協(xié)同治理視角下的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧困境研究

孔彥妮

摘要：精準(zhǔn)扶貧是實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，從源頭上消滅貧困人口的重要方略。但是當(dāng)前實踐中也面臨著貧困主體缺位、政府越位和職能部門缺乏互動的困境。運用協(xié)同治理的分析框架，探析了困境產(chǎn)生的深層因素。并從精準(zhǔn)扶貧的機制、主體、資源3個方面提出了優(yōu)化策略，以推動未來中國精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;困境;協(xié)同治理

中圖分類號：F323.8 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0127-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.026 ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract： Accurate poverty alleviation is an important strategy to achieve poverty alleviation of the rural poor and to eliminate the poor from the source. However， in the current practice， it also faces the dilemma of lack of poverty， government offside and lack of interaction among functional departments. Using the analytical framework of collaborative governance， the deep factors of the dilemma are analyzed. And from the three aspects of the mechanism， main body and resources of precision poverty alleviation， the optimization strategy is put forward to promote the development of China's precision poverty alleviation cause in the future.

Key words： precise poverty alleviation; dilemma; collaborative governance

2015年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確將精準(zhǔn)扶貧上升為國家戰(zhàn)略。2016年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅計劃》作為指導(dǎo)各地脫貧攻堅工作的行動指南與重要依據(jù)。2017年2月，習(xí)近平總書記在中央政治局會議中強調(diào)要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，要堅決動員全社會力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會”。由此可見，精準(zhǔn)扶貧工作一直都是中國農(nóng)村工作重點，脫貧也是一個長期艱巨的歷史任務(wù)。協(xié)同治理作為一個多方參與的新型治理策略，可以應(yīng)用于當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作中。因此，從協(xié)同治理的理論視角出發(fā)，為精準(zhǔn)扶貧提供理論指引，以推動反貧困工作的發(fā)展。

1 ?協(xié)同治理與精準(zhǔn)扶貧

協(xié)同治理是在網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)上提出的。學(xué)者們根據(jù)不同的出發(fā)點和立足點，對協(xié)同治理的含義有不同的解釋。主流研究認(rèn)為，協(xié)同治理是政府、民間組織、企業(yè)、公民等社會組織相互協(xié)作，合作處理復(fù)雜的公共事務(wù)，最終達(dá)到“整體大于部分之和”的治理成效[1]。運用協(xié)同治理的分析框架指引精準(zhǔn)扶貧工作具有重要的現(xiàn)實意義。第一，兩者的參與主體相同。協(xié)同治理的參與主體包括政府、企業(yè)、公民、社會組織等，彼此之間相互協(xié)調(diào)、相互合作共同完成任務(wù)。而扶貧工作也不僅僅是政府的事情，由于資源和能力的制約，政府也無法憑借自己的力量消滅貧困，更需要社會力量參與其中。公民、企業(yè)、社會組織在扶貧工作的重要性日益顯著，各方參與治理成效也越來越明顯。公民是精準(zhǔn)扶貧工作的實施對象，在政府政策的優(yōu)待下，公民也應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，學(xué)習(xí)生存技能，早日脫貧。企業(yè)也是精準(zhǔn)扶貧工作中的重要力量，應(yīng)在承擔(dān)社會責(zé)任的同時利用農(nóng)村資源獲取經(jīng)濟(jì)效益。社會組織作為社會幫扶與貧困人口之間的連接紐帶，應(yīng)在扶貧工作中發(fā)揮積極作用，這也是社會組織存在的意義[2]。由此可見，兩者都突出參與主體的多元合作。第二，兩者的治理過程類似。在治理過程中，政府、企業(yè)、公民、社會組織等出于共同利益，彼此之間相互配合、相互協(xié)作，合理配置資源，化解沖突與矛盾，最終實現(xiàn)共同利益，是在外部環(huán)境不斷調(diào)整的狀態(tài)下，各參與主體在溝通協(xié)商后達(dá)成統(tǒng)一意見的過程。而在精準(zhǔn)扶貧工作中，由于任務(wù)的復(fù)雜性與艱巨性，需要建立這樣一種協(xié)同機制，各方參與主體在貧困治理的過程中應(yīng)加強有效溝通，妥善化解矛盾與沖突，達(dá)到治理成效最優(yōu)化。第三，兩者的治理目標(biāo)相似。協(xié)同治理是將每個參與主體看作一個部分，探究每個部分對于整體的影響，利用各自的資源和能力進(jìn)行合理配置，實現(xiàn)效益的最大化。而精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)就是通過對于具體實施對象的精確管理，確保在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)成貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的目標(biāo)。

由此可見，協(xié)同治理的治理邏輯與精準(zhǔn)扶貧是一致的。因此，以協(xié)同治理理論指導(dǎo)扶貧工作有著重要理論意義。

2 ?目前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實踐中面臨的困境

2.1 ?貧困農(nóng)戶主觀能動性發(fā)揮不足

在精準(zhǔn)扶貧工作中，貧困農(nóng)戶既是參與者也是受益者，他們在接受政府幫扶救助的同時也應(yīng)積極發(fā)揮主體性作用[3]。然而在實踐過程中，貧困農(nóng)戶往往只作為政策的受益者，忽略了自身參與反貧困工作的重要性。一方面，政府在制定扶貧政策時，片面地認(rèn)為貧困農(nóng)戶作為政策受益者只需要配合扶貧工作，嚴(yán)重忽略了貧困農(nóng)戶的主體性作用。此外，政府在引進(jìn)扶貧項目時， 只重視當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境與資源優(yōu)勢，忽視了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶是否有能力參與扶貧項目，忽略了對貧困戶的項目支持和能力建設(shè)。很多時候農(nóng)民并不知道也不了解宣傳的扶貧項目。另一方面，很多農(nóng)戶曲解了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在涵義，認(rèn)為扶貧工作僅僅只是發(fā)放生活用品和救助金。這樣一來，部分貧困農(nóng)戶長期單方面接受扶貧救助，就會逐漸失去改變貧窮現(xiàn)狀的內(nèi)動力，懶散懈怠，形成依賴。

2.2 ?政府“包攬”現(xiàn)象嚴(yán)重

政府原本是精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)者，但當(dāng)前的扶貧工作都要依靠政府的力量，“包攬”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不利于扶貧工作的正常開展。政府因其強大的資源優(yōu)勢在扶貧工作中占據(jù)主體地位是合理的，但不意味著政府就應(yīng)該包辦一切，這樣反而容易影響扶貧的效果[4]。第一，在目前制定的政策中過于強調(diào)政府的作用，各級政府都作為扶貧工作中的領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)者參與到扶貧開發(fā)的政策制定和實際執(zhí)行等環(huán)節(jié)。其次，部分地區(qū)“面子工程”現(xiàn)象突出。扶貧工作不僅是一項光榮艱巨的政治任務(wù)，更是一件涉及民生發(fā)展的大事。地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該準(zhǔn)確把握角色定位，切實履行職能。但是在實踐中很多政府為了完成上級部門的指標(biāo)任務(wù)，瘋狂建設(shè)“面子工程”。例如，給貧困戶買新衣，粉刷墻壁，只是為了好看。在領(lǐng)導(dǎo)檢查時，制作大型宣傳牌花費數(shù)萬元。

2.3 ?精準(zhǔn)扶貧各部門缺少互動

在扶貧開發(fā)項目中，各職能部門之間的交流溝通也是至關(guān)重要的。雖然當(dāng)前中國的精準(zhǔn)扶貧工作取得了一些成效，但是由于缺少有效的溝通，在很大程度上阻礙了扶貧工作的進(jìn)一步發(fā)展。貧困治理的過程實際上是一個以公民需求為出發(fā)點各職能部門協(xié)作整合的過程。扶貧工作涉及許多職能部門，包括民政局、教育局、衛(wèi)計委、就業(yè)局等。各職能部門應(yīng)該強化部門聯(lián)動，形成工作合力，合理整合資源，共同提高治理成效。但是在實踐過程中，各職能部門缺乏合作，各自為政，“碎片化”現(xiàn)象突出[5]。因而在開展工作時，很容易出現(xiàn)扶貧資源投入分散、重疊、遺漏的現(xiàn)象。若缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，政策執(zhí)行分割現(xiàn)象也會越來越嚴(yán)重，時間一長就會影響扶貧政策的實施效果。

3 ?農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧困境的原因透析

3.1 ?農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象突出

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧工作中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而隨著大量的農(nóng)村青壯年外出打工，只剩下老人和兒童留守家中，大多農(nóng)村家庭長期處于兩地分離的狀態(tài)，在這種情況下進(jìn)行精準(zhǔn)識別是非常困難的。留守在村中的人口大多都由于身體原因缺乏勞動能力，“因病致貧”或者“因病返貧”的情況時常出現(xiàn)，增加了家庭情況的復(fù)雜性。在實踐中會出現(xiàn)較大的誤差，阻礙了識別工作的順利進(jìn)行。此外，雖然各貧困戶的收入情況沒有明顯的差別，但是由于家庭成員長期異地很難確定具體成員的收入狀況，不利于判斷農(nóng)村家庭的貧困程度。一方面，因地理環(huán)境的制約，“空心化”的農(nóng)村地區(qū)主要特點就是通訊落后，農(nóng)民會因此錯過貧困政策的信息而錯過申請時機，從而使真正的貧困人口得不到幫助。另一方面，由于自身文化素質(zhì)的限制，留守人口很難參與政府的扶貧項目[6]?？偟膩碚f，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象給精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實施帶來了很大的阻礙。

3.2 ?協(xié)同機制尚未建立

在當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作中，政府、農(nóng)民、企業(yè)、社會組織之間缺少必要的協(xié)同機制，精準(zhǔn)扶貧機制也比較松散。目前實行的精準(zhǔn)扶貧政策依然是以政府為單一主體，這使得農(nóng)民、企業(yè)和社會組織的參與積極性弱化，進(jìn)而影響政策實施效果。首先，政府要意識到貧困人口的主體地位，積極溝通交流，了解他們的真正需求。同時，政府要利用自己的資源優(yōu)勢給企業(yè)、社會組織搭建平臺，建立協(xié)同溝通機制，讓社會力量參與到扶貧工作中來，實現(xiàn)協(xié)同治理。然而在扶貧實踐中，由于政府尚未建立協(xié)同機制，缺少對話溝通，難以建立彼此之間的信任，導(dǎo)致各參與主體無法實現(xiàn)有序參與，阻礙脫貧攻堅任務(wù)的完成。

3.3 ?參與動力不足

盡管目前政府大力宣傳精準(zhǔn)扶貧政策，但是實踐中發(fā)現(xiàn)各方參與主體都存在有效參與的困難，參與動力不足。對于貧困戶來說，經(jīng)濟(jì)能力有限，如果參與產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目，還有可能面臨投資失敗的風(fēng)險。在這種情況下，大部分貧困戶會望而卻步。對于企業(yè)來說，其生存目的是獲取利益，而參與扶貧項目更多的是出于社會公益。在扶貧實踐中，企業(yè)投入多，短期難以回本，再加上貧困地區(qū)底子薄、見效慢，導(dǎo)致企業(yè)扶貧就更加謹(jǐn)慎，因而參與動力不強。與企業(yè)的困境相比，社會組織的情況則更加復(fù)雜。當(dāng)前中國社會組織還處于成長階段，很多都是從政府部門獨立出來的，自身存在一定的局限性，難以全力投入扶貧事業(yè)之中。此外，當(dāng)前缺少有效的信息平臺承接政府的職能轉(zhuǎn)移，政府間的合作機制尚未完善，很難發(fā)揮自己的作用，參與能力有限。

4 ?協(xié)同治理視角下的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧路徑探析

4.1 ?建設(shè)和完善精準(zhǔn)扶貧工作機制

為了解決當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問題，需要進(jìn)一步建設(shè)和完善精準(zhǔn)扶貧工作機制，從而保證扶貧工作的穩(wěn)定和持續(xù)。具體來說，一是改革精準(zhǔn)識別機制，調(diào)整貧困指標(biāo)自上而下的分配法以及脫貧的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)調(diào)查的實際情況，使用多維度指標(biāo)作為識別標(biāo)準(zhǔn)，增強精準(zhǔn)識別的公平與公正。二是改善貧困農(nóng)民參與機制，加強與政府的對話溝通渠道，及時了解貧困農(nóng)戶的實際需求，隨時根據(jù)實際情況完善扶貧政策，提高農(nóng)民的參與積極性。三是改革精準(zhǔn)扶貧的考核機制。監(jiān)督考核是扶貧工作的重要環(huán)節(jié)，創(chuàng)新考核督察方式，將暗訪督察、調(diào)動督察、回訪復(fù)查等方式綜合運用，提高考核結(jié)果的準(zhǔn)確性[7]?？傊?，只有進(jìn)一步完善頂層制度設(shè)計，構(gòu)建適合實際需要的扶貧機制，才能從源頭上保證農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的順利發(fā)展。

4.2 ?形成政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同治理的新模式

政府作為精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)力量，相對于公民、企業(yè)和社會組織等治理主體來說，具有很大的權(quán)威性，在扶貧工作中應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和統(tǒng)籌的作用。當(dāng)前中國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型時期，反貧困工作應(yīng)堅持政府領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的原則。政府要在履行職能的同時，完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對貧困地區(qū)的幫扶力度。但是在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的具體實踐中采取的是單一片面的政府主導(dǎo)型扶貧模式，缺乏了社會力量的支撐，因而減弱了扶貧工作的有效性，政府扶貧工作顯得困難重重。因此，政府應(yīng)主動發(fā)動社會力量，使社會力量成為扶貧工作的助推力量。協(xié)同治理本身就強調(diào)市場的重要性，市場是治理主體中不可缺少的一部分，所以要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，改變扶貧工作中“政府熱、社會弱、市場冷”的格局。政府還應(yīng)該積極鼓勵民營企業(yè)向貧困地區(qū)聚集，積極引導(dǎo)社會組織參與扶貧工作，調(diào)動市場積極性，著力構(gòu)建開放式的扶貧工作新格局。最終，形成多元協(xié)同治理的新型扶貧模式。

4.3 ?創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，培育新型農(nóng)民

產(chǎn)業(yè)扶貧的目的就是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助貧困農(nóng)戶培育一個產(chǎn)業(yè)，讓貧困農(nóng)戶成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的主體，通過產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)徹底脫貧。在精準(zhǔn)扶貧過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧是最重要的一個環(huán)節(jié)，是關(guān)系脫貧成效的關(guān)鍵所在。而當(dāng)前農(nóng)村人才流失嚴(yán)重，農(nóng)村常駐人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)重老齡化，這些因素導(dǎo)致脫貧主體缺失。因此，必須要大力培育特色產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)民有針對性地進(jìn)行技能培訓(xùn)，使之成為精準(zhǔn)扶貧的脫貧主體。首先，各級政府應(yīng)出臺一系列農(nóng)村綜合幫扶政策，形成長效機制。其次，加大農(nóng)民培訓(xùn)投入力度，設(shè)立專門指導(dǎo)和培訓(xùn)農(nóng)民生產(chǎn)的機構(gòu)，使原有的“輸血式扶貧”轉(zhuǎn)換為“造血式扶貧”[8]。最后，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)貧困地區(qū)的自然資源、文化資源、人力資源等特點因地制宜、因人制宜地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。貧困農(nóng)戶通過創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，將能有效地實現(xiàn)脫貧致富。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（1）：138-142.

[2] 殷丹丹，孫 ?淼.新時代社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的研究[J].法制與社會，2019（3）：175-176.

[3] 李 ?鵾，葉興建.農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)與實踐情勢探析——兼論復(fù)合型扶貧治理體系的建構(gòu)[J].福建行政學(xué)院學(xué)報， 2015（2）：26-33，54.

[4] 王文彬.協(xié)同治理視角下農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧路徑探析[J].地方財政研究，2016（8）：15-19.

[5] 袁 ?坤.整體性治理視角下西部農(nóng)村地區(qū)協(xié)同扶貧機制研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2016.

[6] 萬秀麗.精準(zhǔn)扶貧視野下“空心化”農(nóng)村治理探析[J].甘肅社會科學(xué)，2017（2）：118-122.

[7] 李廣志.農(nóng)村空心化背景下精準(zhǔn)扶貧的實施困境及對策研究[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2016（4）：57-61.

[8] 李 ?鵾.精準(zhǔn)扶貧：恩施市龍鳳鎮(zhèn)的政策背景、實施現(xiàn)狀與對策建議[J].清江論壇，2014（4）：55-58.