關(guān)于我國“空心村”形成原因的法律研究

摘要：“空心村”問題已然成為了許多學(xué)科的共同問題，當(dāng)今各學(xué)界對于該問題的研究者主要包括地理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的研究同仁，鮮有法學(xué)者對此研究，但“空心村”問題又切實涉及到許多法律問題，因而成為法學(xué)界無法回避的問題之一。在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上提出綜合性的“空心村”概念之后，分析“空心村”的形成原因，即宏觀角度是因為立法不完善及執(zhí)法不嚴(yán)格，微觀上是因為村民法制觀念落后及舊觀念無法剔除等因素。

關(guān)鍵詞：空心村；形成原因；法律

中圖分類號：DF413文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.02.02

一、空心村問題概述“空心村”問題是近些年來我國涉農(nóng)研究學(xué)者們關(guān)注的問題，尤其是2010 年《新京報》發(fā)表有關(guān)農(nóng)民“被上樓”的系列報道后，引起了公眾對“增減掛鉤”政策的質(zhì)疑，還把空心村的問題推向社會輿論的風(fēng)口浪尖，成為大眾的話題。

“空心村”一詞源于中國農(nóng)業(yè)大學(xué)水利與土木工程學(xué)院奚雪松教授的提法，他在實地調(diào)研老人和兒童留守的村落后得此名。從外部看，“空心村”有著共同的表現(xiàn)形式，即盲目擴大村莊面積，老屋舊房被廢棄，新屋向村莊外圍擴建；或是一戶多屋占有土地，超規(guī)定加大建設(shè)面積。有不少學(xué)者認(rèn)為空心村問題是中國新“三農(nóng)”問題[1]。由于各界學(xué)者學(xué)科背景不同，研究目的也存在差異，因而對于“空心村”的概念，至今沒有一個統(tǒng)一、完整的界定。多數(shù)學(xué)者從自己的學(xué)科專業(yè)出發(fā)進(jìn)行闡釋，于是產(chǎn)生了多數(shù)以地理學(xué)、社會學(xué)為基礎(chǔ)范疇的“空心村”概念。比如有地理學(xué)者認(rèn)為，”空心村“新建的住宅大部分集中在村莊外圍、村莊內(nèi)存在大量閑置土地或廢棄的舊房，村莊的宅基地分布呈一種特殊布局，是村莊內(nèi)部土地利用空間格局變化的一種過程和表征[2]；有社會學(xué)者認(rèn)為，我國的城市化、工業(yè)化進(jìn)程是空心村出現(xiàn)的社會背景[3]，由于城市化滯后于非農(nóng)化，迅速發(fā)展的村莊建設(shè)與落后的規(guī)劃管理體制的矛盾引起村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異[4]；有經(jīng)濟學(xué)者認(rèn)為，“空心村”不僅是地理意義上的空心，還存在著經(jīng)濟意義上的空心，即大批文化素質(zhì)較高的青壯年勞力進(jìn)城，村里只剩下老弱婦孺守望，這種農(nóng)村人口“空心化”是20 世紀(jì)90 年代以后出現(xiàn)的，是中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的階段之一[5]；還有學(xué)者認(rèn)為，“空心”不僅是地理、公共設(shè)施、經(jīng)濟方面的“空心”，還包括服務(wù)、精神、文化的“空心”。

本文無法單從純粹的法律角度對“空心村”下一個準(zhǔn)確定義，因此將上述概念加以綜合。本文認(rèn)為，“空心村”是由于農(nóng)村地理、經(jīng)濟、服務(wù)、人口、文化等資源及社會公共設(shè)施等多項要素向四周遷移而導(dǎo)致內(nèi)部空心，所形成的一種農(nóng)村生態(tài)失衡的農(nóng)村形式。

西南政法大學(xué)學(xué)報游文亭：關(guān)于我國“空心村”形成原因的法律研究二、“空心村”產(chǎn)生原因分析進(jìn)入21世紀(jì)以來，“空心村”現(xiàn)象在我國日漸普遍，如山東禹城牌子村就成為了“空心村”的樣本之一，在2013年8月，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員劉彥隨將該村作為“空心村”的典型樣本向李克強總理做了匯報，該村因此而出名，像禹城牌子村一樣的“空心村”在當(dāng)下中國早已屢見不鮮。據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012年完成的一份研究報告顯示，全國“空心村”綜合整治增地潛力約1.14億畝，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的遠(yuǎn)景潛力可達(dá)1.49億畝[6]。導(dǎo)致“空心村”的原因各有不同，湖北鄂州張遠(yuǎn)村因著力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)而空心；江蘇省響水縣雙港鎮(zhèn)因年青勞動力外流房屋年久失修而空心；貴州省黔東南的西江苗寨（中國最大苗寨）因生活不方便村民外遷而空心，等等。這些原因各不相同，但都與我國土地管理法律體制和宅基地制度存在缺陷有關(guān)。具體如下：

1.土地流轉(zhuǎn)容易

目前我國涉及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)近二十部，頒發(fā)機關(guān)包括全國人大及其常委會、國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部等，以《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》為代表。2008年黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》[7]，允許農(nóng)民采用“股份合作”這一新的模式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2013年黨的十八大三中全會也明確指出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，這些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的新政策給新形勢下農(nóng)村土地制度的完善指明了方向。

縱觀各項法律法規(guī)，我國土地流轉(zhuǎn)可通過多種方式，如轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等，形式包括村民會議三分之二以上人同意、村委會直接決定或是合同簽訂后的登記報告制，但即使是村民會議，由于村民法律意識淡薄，實踐中的村民會議也常流于形式，可見我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)相對容易，并不能受到嚴(yán)格的法律約束。但一方面，我國現(xiàn)有的土地管理政策和宅基地管理體制在一定程度上限制了農(nóng)村住房的交易。由于農(nóng)村宅基地只能在本集體成員之間流轉(zhuǎn)，且土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，因而本集體內(nèi)一些廢棄宅基地和老房無法流轉(zhuǎn)給集體外的成員或是城鎮(zhèn)居民。與此同時，住房緊缺戶申請新宅基地的成本也很低，所以村民更愿意建新房而不是購買老宅基地。于是，老房被擱置，人去屋空，“空心村”逐漸形成。

2.宅基地規(guī)劃不當(dāng)

我國《土地管理法》對我國農(nóng)村宅基地規(guī)劃作出了指導(dǎo)性規(guī)定，該法明確規(guī)定：“各級政府有義務(wù)組織編制土地利用總體規(guī)劃，劃分土地利用區(qū)?！钡缃瘛靶路克闹芙?，舊屋村中占”的局面屢見不鮮，這和村鎮(zhèn)政府規(guī)劃不當(dāng)密不可分。主要表現(xiàn)為：（1）具體規(guī)劃不明確：在我國新農(nóng)村建設(shè)的過程中只有一部分村鎮(zhèn)有建設(shè)規(guī)劃圖，除這些試點村落之外的大部分村鎮(zhèn)基本無具體規(guī)劃[8]；（2）經(jīng)費不足：宏觀上看，在有具體建設(shè)規(guī)劃的村鎮(zhèn)，由于各方面原因?qū)е陆?jīng)費短缺，影響村鎮(zhèn)規(guī)劃的實施，在自然布局中出現(xiàn)的各種偏差無法得到合理規(guī)制與改善，也成為了規(guī)劃實施的一個重要障礙。個別家庭舊房年久失修，但因經(jīng)濟困難無法在新宅基地上建房，只得居住于舊房，致新宅基荒蕪，影響村鎮(zhèn)整體規(guī)劃；（3）處罰機制不明：《土地管理法》規(guī)定我國土地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由村鎮(zhèn)政府做出，但該法僅是原則性指示，只規(guī)定了相關(guān)規(guī)劃制度，對于政府沒有盡到規(guī)劃職責(zé)應(yīng)承擔(dān)何種法律后果并沒有明確規(guī)定，無形中為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為“開了綠燈”；（4）劃而不建：由于中國人固有的傳統(tǒng)思想，村民常提早十幾年甚至幾十年占有宅基地，以備后代兒孫“娶妻生子”建房，造成宅基地的閑置。

3.違建審批不嚴(yán)

作者在查閱資料及實地調(diào)研具體法規(guī)包括：山西省呂梁市方山縣張家塔村2014年3月5日《申請宅基地的條件和審批程序》、浙江省衢州市江山市壇石鎮(zhèn)2013年1月04日《關(guān)于農(nóng)民建房審批條件和程序的規(guī)定》、新塘邊鎮(zhèn)2009年6月29日《新塘邊鎮(zhèn)人民政府關(guān)于農(nóng)民建房審批程序和條件的規(guī)定》、江西省贛州市2010年4月19日《贛州開發(fā)區(qū)農(nóng)民建房用地管理辦法》、安徽省黃山市休寧萬安鎮(zhèn)2012年5月6日《關(guān)于規(guī)范農(nóng)民建房審批程序的通知》等。的基礎(chǔ)上得知，近些年來，我國已有越來越多的村鎮(zhèn)建章立制，明確規(guī)定村鎮(zhèn)宅基地建房程序，盡管因地制宜，但建房程序基本具有一致性，即申請建房村民向所在村村民小組、村委會寫出書面申請，經(jīng)村民代表會議或戶主大會討論通過后，土管局、規(guī)劃局等相關(guān)單位經(jīng)勘察批準(zhǔn)，即可建房。有些規(guī)定中還對宅基地規(guī)劃作了要求，如農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地；拆舊建新戶原房屋證件一并收回；除繼承外，宅基地面積累計不得超過大、中、小戶標(biāo)準(zhǔn)等。但是，實際生活中，有些地方部門為了創(chuàng)收，并沒能嚴(yán)格按照建房程序進(jìn)行審批，出現(xiàn)亂批耕地，不收舊房只建新房，超面積規(guī)劃等違建審批行為。此外，村鎮(zhèn)宅基地審批權(quán)常常掌握在村支書和村委會主任等少數(shù)人手中，由于他們和農(nóng)民利益的一致性和“權(quán)力尋租”的需求，他們自身也有幫助農(nóng)民多占、亂占宅基地的利益取向。根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》，對于違建審批人員，應(yīng)給予警告等行政處分；對于違建房屋應(yīng)當(dāng)拆除并對相關(guān)人員處以罰款。但違建甚多，處罰卻難以實施，原因如下：從客觀上看，違建數(shù)量龐大，拆除成本較高，執(zhí)行十分困難；從主觀上看，這些違建為村鎮(zhèn)及村民增加的收益與罰款相比后者不足以抵消前者，因此村鎮(zhèn)政府及上級部門遏制違建的動力很小?？梢姡彐?zhèn)違建審批的后果及處罰措施有待改進(jìn)。由于對違建的處罰力度非常小，隨著土地價值的上漲，村民更愿意用小成本建新房去積累更多財富，同時不廢棄舊房屋，用建房占地創(chuàng)造更多收益，使“空心村”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

4.土地歸屬不明確

宅基地歸屬不明確的表現(xiàn)包括：（1）“集體”的法律內(nèi)涵不明確：我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，“集體”究竟包括哪些人，其法律內(nèi)涵不甚明了，而行使“集體所有權(quán)”的主體也不夠明確，因此土地歸屬仍需進(jìn)一步明確；（2）宅基地所有權(quán)期限規(guī)定不明確：《土地管理法》并未對宅基地使用期限或所有權(quán)期限作出明確規(guī)定，意味著除合法征收征用外，宅基地可無限期擁有?！段餀?quán)法》規(guī)定公民房屋屬于公民私有財產(chǎn)，村民房屋不可侵犯，我國法律法規(guī)一再對宅基地的所有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，而未對限制土地期限有所規(guī)定，意味著農(nóng)村土地成為終身制以致世襲制，新土地一再擴大，舊土地占有即成為永久，“空心村”形成不可避免。

5.政府執(zhí)行不力

村鎮(zhèn)土地歸屬與流轉(zhuǎn)由村鎮(zhèn)干部決定或行使權(quán)力的程序，在法律規(guī)定上要求，宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)由村民會議三分之二以上村民決定，但村民會議常常流于形式，并不能真正有效運行，反倒成了某些村鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私的工具。由于部分村民無力支付各種“費用”，只能將屬于自己的土地閑置荒廢。有些村鎮(zhèn)雖然調(diào)整出預(yù)留宅基地，但個別人員“不收好處不劃撥，不收費用不批準(zhǔn)”，以致本應(yīng)得到建設(shè)的土地被荒廢，村鎮(zhèn)被“空心”。

6.其他影響因素，包括：（1）大面積占地“為己所用”的思想觀念所主導(dǎo)，盲目擴大占地面積，互相攀比并以此為榮；（2）因舊房屋風(fēng)水好而搬新不拆舊，或因繼承祖先房產(chǎn)的后代，因自己原本已有房產(chǎn)可能導(dǎo)致一戶多宅，但國家不允許收取宅基超占費，許多人從中鉆空子；（3）開發(fā)商向農(nóng)民高價買地蓋樓造成農(nóng)村土地越來越值錢，農(nóng)村戶籍也越來越值錢，村民賣地后紛紛向生活水平更高的大中城市遷移，形成城鄉(xiāng)兩棲式生活，長期在城市居住的同時保留農(nóng)村宅基地，待老年“落葉歸根”；（4）農(nóng)村缺乏公共設(shè)施，村民向設(shè)施完善的城市聚集，而他們在農(nóng)村的空舊老房缺乏照料和管理；（5）基層政府追求城市化，建樓修路，擴大村鎮(zhèn)面積，居民自然向周圍擴散。

“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，浪費了國家的耕地資源，使鄉(xiāng)村社會的發(fā)展處于困境。前文可知，“空心村”形成過程中體現(xiàn)出的各種問題應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)劃，法律宣傳和執(zhí)法監(jiān)察不到位，干群法律意識淡薄，以及對農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)缺少制度安排和政策指導(dǎo)等使得“空心村”日漸增多的因素應(yīng)著手控制。另外，對農(nóng)村宅基地的閑置、拋荒也無相關(guān)法律法規(guī)來限制，對處罰多占、超占、亂占土地的行為，如何制定有償使用標(biāo)準(zhǔn)等尚缺乏具可操作性的法律依據(jù)。耕地資源緊缺，人地矛盾加劇，大量宅基地空置造成了極大浪費。JS

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