公共物品視角下區(qū)域合作治理的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

張慧敏

摘要：隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，我國(guó)區(qū)域公共問(wèn)題愈發(fā)突出。區(qū)域公共問(wèn)題的治理，從根本上說(shuō)就是區(qū)域公共物品供給的問(wèn)題。而行政區(qū)劃導(dǎo)致治理碎片化、社會(huì)組織功能性不足、區(qū)域合作機(jī)制缺失等困境則是阻礙區(qū)域合作治理良性運(yùn)行的桎梏。區(qū)域合作治理的優(yōu)化需要構(gòu)建良好的政府間關(guān)系、創(chuàng)設(shè)新型健康的社會(huì)組織共治以及完善區(qū)域合作治理的配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共物品供給;區(qū)域合作治理;優(yōu)化路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2019）10-0172-03

一、問(wèn)題的提出

區(qū)域的概念可從宏觀(guān)、次觀(guān)和微觀(guān)三個(gè)層面解釋。宏觀(guān)的區(qū)域是指跨洲形成的組織聯(lián)合體，如歐盟、亞太經(jīng)合組織等：次觀(guān)的區(qū)域指跨國(guó)或跨境的多邊經(jīng)濟(jì)合作，如“一帶一路”;微觀(guān)的區(qū)域則指一國(guó)內(nèi)省際、地區(qū)間的合作，如長(zhǎng)三角區(qū)域、珠三角區(qū)域、粵港澳區(qū)域。本文以微觀(guān)區(qū)域概念作為討論范圍。

隨著區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，公共問(wèn)題與公共治理模式所面對(duì)的外部環(huán)境發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。區(qū)域之間的關(guān)系呈現(xiàn)出新的特征。首先。區(qū)域之間的聯(lián)系日益廣泛密切，區(qū)域合作治理在經(jīng)濟(jì)合作層面發(fā)展迅速并呈現(xiàn)出不斷向其他領(lǐng)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。其次，公共問(wèn)題的“外部化”和“無(wú)界化”特征更加明顯，由此引發(fā)出大量的區(qū)域公共問(wèn)題，如區(qū)域間招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)、生態(tài)惡化、區(qū)域差距擴(kuò)大等成為區(qū)域合作治理發(fā)展的阻礙。一部分學(xué)者從區(qū)域間的交流與溝通機(jī)制建設(shè)方面致力于解決區(qū)域問(wèn)題，如建立區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度等。還有些學(xué)者則從自主治理的角度，探討政府職能轉(zhuǎn)移和放權(quán)對(duì)區(qū)域治理的影響。但是，區(qū)域公共問(wèn)題的核心是區(qū)域公共物品的供給問(wèn)題，要解決好區(qū)域治理問(wèn)題必須在充分分析區(qū)域公共物品屬性特征的基礎(chǔ)上，以區(qū)域合作作為治理方式解決區(qū)域公共問(wèn)題。

公共物品是相對(duì)于私人物品而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。公共物品包含兩個(gè)重要特征：受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。在區(qū)域一體化大背景下，公共物品的供給已經(jīng)超出傳統(tǒng)行政區(qū)劃范圍呈現(xiàn)出“跨域”的特征。傳統(tǒng)的以行政區(qū)行政為特征的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境下的區(qū)域治理實(shí)踐。現(xiàn)實(shí)呼喚新的治理模式解決日益復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題。區(qū)域治理正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域治理是指區(qū)域范圍內(nèi)的多元治理主體（包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等）及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過(guò)一系列的協(xié)調(diào)方式共同處理區(qū)域公共事務(wù)的過(guò)程。區(qū)域治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化治理、社會(huì)組織與公民的參與以及協(xié)調(diào)的重要性。區(qū)域合作治理強(qiáng)調(diào)治理方式的合作性，強(qiáng)調(diào)多元治理主體的平等地位和自愿精神，在建立共同治理理念的基礎(chǔ)上參與社會(huì)公共事務(wù)的治理?，F(xiàn)存的區(qū)域合作治理雖然有所發(fā)展，在理論上和實(shí)踐中都發(fā)揮了解決區(qū)域公共問(wèn)題的作用，但這種作用如何持續(xù)和優(yōu)化是我們需要解決的問(wèn)題。

二、區(qū)域公共物品特征與區(qū)域合作治理范疇

（一）區(qū)域公共物品特征

區(qū)域公共物品和傳統(tǒng)公共物品有所區(qū)別。區(qū)域公共物品作為一種特殊的公共物品具有自身典型特點(diǎn)，其特征包括以下幾點(diǎn)：首先，區(qū)域公共物品供給主體更加復(fù)雜?！翱缬蛐浴笔菂^(qū)域公共物品最明顯的特征，與傳統(tǒng)公共物品相比較。區(qū)域公共物品不僅涉及政府部門(mén)、社會(huì)組織等多元主體，還涉及政府部門(mén)內(nèi)部的各職能部門(mén)，供給主體呈現(xiàn)出多元且復(fù)雜的特征。其次，區(qū)域公共物品供給存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象。區(qū)域公共物品的“跨域性”就說(shuō)明各區(qū)域主體都可以享有此類(lèi)公共物品，但在區(qū)域公共物品提供的過(guò)程中。各地方政府往往偏向于考慮本地方政府的利益需求，較少考慮甚至根本不考慮整體性的區(qū)域利益，更傾向于“搭便車(chē)”。最后，區(qū)域公共物品受益有限。區(qū)域公共物品是區(qū)域內(nèi)各地方政府共同提供的，其受益范圍局限在區(qū)域內(nèi)的各主體，區(qū)域范圍外的各主體無(wú)法享受，呈現(xiàn)出區(qū)域性的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。

（二）區(qū)域合作治理的范疇

在公共物品供給視角下，區(qū)域合作治理必須嵌入多元治理主體。而對(duì)于多元主體的界定和選擇，學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織。多元供給或者多中心供給強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)組織的力量構(gòu)建多元主體之間相互協(xié)調(diào)合作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的伙伴關(guān)系。在區(qū)域合作治理主體中，政府承擔(dān)著“元治理”的角色，負(fù)責(zé)提供權(quán)威的制度、輸入足夠的資源要素，各地方政府必須要在錯(cuò)綜復(fù)雜的政府間利益關(guān)系中找準(zhǔn)自己的定位，發(fā)揮好“大家長(zhǎng)”的作用。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，區(qū)域公共物品的提供要發(fā)揮市場(chǎng)供給的高效率、多樣化和個(gè)性化的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種市場(chǎng)化生產(chǎn)優(yōu)化區(qū)域公共物品的供給。社會(huì)組織是最活躍的主體，社會(huì)組織的“自治”屬性以及強(qiáng)大的政治和社會(huì)功用決定了其能夠在一定程度上有效彌補(bǔ)市場(chǎng)與政府力量之下的盲點(diǎn)。我國(guó)社會(huì)組織達(dá)82萬(wàn)多，社會(huì)組織種類(lèi)繁多，涵蓋基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、特殊群體幫扶等多個(gè)政府無(wú)法有效觸及領(lǐng)域。當(dāng)然各治理主體在發(fā)揮自己優(yōu)勢(shì)的同時(shí)更要積極構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系才能真正契合區(qū)域合作治理的本質(zhì)含義。

三、公共物品視角下區(qū)域合作治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）行政區(qū)劃導(dǎo)致治理碎片化

行政區(qū)行政是指地方政府在國(guó)家規(guī)定劃分的行政區(qū)內(nèi)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。目前我國(guó)的行政管理體制就是在縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制與橫向職能劃分的基礎(chǔ)上按照行政區(qū)劃形成的行政體制。各行政區(qū)劃內(nèi)的地方政府只對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)承擔(dān)管理職責(zé)。而無(wú)權(quán)干涉與其他無(wú)行政隸屬關(guān)系行政區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)管理事務(wù)。也不需要承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。各地方政府按照行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹卫矸止睦碚撋现v可以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，避免權(quán)責(zé)不清造成的推諉扯皮，從而提高地方政府的治理效率。但這種政府行政模式適應(yīng)于傳統(tǒng)的地方和區(qū)域間公共事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單的內(nèi)部管轄。當(dāng)前跨區(qū)域公共事務(wù)的復(fù)雜性不言而喻，而且跨域公共事務(wù)的外部性模糊了各地方政府的職責(zé)邊界。仍試圖運(yùn)用單邊政府的力量解決當(dāng)前面臨的跨域治理困境顯得不合時(shí)宜。按照行政區(qū)劃進(jìn)行自我管理極大地降低了地方政府治理公共事務(wù)的靈活性。這種事不關(guān)己高高掛起的行政區(qū)行政就引發(fā)了區(qū)域治理的碎片化，而區(qū)域治理的碎片化是區(qū)域合作治理的最大障礙。

（二）地方本位主義造成“集體行動(dòng)的困境”

利益博弈是政府間永恒的話(huà)題。政府間關(guān)系排在首位的就是利益關(guān)系。利益決定了政府間的競(jìng)爭(zhēng)和合作程度與變化走向。從歷史大背景來(lái)看，我國(guó)地方政府的關(guān)系的發(fā)展呈現(xiàn)出不斷從競(jìng)爭(zhēng)走向合作的趨勢(shì)。但涉及區(qū)域各類(lèi)資源要素的爭(zhēng)奪上，各地方政府仍一擁而上，涉及區(qū)域公共事務(wù)治理責(zé)任的擔(dān)當(dāng)上則開(kāi)始相互推諉扯皮，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)趨勢(shì)。這源于各地方政府之間資源要素和治理能力差異較大。中央政府放權(quán)讓利后，地方擁有較多自主權(quán)的同時(shí)，社會(huì)責(zé)任也在不斷增加，財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府陷入資源不足、治理不方的困境。地方政府為了爭(zhēng)取上級(jí)政府的財(cái)政支持和完成自己承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，勢(shì)必在有限的資源下加劇競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)人都是為了追求最大的經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行活動(dòng)的主體。地方政府也一樣，在追求地方利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，采取各種地方壟斷、區(qū)域保護(hù)、招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)等措施。當(dāng)面對(duì)區(qū)域性社會(huì)公共事務(wù)需要各地方政府協(xié)同治理時(shí)，往往不重視、不作為。寄希望于搭便車(chē)。這加劇了區(qū)域間公共物品供給的無(wú)效，進(jìn)一步阻礙了區(qū)域合作治理的發(fā)展。

（三）社會(huì)組織存在功能性失敗

社會(huì)組織功能性失敗是指社會(huì)組織所具有的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)溝通、社會(huì)協(xié)調(diào)與社會(huì)管理等社會(huì)功用發(fā)揮不足，無(wú)法與現(xiàn)存社會(huì)公共需求相匹配。區(qū)域合作治理是一個(gè)多元參與、理性協(xié)商的復(fù)雜過(guò)程，單靠地方政府的單一力量很難滿(mǎn)足地方居民日益增長(zhǎng)的公共物品和公共服務(wù)的需要。此外，政府失靈難以彌補(bǔ)，種種資源浪費(fèi)、效率低下、尋租行為難以糾正。市場(chǎng)機(jī)制則存在市場(chǎng)失靈，在這樣的背景下，區(qū)域合作必須有社會(huì)力量參與其中。社會(huì)組織能夠在一定程度上有效彌補(bǔ)市場(chǎng)與政府力量之下的盲點(diǎn)，在處理跨區(qū)域性社會(huì)矛盾時(shí)會(huì)比地方政府更加游刃有余。不可否認(rèn)，社會(huì)組織本身存在功能性缺失。這體現(xiàn)在兩大方面：第一。社會(huì)組織缺乏良好的自我管理。當(dāng)前社會(huì)組織在人力資源管理上不夠系統(tǒng)，特別是在工作人員培訓(xùn)環(huán)節(jié)缺乏專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)。社會(huì)組織自律機(jī)制的缺失會(huì)導(dǎo)致組織的運(yùn)作能力衰弱，甚至阻礙社會(huì)組織參與社會(huì)治理能力的發(fā)揮;第二，社會(huì)組織缺乏“造血”必需的公信力。在政府雙重管理體制下，社會(huì)組織具有很強(qiáng)的行政化色彩，公眾經(jīng)常將社會(huì)組織視為政府部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)。即使社會(huì)組織將組織信息公之于眾也難以得到公眾的充分信任。此外。我國(guó)社會(huì)組織財(cái)務(wù)信息和資金運(yùn)作公開(kāi)化程度較低，加上網(wǎng)絡(luò)上大量貪污挪用、卷款潛逃等惡性報(bào)道帶來(lái)的負(fù)面沖擊，社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的信任不斷下降，這也使得社會(huì)組織在資金籌備方面面臨很大的困境。

四、公共物品視角下區(qū)域合作治理的優(yōu)化路徑

（一）構(gòu)建良性的政府間關(guān)系

不正確不合理的政績(jī)觀(guān)是地方政府之間長(zhǎng)期充斥著激烈的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的一大原因，在這種不正確不合理的政績(jī)觀(guān)下。地方政府模糊甚至錯(cuò)誤地理解著彼此之間的關(guān)系，致使地方政府在“理性經(jīng)濟(jì)人”意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下展開(kāi)區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。導(dǎo)致區(qū)域公共物品供給與需求不匹配，進(jìn)一步制約了區(qū)域公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此。區(qū)域地方政府必須認(rèn)清自己，在區(qū)域治理中轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，從惡性競(jìng)爭(zhēng)走向良性竟合。從縱向上看，中央政府應(yīng)在充分尊重地方政府自身利益訴求的基礎(chǔ)上引導(dǎo)地方政府朝正確的利益追求方向邁進(jìn)，轉(zhuǎn)變地方政府錯(cuò)位績(jī)效考核意識(shí)、完善績(jī)效考核體系;同時(shí)完善地方收入分配，使地方擁有足夠的財(cái)權(quán)承擔(dān)跨域公共物品的供給。針對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力落后的地方應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，破解地方財(cái)政難題。從橫向上看，地方政府官員應(yīng)該摒棄唯cDP的腐朽政績(jī)觀(guān)，重新審視自己的行政作為。防止區(qū)域間資源要素的惡性競(jìng)爭(zhēng)，避免區(qū)域間公共物品供給不足或過(guò)?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。各地方政府要從區(qū)域公共利益出發(fā)進(jìn)行政治決策與落實(shí)，應(yīng)積極主動(dòng)探索構(gòu)建區(qū)域發(fā)展合作與協(xié)調(diào)治理機(jī)制。面對(duì)跨區(qū)域公共物品的提供，地方政府間要各自結(jié)合自身資源優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，最大限度保證跨區(qū)公共物品的有效供給。

（二）完善合作治理配套機(jī)制

建立跨區(qū)域性質(zhì)的治理機(jī)構(gòu)是消除區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)選。這種跨域的治理機(jī)構(gòu)能夠有效解決一些特定的跨域公共事務(wù)。但是，這些跨域的協(xié)調(diào)組織并不在體制范圍內(nèi)，缺乏法律權(quán)威性，在解決各種復(fù)雜跨域公共事務(wù)上顯得心有余而力不足。由于各地方政府享有的社會(huì)資源和擁有的治理能力千差萬(wàn)別，要突破行政區(qū)劃導(dǎo)致的治理碎片化必須整合地方政府的各項(xiàng)資源要素，建立資源要素共享配套機(jī)制。這些需要共享的資源要素中，最重要的就是信息資源要素。信息資源的共享起到基礎(chǔ)關(guān)鍵性的作用，只有將各地方政府間的信息資源進(jìn)行有機(jī)融合，建立起全方位、寬領(lǐng)域、多層次的跨域治理信息資源共享數(shù)據(jù)庫(kù)，使信息資源在各地方政府間無(wú)障礙傳遞與反饋，打破地方政府間的信息壁壘，才能在實(shí)現(xiàn)信息資源共享的前提下為跨域治理提供良好的信息平臺(tái)。除了信息資源。人力、物力、財(cái)力資源的整合也至關(guān)重要。各地方政府應(yīng)該加快建立跨域人才流動(dòng)體制機(jī)制，消除人才壟斷，積極促進(jìn)各區(qū)域人才的交流與互動(dòng)。要以人力資源的聚合作為聚合極。推動(dòng)人財(cái)物三項(xiàng)合一的協(xié)同聚合與跨域流動(dòng)。

（三）創(chuàng)設(shè)新型健康的社會(huì)組織共治

一個(gè)健康的社會(huì)組織應(yīng)該是具備良好的造血能力、科學(xué)的運(yùn)作能力和較高的社會(huì)公信力。社會(huì)組織本身能力不足就會(huì)導(dǎo)致政府的不信任，所以準(zhǔn)入門(mén)檻就會(huì)提高。現(xiàn)實(shí)中許多社會(huì)組織自身管理不善，能生存下來(lái)的數(shù)量很少，生存下來(lái)的也有許多面臨持續(xù)發(fā)展的困境。其中最重要的就是社會(huì)組織的資金來(lái)源問(wèn)題，如果僅靠政府的資金支持而自身一點(diǎn)造血功能都沒(méi)有的話(huà)就無(wú)法生存。近年來(lái)，關(guān)于公益創(chuàng)投和電子慈善等是各類(lèi)社會(huì)組織籌集資金的創(chuàng)新方式。公益創(chuàng)投的投資者關(guān)注組織能力的建設(shè)。愿意投入時(shí)間和精力提高管理能力，能致力于解決實(shí)際問(wèn)題，從而建立良好信譽(yù)。公益創(chuàng)投模式能有效避免傳統(tǒng)的公益項(xiàng)目必須符合捐贈(zèng)者興趣的情況發(fā)生。此外，電子慈善也是一種可行性選擇，電子慈善20世紀(jì)90年代在西方興起與發(fā)展，一大批業(yè)務(wù)包括在線(xiàn)捐贈(zèng)、網(wǎng)上慈善、網(wǎng)絡(luò)慈善拍賣(mài)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)企業(yè)在經(jīng)歷衰敗之后又重新恢復(fù)生機(jī)。電子慈善所帶來(lái)的捐贈(zèng)數(shù)額雖然少于傳統(tǒng)捐贈(zèng)，但其增長(zhǎng)率顯現(xiàn)了它的巨大后勢(shì)潛力。

公信力是社會(huì)組織的生命線(xiàn)。首先，政府需要引導(dǎo)和督促社會(huì)組織提高公信力，增強(qiáng)使命感，幫助社會(huì)組織做正確的事情;其次，建立嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督系統(tǒng)是明智的選擇。特別要發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)的輿論監(jiān)督作用，堅(jiān)決抵制不誠(chéng)信的社會(huì)組織出現(xiàn)在公眾視野內(nèi)，對(duì)違法違紀(jì)行為更要進(jìn)行嚴(yán)肅處理;最后，要加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)評(píng)估。從2011年民政部出臺(tái)的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》到2018年民政部出臺(tái)的《社會(huì)組織信用管理辦法》都為推進(jìn)社會(huì)組織信用體系建設(shè)提供規(guī)范指導(dǎo)和制度約束。

五、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域合作治理要求各治理主體能夠良性互動(dòng)，發(fā)揮自身專(zhuān)長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。各地方政府擔(dān)任“元治理”的角色，起著指揮引導(dǎo)的作用，在區(qū)域公共物品的供給中，應(yīng)把握總目標(biāo)，完善規(guī)則制度。確保區(qū)域公共物品的供給滿(mǎn)足區(qū)域需求。地方政府作為大家長(zhǎng)需要更加積極主動(dòng)才能激發(fā)其他治理主體功能的發(fā)揮，若是都存在“搭便車(chē)”心理，區(qū)域合作治理永遠(yuǎn)不會(huì)有成效。當(dāng)然，社會(huì)組織承接政府職能的同時(shí)，必須完善自身發(fā)展以匹配承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。提供政府與市場(chǎng)無(wú)法有效提供的區(qū)域公共物品。區(qū)域合作治理的配套機(jī)制是區(qū)域各主體協(xié)調(diào)溝通的橋梁，也是加強(qiáng)區(qū)域間各項(xiàng)資源要素流動(dòng)的基礎(chǔ)。良性的政府間關(guān)系、健康的社會(huì)組織共治和配套的合作治理機(jī)制之間只有實(shí)現(xiàn)相互配合才能不斷優(yōu)化區(qū)域合作治理。