新形勢下水利投融資機(jī)制存在的問題及對策建議

程金金

摘 要：“十三五”期間，s省緊緊圍繞保障國家水安全這條主線，以節(jié)水供水重大水利工程和災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)為重點(diǎn)，以“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展為總基調(diào)，對水利投融資體制改革提出了更高的要求。在總結(jié)我省水利投融資現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上分析存在的問題，并提出完善水利投融資機(jī)制改革的相關(guān)對策建議，為順利完成水利改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、補(bǔ)齊水利短板提供有力資金保障。

關(guān)鍵詞：水利 ?投融資機(jī)制 ?問題 ?對策建議

一、S省水利投融資管理現(xiàn)狀

S省積極利用當(dāng)前水利投資的良好政策環(huán)境，多渠道、多層次、全方位籌集水利建設(shè)資金。2015年，省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省水利廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》并提出貫徹意見，進(jìn)一步拓寬社會(huì)資本參與范圍，明確社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)程序、切實(shí)完善對社會(huì)資本的優(yōu)惠和扶持政策，積極創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利建設(shè)和運(yùn)營。

目前S省除積極爭取公共財(cái)政加大水利投入力度以外，水利建設(shè)資金主要來源還包括地方政府債券、金融機(jī)構(gòu)貸款、社會(huì)資本合作等。

（一）地方政府債券

2014年修訂后的《預(yù)算法》和國務(wù)院43號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確地方政府可以適度舉債，解決了地方政府財(cái)政吃緊的問題。地方政府債券具有融資成本低、期限長、項(xiàng)目組合靈活等特點(diǎn)，發(fā)行政府債券正逐步成為水利建設(shè)籌措資金的重要渠道。2019年S?。ú缓鄭u，下同）累計(jì)發(fā)行政府債券2328.39億元。

（二）金融機(jī)構(gòu)貸款

S省積極利用重大水利工程專項(xiàng)過橋貸款、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）資金以及水利中長期貸款等多項(xiàng)水利信貸優(yōu)惠政策，為金融支持水利建設(shè)提供政策保障。

1、農(nóng)發(fā)行重大水利工程專項(xiàng)過橋貸款

2015年，農(nóng)發(fā)行山東省分行與省水利廳建立聯(lián)席會(huì)議制度和項(xiàng)目聯(lián)合推薦機(jī)制，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于專項(xiàng)過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》，為地方開展重大水利工程建設(shè)提供過渡性資金支持，保證了我省納入國家投資計(jì)劃和地方財(cái)政預(yù)算的172項(xiàng)重大水利工程的順利實(shí)施。

2、農(nóng)發(fā)行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）

PSL是全新的政策性、開發(fā)性金融工具，通過抵押補(bǔ)充貸款資金為水利項(xiàng)目發(fā)放低成本的優(yōu)惠貸款。2019年3月，水利廳與省農(nóng)發(fā)行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于重啟水利建設(shè)抵押補(bǔ)充貸款項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》（魯水財(cái)審函字﹝2019﹞3號(hào)），主要用于支持重大水利工程、農(nóng)田水利設(shè)施、水生態(tài)文明等18類項(xiàng)目的水利工程建設(shè)。今年上半年，農(nóng)發(fā)行山東省分行累計(jì)審批PSL水利建設(shè)貸款10個(gè)、金額46.5億元。截至2019年6月末，PSL貸款余額136.9億元。

3、地方金融機(jī)構(gòu)水利建設(shè)中長期貸款

省水利廳分別與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行山東省分行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，通過利率優(yōu)惠、貸款期限延長、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、綠色通道審批等方式，全力支持水利建設(shè)，銀行信貸資金已經(jīng)成為水利建設(shè)資金來源的重要渠道。

（三）社會(huì)資本合作

省發(fā)改委、水利廳下發(fā)通知部署鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程項(xiàng)目清單工作，對具備一定條件的重大水利工程，通過深化改革一律向社會(huì)資本開放。

目前，S省在引入社會(huì)資本參與農(nóng)田水利、水土保持設(shè)施和節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)或運(yùn)營管理工作中取得良好效果，為創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作模式方面積累了有益經(jīng)驗(yàn)。例如，齊河縣作為全省唯一試點(diǎn)縣，采取“企業(yè)+用水專業(yè)合作社”的市場合作模式，通過公開招標(biāo)吸引社會(huì)資本方參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營管護(hù);濰坊峽山水庫雨洪水資源利用工程，引入山東水利生態(tài)環(huán)保集團(tuán)，補(bǔ)齊了1.5億元資金缺口;由新泰市政府指導(dǎo)成立的泰山朝陽牡丹產(chǎn)業(yè)園，社會(huì)資本計(jì)劃投入達(dá)10億元以上，通過水土保持建設(shè)，打造3.2萬畝的牡丹園。

二、S省水利投融資存在的主要問題

（一）公共財(cái)政投入在我省水利建設(shè)資金中占比較大

“十三五”期間，S省共安排水利建設(shè)投資1189.0億元，其中省級以上投資占總投資的48.1%;市縣配套占總投資的37.56%;銀行貸款和社會(huì)資金占總投資的14.32%。受經(jīng)濟(jì)下行壓力、財(cái)稅體制改革和地方土地財(cái)政萎縮的影響，公共財(cái)政投入水利建設(shè)的壓力將進(jìn)一步加大。

（二）水利建設(shè)融資平臺(tái)需轉(zhuǎn)型再定位

山東水務(wù)發(fā)展有限公司（現(xiàn)山東水發(fā)集團(tuán)）為省水利廳2009年建立的省級水利資金融資平臺(tái)，在水利發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而其他市縣水利融資平臺(tái)存在數(shù)量較少，管理不夠完善的情況，不利于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)防范 。2014年國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求“剝離融資平臺(tái)公司政府融資功能，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)”，對融資平臺(tái)傳統(tǒng)定位和業(yè)務(wù)模式產(chǎn)生了根本性影響，融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型再定位問題。

（三）金融支持水利建設(shè)的道路上存在瓶頸

一是受政策性銀行融資疲軟和公益性水利項(xiàng)目還款難的影響，水利建設(shè)對政策性貸款的使用規(guī)模有所減小。二是地方政府專項(xiàng)債券用于水利建設(shè)的資金規(guī)模占已發(fā)行專項(xiàng)債券總規(guī)模比例低，與水利建設(shè)實(shí)際需求存在較大差距。

（四）社會(huì)資本信心不足，參與程度較低

重大水利工程具有公益性強(qiáng)，投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，利潤薄弱等特點(diǎn)，由于政府的優(yōu)惠和扶持政策作用不明顯，不能有效的吸引大量的社會(huì)資金，并且存在社會(huì)資本撤資、運(yùn)營不善、特許經(jīng)營者能力不足等諸多風(fēng)險(xiǎn)，加大了政府監(jiān)管難度。

三、機(jī)制改革的對策建議

省委省政府提出要以“根治水患、防治干旱”為目標(biāo)，把水利基礎(chǔ)設(shè)施作為重中之重。為確保完成水利各項(xiàng)任務(wù)所需的資金保障，迫切需要深化水利投融資體制改革，創(chuàng)新融資方式，集財(cái)政和社會(huì)之力廣開融資渠道，充分利用優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，探索實(shí)施可持續(xù)的水利投融資機(jī)制，確保水利對我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)保障作用，提出如下建議：

（一）建立項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)機(jī)制，搞好項(xiàng)目儲(chǔ)備，積極爭取公共財(cái)政投入

省級部門發(fā)揮統(tǒng)籌指引作用，組織各地開展項(xiàng)目前期工作和實(shí)施方案編報(bào)，全面篩選符合金融支持范圍的水利項(xiàng)目，建立我省的水利項(xiàng)目庫，積極爭取中央水利發(fā)展資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、省級財(cái)政保障等資金。

（二）積極拓寬金融市場投資渠道

1、政策把握到位

緊密結(jié)合從中央到地方政府水利建設(shè)的發(fā)展思路，全面收集從中央、各部委關(guān)于水利建設(shè)的各項(xiàng)新政策、新制度、新規(guī)定，掌握最新的政策要求，劃清政策底線。

2、利用優(yōu)惠政策，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略合作

隨著國家對改進(jìn)和加強(qiáng)水利改革發(fā)展的金融服務(wù)做出的頂層設(shè)計(jì)，省農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行等多家金融機(jī)構(gòu)推出水利金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，我省水利部門要進(jìn)一步加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的深入合作，建立順暢的溝通協(xié)作機(jī)制。統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度要求、資金需求及到位情況，組織承貸主體精準(zhǔn)測算，與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)有序?qū)?，通過與地方金融機(jī)構(gòu)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議等方式開展溝通合作，推動(dòng)項(xiàng)目落地、貸款落地，及時(shí)提供過渡性資金支持，促進(jìn)工程盡早開工建設(shè)。

3、推動(dòng)融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展

深入研究把握國家關(guān)于融資平臺(tái)建設(shè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)融資平臺(tái)公司利用金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策，擴(kuò)大公司業(yè)務(wù)范圍，增強(qiáng)融資保障服務(wù)能力，建立適合融資平臺(tái)長期健康發(fā)展的體制機(jī)制，逐漸剝離其政府融資功能，逐步實(shí)現(xiàn)由融資主導(dǎo)型向投融資并重轉(zhuǎn)變，最終發(fā)展成為以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主、按照市場規(guī)律獨(dú)立運(yùn)作的現(xiàn)代化公司。

（三）盤活現(xiàn)有水利資產(chǎn)進(jìn)行市場化融資

S省優(yōu)質(zhì)水利資產(chǎn)數(shù)量很多，整合一定區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)水利資產(chǎn)，通過股權(quán)出讓、委托經(jīng)營、整合改制等形式吸引社會(huì)資本參與，用于支持水利工程建設(shè)，形成良性運(yùn)營。

（四）有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展

一是緊抓PPP項(xiàng)目的政策窗口期。充分利用國家各項(xiàng)政策紅利，將符合條件的項(xiàng)目采用PPP模式變?yōu)槌B(tài)化，確保社會(huì)資本合作的多元化、持續(xù)性。近日財(cái)政部、水利部印發(fā)了《水利發(fā)展資金管理辦法》，明確水利發(fā)展資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到地方，并鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式開展項(xiàng)目建設(shè)，為政府和社會(huì)資本合作又增加了一個(gè)利好政策。二是制定符合本省實(shí)際的指導(dǎo)意見。根據(jù)財(cái)政部《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作指南》，結(jié)合我省實(shí)際情況，找準(zhǔn)薄弱點(diǎn)，精準(zhǔn)突破，建立完備 PPP 項(xiàng)目監(jiān)管體系。三是設(shè)計(jì)差別化融資與償債機(jī)制，增強(qiáng)投資項(xiàng)目合理穩(wěn)定的回報(bào)能力。充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過招標(biāo)、競爭性談判等方式，選擇優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本合作方，以控制項(xiàng)目融資運(yùn)營壓力。

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