zhèn)中低收入職工、新市民基本住房需求，幫助其實(shí)現(xiàn)住有所居。

1. 重點(diǎn)保障中低收入群體。針對(duì)不同的收入群體，實(shí)行不同的保障政策，對(duì)低收入、中低收入職工實(shí)行政策補(bǔ)貼;對(duì)中等收入職工予以適當(dāng)補(bǔ)貼;對(duì)高收入階層實(shí)行調(diào)劑補(bǔ)貼。一是以個(gè)人強(qiáng)制繳存額為基礎(chǔ)給予租金補(bǔ)貼，支持低收入群體租房居住。二是以個(gè)人強(qiáng)制繳存額為基礎(chǔ)給予貸款本息補(bǔ)貼，幫助中低收入群體購買基本住房。三是以個(gè)人強(qiáng)制繳存額為基礎(chǔ)給予修繕補(bǔ)貼，支持職工修繕住房。四是對(duì)自愿繳存、或長期未享受貸款的職工，給予合理的資金收益回報(bào)。五是對(duì)達(dá)到退休年齡的職工，以個(gè)人強(qiáng)制繳存額為基礎(chǔ)給予全額補(bǔ)貼，提高退休職工養(yǎng)老、醫(yī)療保障水平。

2. 科學(xué)合理設(shè)計(jì)貸款政策。制定差別化貸款政策，堅(jiān)持住房的居住屬性，立足住房保障定位，首保剛性住房需求，重點(diǎn)向中低收入群體傾斜，同時(shí)兼顧政策性金融屬性，遵循權(quán)利與義務(wù)相匹配的原則。職工個(gè)人或家庭購買首套住房，年齡普遍集中在20～39歲，其購房支付能力一般，且屬于剛性住房需求，在貸款條件、首付成數(shù)、余額倍數(shù)、貸款利率和貸款額度等方面應(yīng)給予政策傾斜，重點(diǎn)支持購買90平方米（含）以下住房、保障房和限價(jià)房。職工個(gè)人或家庭購買二套住房，年齡一般在40～60歲，購房支付能力較強(qiáng)，屬于改善型住房需求，應(yīng)與剛性住房需求有所區(qū)別，設(shè)置一定的繳存年限作為基本的貸款條件，首付成數(shù)也應(yīng)與首套房有所區(qū)別，貸款額度可參考首付金額、繳存期限、繳存基數(shù)、還貸能力、貸款期限和城市房?jī)r(jià)水平等因素，科學(xué)合理確定貸款利率、最高貸款額度，保障中等收入群體合理的改善型住房需求。

目前，我國建立的住房公積金、職業(yè)年金和企業(yè)年金制度，由于分散管理，只能專項(xiàng)用于各自的保障領(lǐng)域，有一定的保障重疊和期限錯(cuò)配，而沒有針對(duì)繳存群體不同人生階段發(fā)揮作用。住房公積金堅(jiān)持強(qiáng)制繳存，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，建立了公共住房保障基金，從而改變?cè)匈Y金屬性，使其具有拓展養(yǎng)老功能，整合職業(yè)年金、企業(yè)年金，實(shí)行“三金”合并運(yùn)行的基礎(chǔ)。若實(shí)行“三金”合并運(yùn)行，將改變?cè)蟹稚⒐芾砀窬?，有效避免保障重疊和期限錯(cuò)配問題。職工年輕時(shí)，用住房公積金購房，保障其住房需求，退休時(shí)，國家將社會(huì)統(tǒng)籌部分計(jì)入職工養(yǎng)老保障賬戶，轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)充養(yǎng)老金，用于保障其退休生活。針對(duì)參繳人群不同的生命周期，用好住房公積金公共政策調(diào)控工具，不僅可以調(diào)控住房保障資金規(guī)模，更好地支持中低收入群體租房、購房，支持租賃住房建設(shè)、老舊小區(qū)和棚戶區(qū)改造，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，而且年均可為近1000萬退休人員補(bǔ)充約4000億元養(yǎng)老保障金，有利于進(jìn)一步提高民生保障水平。因此，建議在改革完善現(xiàn)有住房公積金制度基礎(chǔ)上，整合職業(yè)年金、企業(yè)年金，并拓展住房公積金功能。針對(duì)參繳人群不同的生命周期，合理調(diào)整保障方向，促進(jìn)住房保障、養(yǎng)老保障有效銜接，進(jìn)而發(fā)揮住房公積金的補(bǔ)充養(yǎng)老輔助作用。

通過改進(jìn)住房公積金繳存、使用機(jī)制，完善住房公積金制度，深化住房保障功能定位，增強(qiáng)住房公積金公共政策屬性，整合職業(yè)年金、企業(yè)年金，賦予住房公積金養(yǎng)老保障輔助功能，不僅可以有效解決住房公積金發(fā)展面臨的困境，全面保障人民改善居住條件、提高居住質(zhì)量，而且可以提高職工退休生活保障，減輕企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)，增加參繳職工工資收入，具有顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，有較高的可行性。

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[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Countermeasures and Suggestions for Reforming and Improving the Housing Provident Fund System

Cai Zhigang

Abstract： The housing provident fund system is a housing savings system established based on supporting the “house reform” in the early 1990s. After more than 20 years of development， it has become an important part of China's housing security system. Due to the changes in the economic and social development environment， China's housing provident fund system shows problems to a certain extent that the coverage of deposit is limited， the starting point of deposit is not fair， the housing security capacity is insufficient， and the housing finance function is limited， so that the fairness， efficiency and necessity of the system are doubted， facing the plight of reform and development. Therefore， it is necessary to start from the aspects of housing provident fund management， deposit and use mechanisms， and constantly improve the housing provident fund system according to the operation of China's housing provident fund system， the difficulties faced by the development and the direction of reform.

Keywords： Housing Provident Fund; Occupational Annuity; Enterprise Annuity; Housing Security