鄉(xiāng)村振興背景下“空心村”治理對策研究

張貴友

摘要：隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民收入持續(xù)增加，出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。安徽作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，也是農(nóng)村勞動(dòng)力輸出大省，“空心村”表現(xiàn)出顯著的人口空心化和地域分異特征;“空心村”不僅浪費(fèi)土地資源、影響土地利用效率，也帶來了一定程度的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。安徽省“空心村”形成的原因可以歸結(jié)為城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、規(guī)劃管理欠缺、較弱的自然資源環(huán)境條件、法律制度的缺陷和傳統(tǒng)觀念影響，為此，“空心村”治理要深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、分層分類實(shí)施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善鄉(xiāng)村治理法律制度、提高農(nóng)民思想意識(shí)和鄉(xiāng)村治理參與度。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;空心村;治理對策

中圖分類號：F321.1 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）05-0037-006

改革開放以來，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移尤其是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)村居民可支配收入的增加，農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了斷層，農(nóng)村住宅的空間布局發(fā)生了重大變化。[1]村莊外圍建有大量新樓房，而村內(nèi)卻基本上是閑置的舊房且居住者大部分是老齡人口。這種外圍建造嶄新，村內(nèi)大量舊房閑置，被稱之為“空心村”。面對不斷加劇的農(nóng)村空心化現(xiàn)象，空心村整治已被中國政府與學(xué)界持續(xù)高度關(guān)注。自上世紀(jì)90年代后期，國內(nèi)外學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)村空心化現(xiàn)象，探討了農(nóng)村空心化和典型村莊土地“空廢化”的成因與對策。[2]隨著農(nóng)村空心化的不斷擴(kuò)展，以及對“空心村”演進(jìn)格局與動(dòng)力機(jī)制的深入探討，學(xué)者們對“空心村”問題的認(rèn)識(shí)逐步由側(cè)重土地廢棄浪費(fèi)上升為關(guān)注鄉(xiāng)村地域的可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“空心村”是包括土地、人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素在內(nèi)的鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)功能退化的一種現(xiàn)象。[3]因此，“空心村”整治必須從促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)和鄉(xiāng)村地域空間優(yōu)化重構(gòu)的戰(zhàn)略高度，因地制宜、分區(qū)推進(jìn)。[4]在黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的背景下，2018年中央一號文件指出，強(qiáng)化新建農(nóng)房規(guī)劃管控，加強(qiáng)“空心村”服務(wù)管理和改造。為了解現(xiàn)階段安徽省“空心村”基本情況，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)課題組2018年采取重點(diǎn)調(diào)研和面上調(diào)查相結(jié)合的方式，對安徽省“空心村”情況進(jìn)行了調(diào)查。

一、安徽省“空心村”的特征和危害

安徽省復(fù)雜多樣的地形地貌，把全省分為淮河以北平原地區(qū)、江淮之間丘陵地區(qū)、皖西大別山區(qū)、長江下游平原區(qū)以及皖南山區(qū)。從調(diào)查情況來看，目前安徽省“空心村”主要集中在皖北的阜陽市、宿州市，江淮之間的淮南市和隸屬皖西大別山區(qū)的六安市;而皖南的馬鞍山、宣城兩市甚至沒有“空心村”。從具體數(shù)量來看，“空心村”集中度比較高的地市有：六安市508個(gè)、淮南市423個(gè)，宿州市9109個(gè)自然村、阜陽市165個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度地存在“空心村”現(xiàn)象，皖南蕪湖市空心村4個(gè)。

（一）安徽省“空心村”顯著地表現(xiàn)為人口空心化

“空心村”是村莊空心化特征的固化，安徽省“空心村”顯著地表現(xiàn)為人口空心化，即農(nóng)村人口大量非農(nóng)化轉(zhuǎn)移從而導(dǎo)致農(nóng)村人口衰減。以沿江開放城市蕪湖為例，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平長期位于安徽省前列。目前全市共轄56個(gè)鎮(zhèn)，747個(gè)行政村，總農(nóng)戶數(shù)79.84萬戶，農(nóng)業(yè)人口數(shù)277.23萬人。從調(diào)研情況看，蕪湖市嚴(yán)格符合“空心村”概念的只有無為縣姚溝鎮(zhèn)的五洲和太白兩個(gè)行政村以及蕪湖縣灣沚鎮(zhèn)新圩、董村兩個(gè)村民組（見表1）。從這些“空心村”來看，人口空心化表現(xiàn)明顯。蕪湖縣灣沚鎮(zhèn)是城關(guān)鎮(zhèn)，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和園區(qū)建設(shè)，出現(xiàn)了“空心村”。灣沚鎮(zhèn)新竹村新圩自然村戶籍人口80戶440人，其中常年外出人口295人，占該村總?cè)藬?shù)的67%，留守的大多數(shù)為老人，房屋閑置15戶;灣沚鎮(zhèn)楊村董村自然村戶籍人口91戶324人，其中常年外出人口172人，占該村總?cè)藬?shù)的53%，留守的大多數(shù)為老人，房屋閑置15戶。兩個(gè)自然村共同特點(diǎn)均為年輕人外出打工、創(chuàng)業(yè)、工作，就地安居，很少回村。同樣的情況在農(nóng)業(yè)人口大市阜陽表現(xiàn)也很突出。據(jù)安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)課題組對阜陽市潁泉區(qū)調(diào)查，該區(qū)戶籍在農(nóng)村但在城里購房并搬遷到城里居住的農(nóng)戶有2000多戶，常年在外務(wù)工經(jīng)商且基本不回村居住的農(nóng)戶有1萬多戶。

（二）安徽省“空心村”還呈現(xiàn)出明顯的地域分異特征

安徽省不同區(qū)域的自然條件、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)土文化、區(qū)位等要素的差異，使得鄉(xiāng)村在地域系統(tǒng)的退化性演變過程中，產(chǎn)生了明顯的地域分異特征，這一點(diǎn)也表現(xiàn)在“空心村”上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的山區(qū)和皖北平原地區(qū)，大量農(nóng)村人口為尋求更好的就業(yè)機(jī)會(huì)千方百計(jì)涌入城鎮(zhèn)，一部分青壯年陸續(xù)在城鎮(zhèn)中定居，從而造成了舊居“人走房空”與村落萎縮;在一些區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，農(nóng)村居民可支配收入持續(xù)增加，農(nóng)戶住房需求不斷增長，在村莊建設(shè)規(guī)劃滯后、宅基地使用管理不嚴(yán)格的情況下，許多農(nóng)村新建住宅集中在村莊外圍、道路兩側(cè)，而村內(nèi)存在大量的空閑老宅和宅基地，形成了外實(shí)內(nèi)空、外新內(nèi)舊、外齊內(nèi)亂的“空心村”。更為典型的是，江心洲區(qū)、采煤（礦）沉陷區(qū)、行蓄洪區(qū)等地理區(qū)域“空心村”現(xiàn)象凸顯。上文提到的蕪湖市無為縣姚溝鎮(zhèn)的五洲和太白兩個(gè)行政村均地處江心洲?；茨鲜信思瘏^(qū)夾溝鎮(zhèn)由于采煤沉陷，3個(gè)行政村共有8個(gè)“空心村”，原有居民3303人，現(xiàn)只有居民422人。壽縣地處淮河中游南岸，“空心村”（見表2）大體分為三類：行蓄洪區(qū)搬遷型、規(guī)劃建設(shè)征遷型和交通閉塞偏僻型。行蓄洪區(qū)搬遷型“空心村”有139個(gè)，占總數(shù)的35.4%。規(guī)劃建設(shè)征遷型“空心村”有14個(gè)，占總數(shù)的3.6%。交通閉塞偏僻型“空心村”有240個(gè)，占總數(shù)的61.0%。從地理區(qū)位上看，越遠(yuǎn)離縣城，“空心村”越多。如板橋鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、雙廟集鎮(zhèn)分別距離壽縣縣城45.7公里、60公里、80公里，這3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空心村個(gè)數(shù)遠(yuǎn)比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)多。

（三）“空心村”的存在浪費(fèi)了國家有限的土地資源

土地資源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，而“空心村”的存在卻浪費(fèi)了國家有限的土地資源。國家法律明文規(guī)定“一戶一宅”，但在城市化過程中，由于缺乏完善的宅基地退出機(jī)制和村域土地利用監(jiān)督機(jī)制，再加上自然條件約束和農(nóng)村地區(qū)建新不拆舊、繼承、強(qiáng)占等因素，致使造成一戶多宅、面積超標(biāo)等現(xiàn)象普遍發(fā)生。同時(shí)新建住宅往往存在大建、亂建等現(xiàn)象，戶均住宅面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家標(biāo)準(zhǔn)的住宅面積，且因許多新建房屋布局混亂、間距大，潛在土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。據(jù)阜陽市潁泉區(qū)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，該區(qū)一戶多宅的農(nóng)戶有1萬多戶。更進(jìn)一步，按照劉遠(yuǎn)風(fēng)（2014）的分析，土地具有位置的固定性，“空心村”的存在造成土地利用效率下降，直接表現(xiàn)為其經(jīng)濟(jì)價(jià)值不能充分實(shí)現(xiàn)。首先，農(nóng)村土地除農(nóng)戶宅基地等非農(nóng)用途外，農(nóng)村土地幾乎沒有非農(nóng)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，農(nóng)村土地的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要依賴于城市擴(kuò)張所致的國家土地征收。其次，為了獲得更多的公共設(shè)施服務(wù)，農(nóng)民傾向于新建住宅向村莊外圍延伸，但由于舊宅復(fù)墾或開發(fā)的投入大、產(chǎn)出低，且較低的舊宅占地成本，農(nóng)民往往建新不拆舊，導(dǎo)致土地閑置浪費(fèi)。再者，由于農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，農(nóng)村居民尤其老人以土地作為根本的生存依托，僅以低勞動(dòng)和低資本投入從土地獲得糧食蔬菜等基本生活資料，土地的經(jīng)濟(jì)效益不能充分實(shí)現(xiàn)。因此，“空心村”成為節(jié)約集約化用地及嚴(yán)格保護(hù)利用耕地的重要阻礙，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）“空心村”的存在帶來了一定程度的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

“空心村”尤其是“人口空心化”突出的“空心村”，使得農(nóng)村社會(huì)建設(shè)面臨著多重阻礙，帶來了一定程度的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在，一是農(nóng)村留守婦女、兒童、老人等群體權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村青壯年人口不斷外流的背景下，農(nóng)村留守婦女、兒童和老人的權(quán)益己經(jīng)受到了嚴(yán)重?fù)p害。這種損害不僅表現(xiàn)為這部分留守人群的田間勞動(dòng)負(fù)荷加大，而且也表現(xiàn)為這部分留守群體的心理壓力加重。不難想象，家庭核心成員的外流，必將使得農(nóng)村留守婦女、兒童和老人承擔(dān)起更多的家庭事務(wù)，因此，這不僅將加劇留守人口身體上的壓力，而且也將在很大程度上沖擊他們的心理承受能力。從整體上看，農(nóng)村留守人口普遍會(huì)面臨較大的不安全感。二是鄉(xiāng)村治理虛化與異化的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于農(nóng)村精英及人才的缺失，鄉(xiāng)村治理面臨著主體虛化、弱化的風(fēng)險(xiǎn)，年老體衰的農(nóng)村“當(dāng)家人”己經(jīng)越發(fā)不能勝任治理農(nóng)村的重任，但又苦于難以找尋到中意的接班人;另一方面，農(nóng)村青壯年人口的短缺不僅導(dǎo)致大量鄉(xiāng)村治理工作難以開展，而且還導(dǎo)致一部分鄉(xiāng)村治理工作走了形、變了味，出現(xiàn)了異化問題。比如，村內(nèi)民主選舉、民主決策、民主管理、村務(wù)監(jiān)督等方面陷入了異化局面。三是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化面臨傳承風(fēng)險(xiǎn)。文化需要不斷繼承并在此基礎(chǔ)上發(fā)展才能保持長久的生命力，而這項(xiàng)工作在人才較少的農(nóng)村是難以完成的，農(nóng)村傳統(tǒng)文化將很有可能在風(fēng)雨飄搖中“斷線”，以致“飄落”。而且，隨著農(nóng)村信息化、市場化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，外部市場文化對農(nóng)村傳統(tǒng)文化的侵蝕日漸加劇。情況更為槽糕的是，大量不健康、灰色文化慢慢滲透進(jìn)了外出農(nóng)民的價(jià)值觀念中，并隨這些人口回到農(nóng)村而擴(kuò)散蔓延，這使得不少農(nóng)民的傳統(tǒng)價(jià)值觀念受到了嚴(yán)重沖擊。

二、安徽省“空心村”形成的原因

從調(diào)研情況看，安徽省“空心村”形成的原因有以下五個(gè)方面：

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡

無論是居民選擇在城市買房落戶或是選擇在農(nóng)村邊緣交通便利的地方建立新居，最根本的原因在于村民經(jīng)濟(jì)收入的增加，有了追求更好、更高生活質(zhì)量的資本和能力。早期受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展政策的影響，城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一直緩慢上升，城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村居民基本上被捆綁在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，既不離土也不離鄉(xiāng)，農(nóng)村人口較多。隨著改革開放的不斷深入及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，吸引了包括安徽省在內(nèi)的中西部地區(qū)農(nóng)民工涌入，尤其是“第二代農(nóng)民工”。于是，在城市拉力的作用下，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力就會(huì)涌向城市。農(nóng)民工轉(zhuǎn)入城市，在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也增加了自身的經(jīng)濟(jì)收入，提高了購買能力，增強(qiáng)了農(nóng)民的建房欲望;由于房屋建設(shè)在村民收入支出占有的比重較大，基于“經(jīng)濟(jì)理性人”的考慮，在舊宅的基礎(chǔ)上蓋建房屋，其所需成本和以后生活的便利都不如在村外圍道路邊緣等地蓋建新房，加之占用耕地建房相比農(nóng)田的產(chǎn)出效益更經(jīng)濟(jì)，村民紛紛選擇在村莊外圍或道路邊緣擴(kuò)建、搶建新房，由此內(nèi)空外擴(kuò)、粗放建房的布局愈演愈烈，“空心村”的形成不可避免。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各種人力、資金等不斷地涌向城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的人力資本和資金不斷減少，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村對人們的吸引力不斷下降，越來越多的人離開農(nóng)村，久而久之，必然帶來越來越嚴(yán)重的“空心化”現(xiàn)象。

（二）規(guī)劃管理欠缺

“空心村”的形成，既在于早期村莊建設(shè)存在自發(fā)隨意性，也在于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期間對其規(guī)劃的監(jiān)督管理上存在嚴(yán)重缺位。早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的管理只集中于稅費(fèi)收繳、計(jì)劃生育任務(wù)的完成情況，而對村容村貌、村莊自然與環(huán)境的協(xié)調(diào)等方面關(guān)注較少，在考察和管理過程中也很難將村莊規(guī)劃布局以及村莊與城鎮(zhèn)融合發(fā)展等方面納入其中。隨著新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村整治工作及其力度也在不斷地加快和提高，但是“空心村”整治要考慮到許多影響因素，尤其是整治中政府部門、村民之間，因各自權(quán)責(zé)和利益不同，在村莊規(guī)劃的編制和執(zhí)行中都有著各自不同的意見和要求，導(dǎo)致理論和實(shí)踐無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一;而在舊宅基礎(chǔ)上規(guī)劃整頓村容村貌，因產(chǎn)權(quán)不明，房屋確權(quán)、登記困難，無法對農(nóng)民的閑置土地進(jìn)行統(tǒng)一回收、管理，也沒法要求村民必須“拆舊”才能“建新”，規(guī)劃整治工作開展起來相對較難，執(zhí)行起來更是困難重重?；蛘唠m然政府在城市發(fā)展規(guī)劃中，總體上指出城市未來的發(fā)展方向，以及村莊的規(guī)劃布局，但是在村莊房屋和設(shè)施的建設(shè)管理中，不僅規(guī)劃及管理實(shí)施辦法較為籠統(tǒng)，其可行性和操作性都存在許多不明確的地方，“空心村”整治和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍有很大的差異性和不均衡性。由此，村民新建房屋自發(fā)隨意性較大，整體布局散亂、不協(xié)調(diào)，且“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。

（三）自然資源環(huán)境條件較差

農(nóng)村聚落是人類適應(yīng)、利用自然資源環(huán)境的產(chǎn)物，是動(dòng)態(tài)變化的。地質(zhì)、地形、地貌、水文、氣象、植被、土壤等自然條件作為農(nóng)村聚落選址考慮的首要因素，影響到農(nóng)村聚落的規(guī)模大小、密度與布局形態(tài)。自然地理過程原本是一個(gè)相對穩(wěn)定、緩慢的演變過程，對農(nóng)村聚居的動(dòng)態(tài)變化影響相對較弱。但干旱、洪澇、地質(zhì)等自然災(zāi)害的頻頻發(fā)生，以及自然生態(tài)環(huán)境的逐漸惡化等突變因素都將成為部分農(nóng)村聚落被動(dòng)式遷移、衰退甚至消失的重要原因。通常情況下，與平原地區(qū)相比，山地丘陵、灘涂洼地、行蓄洪區(qū)等自然條件相對惡劣的地區(qū)多會(huì)發(fā)生。另一方面，隨著城鄉(xiāng)融合度加大，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)民收入增長，農(nóng)村居民改善居住條件的意愿和能力增強(qiáng)，而村外豐富的自然資源和良好的環(huán)境條件為住宅向村莊周邊擴(kuò)展提供了基礎(chǔ)。安徽省一些老村自然條件不好，主要是地勢低洼、交通不便。農(nóng)民為了改善生活條件，另選自然條件好、交通便捷的地方建房，原來的舊宅基地就空了下來。尤其是行蓄洪區(qū)，在政府引導(dǎo)扶持下，統(tǒng)一搬遷到規(guī)劃建設(shè)的居民新村，老宅尚未處理，大部分用于置放生產(chǎn)農(nóng)具、機(jī)械或作臨時(shí)倉儲(chǔ)，比如阜南縣王家壩鎮(zhèn)崔集子村。

（四）法律制度的缺陷

目前中國農(nóng)村的土地使用制度以及土地管理制度等方面還存在著界限不明、權(quán)責(zé)不清等問題;同時(shí)還比較缺乏相應(yīng)的法律文本，規(guī)章制度建設(shè)也比較滯后，比如在保障和行使農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面，大多采用政策調(diào)整方式，尚未進(jìn)入土地使用權(quán)法律制度體系約束框架中。而且，《土地管理法》也沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，加上法律規(guī)定農(nóng)民房屋的私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，易使農(nóng)民誤以為宅基地也是私有的，可以長期、無限期地占有。審批制度方面，因村干部法制觀念不強(qiáng)，易無原則、無規(guī)章地隨意審批，而上升到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等組織管理部門，對于村民宅基地的申請，也不會(huì)深入調(diào)查，宅基地批放的隨意性不可避免。另一方面，戶籍制度在一定程度上限制了人們進(jìn)城安家的積極性。雖然，近年來國家在破除二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制的過程中，逐步放開了戶籍制度的管理，不斷降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻，但進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民仍舊享有農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，即使農(nóng)民選擇在城市居住生活，也不會(huì)輕易放棄農(nóng)村房屋的所有權(quán)，這樣不僅造成房屋的閑置、廢棄，也使得農(nóng)田大量撂荒，農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，治理工程復(fù)雜且艱巨。此外，村莊建設(shè)中，土地管理和行政執(zhí)法部門往往會(huì)受到各種因素的干擾，具體的工作中易出現(xiàn)以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等現(xiàn)象，對違法征用、占用和使用土地等行為，發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，查處不得力。同時(shí)，雖然法律對于村民違法違規(guī)建設(shè)有著相應(yīng)的處罰規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，必會(huì)遭到村民的極力反對，致使行政執(zhí)法落實(shí)困難，查處、懲罰措施執(zhí)行不力。

（五）傳統(tǒng)觀念影響

“空心村”形成很大一部分原因在于農(nóng)民思想觀念的陳舊和落后，首先表現(xiàn)在小農(nóng)思想比較濃厚，對宅基地權(quán)利認(rèn)識(shí)不清，土地節(jié)約意識(shí)淡薄，以為只要是自家所占的土地就是自己私有的，于是在新房建設(shè)上就會(huì)存在搶建、大建、亂建等現(xiàn)象;同時(shí)，村民之間還存在從眾攀比擺闊的狹隘心理，因?yàn)榉课菰谝欢ǔ潭壬暇褪寝r(nóng)民的臉面，房屋建設(shè)的好，村民底氣就足、生活就有面子;且近年來，農(nóng)民結(jié)婚的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，女方在考察男方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，有無新房屋及房屋大小成為重要影響因素，所以在建房時(shí)，無論院落，還是樓房都講究氣派、寬闊，而對于實(shí)際效用則不在考慮范圍內(nèi)，由此在村外圍、道路旁占用大量耕地建房的現(xiàn)象愈演愈烈。其次，在于農(nóng)民封建思想比較嚴(yán)重，在住房方面，不僅講究“風(fēng)水”，信奉“宅大進(jìn)財(cái)，路寬出官”的吉言，導(dǎo)致新建房屋布局散亂，不協(xié)調(diào);同時(shí)，受傳統(tǒng)宗法觀念以及念舊思想的影響，認(rèn)為老房子是祖宗留下來的，是根、是源，不能動(dòng)，更拆不得;也有村民為了可以在回家祭祖或節(jié)慶日拜訪親戚時(shí)暫時(shí)居住而留下老房子，于是“建新不拆舊”的狀況大量存在。這種局面使得農(nóng)村村民平均住宅面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)村外房屋布局混亂、村內(nèi)空閑一大片的“空心化”現(xiàn)象。

三、“空心村”治理對策

開展“空心村”治理工作，應(yīng)緊緊圍繞實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，規(guī)劃先行;因地制宜，分步推進(jìn);群眾自愿，規(guī)范操作;整合資源，政策保障”的原則，通過深化農(nóng)村改革，盤活農(nóng)村閑置土地資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí)需要多部門齊抓共管，協(xié)調(diào)各方面力量，制定合理規(guī)劃，共同做好“空心村”治理工作。

（一）深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

深化戶籍制度改革，有力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，打牢城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)。一是著力破除革新與戶籍有關(guān)的管理和福利制度，徹底瓦解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的一元化發(fā)展。二是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化中央政府責(zé)任，貫徹落實(shí)中央預(yù)算內(nèi)投資安排與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，縮小地區(qū)間城鎮(zhèn)公共服務(wù)差距，提高農(nóng)民工落戶中小城鎮(zhèn)的意愿。尋求城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破點(diǎn)。首先要突破城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的割裂，統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃，把農(nóng)村與城市一樣看待，鄉(xiāng)村空間與城市空間平行建設(shè)。其次，必須加快突破城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享發(fā)展。在教育、衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障方面，城鄉(xiāng)實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)要素一體化。要破除城市要素資源流向農(nóng)村的阻礙，尤其是城鄉(xiāng)土地要素資源配置制度，要充分賦予農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地用于非農(nóng)生產(chǎn)，以及賦予相應(yīng)的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利。深化農(nóng)村宅基地制度改革，繼續(xù)探索宅基地有償退出范圍擴(kuò)展，逐步試行向外來資本有序開放。深度打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)需要注重發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。[5]

（二）分層分類實(shí)施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃

結(jié)合安徽省情特別是城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)際以及農(nóng)民追求美好生活的訴求，按照不同區(qū)域規(guī)劃和功能定位，制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，走集約化鄉(xiāng)村建設(shè)道路，呈有序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。尊重農(nóng)民意愿，按照空間布局合理、集約節(jié)約化利用土地原則，科學(xué)編制農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，做到不同區(qū)域不同類型村莊建設(shè)有據(jù)可循、有規(guī)可依。對已經(jīng)各方確認(rèn)廢棄的住宅和其他建設(shè)用地，謀劃制定切實(shí)合理的回收方案，逐步實(shí)現(xiàn)復(fù)墾再利用。貫徹落實(shí)中央和安徽省《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》要求，緊密結(jié)合不同地區(qū)村莊的社會(huì)發(fā)展歷史、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理區(qū)位、自然條件、資源稟賦等，按照居住集聚提升、鄉(xiāng)村融入城鎮(zhèn)、村落特色保護(hù)、房屋搬遷撤并的思路，分類推進(jìn)“空心村”整治，不搞一刀切。各地要制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，確?！翱招拇濉备脑斓挠行蛐浴⑾到y(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性。規(guī)劃建設(shè)應(yīng)充分尊重民意、優(yōu)化空間布局、完善配套設(shè)施。根據(jù)各村自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等實(shí)際狀況，按照“因勢利導(dǎo)、先易后難”的原則，借鑒已經(jīng)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，依照規(guī)劃分步實(shí)施。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。落后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，不僅不利于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，也嚴(yán)重影響農(nóng)民的生活居住。與農(nóng)民生活居住最緊密的水、電、路等方面，如果無法得到滿足，村民在選擇新房建設(shè)地址時(shí)很容易沿著村外圍和道路邊緣建設(shè)，由此一來，村莊內(nèi)部的“空心化”將不可避免。因此，在“空心村”整治過程中，無論是舊村的改造或是新村的建立，都應(yīng)加強(qiáng)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。一是應(yīng)在合理規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上，通過遷村并點(diǎn)、整體搬遷，逐步使農(nóng)民住宅向中心鎮(zhèn)、社區(qū)、中心村集中。新建住宅結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)符合功能實(shí)用、套型多樣的基本原則，滿足農(nóng)民生活的實(shí)際需要。已建成社區(qū)應(yīng)補(bǔ)充完善各類配套設(shè)施。二是要加強(qiáng)對村內(nèi)道路、電路以及飲水等基礎(chǔ)設(shè)施的改造和建設(shè)。道路建設(shè)要最大化地便于村民出行，道路硬化要“到村”又“到戶”;電路和信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)要不斷加以完善，保障村民的用電安全和上網(wǎng)的便捷性;加強(qiáng)自來水的建設(shè)，使其能夠喝上安全衛(wèi)生的飲用水。三是要加強(qiáng)對村內(nèi)環(huán)境的整治。加強(qiáng)對舊村中危房、廁所的改造，改善村莊污水、垃圾處理收集設(shè)施，通過增設(shè)村內(nèi)垃圾桶，建立集中的垃圾處理站，對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行無害化處理。鼓勵(lì)花草、樹木種植，實(shí)現(xiàn)村內(nèi)“綠化”，美化居住環(huán)境。四是要增加農(nóng)村休閑、娛樂設(shè)施的投入。在村內(nèi)建立便于村民鍛煉的體育設(shè)施，修建棋牌室、農(nóng)家書屋、文化劇院等，滿足村民的休閑需求。

（四）完善鄉(xiāng)村治理法律制度

努力推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革，完善宅基地使用及轉(zhuǎn)讓制度，建立嚴(yán)格的宅基地審批和監(jiān)管制度。在宅基地使用和轉(zhuǎn)讓方面，必須明確其與村集體經(jīng)營建設(shè)用地之間的關(guān)系，可將村集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入有償使用的范圍，村民要想使用，需支付相應(yīng)的費(fèi)用;允許符合條件并取得建設(shè)用地使用證明的宅基地依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格管理和監(jiān)督宅基地流轉(zhuǎn)程序、交易方式。建立嚴(yán)格的審批和監(jiān)管制度。宅基地審批部門，要嚴(yán)格審批程序，實(shí)行審批公開透明制度，加強(qiáng)跟蹤管理，明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)審批工作的透明化、規(guī)范化和法制化。同時(shí)，完善監(jiān)督舉報(bào)制度。加大對農(nóng)村房屋建筑的巡查執(zhí)法力度，確?！翱招拇濉闭喂ぷ黜樌M(jìn)行。結(jié)合農(nóng)村違法違規(guī)建房的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的處理辦法，嚴(yán)厲拆除整治期間頂風(fēng)搶建的違法違規(guī)房屋，強(qiáng)力拆除非法占用基本耕地的違法違規(guī)建房，清除擁有兩處及以上住宅的村民違法違規(guī)建房，杜絕建新不拆舊等現(xiàn)象。

（五）提高農(nóng)民思想意識(shí)和鄉(xiāng)村治理參與度

充分利用廣播、電視、微信等多種宣傳渠道，提高農(nóng)民珍惜土地的思想意識(shí)。大力宣傳“空心村”治理的目的意義、目標(biāo)要求，讓農(nóng)民切身感受到保護(hù)土地資源的重要性和緊迫性，要讓農(nóng)民改變“廳堂天下”的錯(cuò)誤土地和宅基地觀念。[6]樹立農(nóng)村土地集體所有共識(shí)，自覺遵守執(zhí)行土地利用規(guī)劃，做到“建新宅則退舊宅”，提高“空心村”治理的農(nóng)民參與積極性，使“空心村”整治的諸項(xiàng)制度和措施得到農(nóng)民的理解支持，并成為自覺行動(dòng)。加大宣傳“空心村”治理的成功案例，讓村民看到整治后村莊人居環(huán)境、村容村貌的改善和生活水平的提升，從而促使其自覺、主動(dòng)地參與改造。加大政策制定和引導(dǎo)力度，切實(shí)貫徹《土地管理法》“一戶一宅”制度，明確告知村民：凡有住宅閑置而又向村里申請新建住宅的，必須無償將舊宅基地交回村里，否則一律不予安排。對于之前已經(jīng)形成“一戶多宅”事實(shí)的，嚴(yán)格按照農(nóng)村宅基地使用面積超出的規(guī)定，依法依規(guī)收取超標(biāo)占用費(fèi)，以引導(dǎo)農(nóng)民自覺上交閑置的舊宅基地。

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[6]關(guān)博.我國空心村整治面臨的挑戰(zhàn)及對策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014，（2）：44-46.

（責(zé)任編輯 張亨明）