美國國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的改革*

趙行姝

[內(nèi)容提要] 美國新近完成國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)改革，將海外私人投資公司(OPIC)和美國國際開發(fā)署(USAID)的發(fā)展信貸管理局(DCA)合并為一個(gè)新機(jī)構(gòu)——美國國際發(fā)展金融公司(IDFC)。新機(jī)構(gòu)在資金規(guī)模、融資工具、治理結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生較大變化，但其服務(wù)于美國國家安全與外交政策的本質(zhì)并未改變。美國國際發(fā)展金融公司的成立，不僅順應(yīng)了發(fā)展中國家發(fā)展需求變化的趨勢(shì)，也反映了美國在國際競(jìng)爭(zhēng)中增強(qiáng)自身優(yōu)勢(shì)的決心，而且還預(yù)示出未來美國對(duì)外戰(zhàn)略有兩大傾向：一是強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家在美國全球戰(zhàn)略中的重要作用，二是將贏得發(fā)展中國家演變?yōu)橹忻缿?zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的博弈前沿。與中國面向發(fā)展中國家的巨額投資倡議相比，美國國際發(fā)展金融公司在資金規(guī)模上仍顯微不足道，近期難對(duì)“一帶一路”倡議為代表的中國國際發(fā)展戰(zhàn)略帶來太大沖擊；但是，長(zhǎng)期來看，作為抗衡中國全球影響力的重要工具，有可能在局部地區(qū)與中國國家導(dǎo)向的融資模式形成競(jìng)爭(zhēng)，甚至通過與盟友、伙伴合作進(jìn)行制度輸出。不過，美國的這一舉措能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)仍需隨時(shí)間推移進(jìn)行評(píng)估。

自上任以來，特朗普對(duì)國際發(fā)展融資問題極為重視。他先是于2017年11月首次公開表態(tài)要改革本國發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，隨即于2018年2月12日正式公布發(fā)展融資機(jī)構(gòu)改革方案。長(zhǎng)期陷入極化與分裂的美國國會(huì)在發(fā)展融資改革問題上取得高度一致，2018年2月27日，參眾兩院同時(shí)提出兩個(gè)幾乎完全相同的《善用投資引導(dǎo)發(fā)展法提案》。該提案在國會(huì)順利通過后即由特朗普簽署為正式法律。美國宣稱此舉意在增強(qiáng)自身的發(fā)展融資能力，幫助美國應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)以及解決外交政策優(yōu)先事項(xiàng)。(1)OPIC, “A New Era in U.S. Development Finance,” https://www.opic.gov/build-act/overview. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月20日)然而，有評(píng)論認(rèn)為美國的真實(shí)意圖是為了對(duì)抗中國借“一帶一路”倡議獲得全球影響力。(2)“瞄準(zhǔn)‘一帶一路’，美將建國際發(fā)展金融公司每年提供600億融資”，僑報(bào)綜合網(wǎng)，2018年10月4日， http://www.uschinapress.com/2018/1004/1144696.shtml (上網(wǎng)時(shí)間：2019年8月5日)；Daniel Kliman, “To Compete with China, Get the New U.S. Development Finance Corporation Right,” February 6, 2019, https://www.cnas.org/publications/commentary/to-compete-with-china-get-the-new-u-s-development-finance-corporation-right.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月10日)中國先于2018年9月宣布向非洲國家提供600億美元的資金支持，美國則于同年10月組建國際發(fā)展金融公司并對(duì)其授權(quán)高達(dá)600億美元。在中美兩國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)不斷加劇的大背景下，美國的行為很容易被解讀為是針對(duì)中國的直接回應(yīng)。

那么，美國發(fā)展融資改革究竟是為增強(qiáng)自身能力還是針對(duì)中國？在得出結(jié)論之前，有必要先回答下列幾個(gè)問題：美國是在何種背景下實(shí)施發(fā)展融資改革的？相比原有機(jī)構(gòu)，作為新機(jī)構(gòu)的美國國際發(fā)展金融公司究竟新在何處？它將如何支持美國企業(yè)獲得海外投資機(jī)會(huì)？它與美國的戰(zhàn)略目標(biāo)與外交政策有怎樣的關(guān)系？美國能否借助國際發(fā)展金融公司削弱中國在發(fā)展中國家的影響力？本文試圖對(duì)上述問題做出分析和闡述。

一、美國國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)改革的背景

發(fā)展融資是指具有政府背景的融資活動(dòng)，用以支持私營部門在發(fā)展中國家的投資。(3)Shayerah Ilias Akhtar and Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,” CRS Report, R45180, April 27, 2018, p.1, https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月28日)該類融資方式介于贈(zèng)款及優(yōu)惠貸款類純政府支持與遵循市場(chǎng)利率規(guī)則類純商業(yè)融資二者之間。近年來，美國的國際發(fā)展融資活動(dòng)落后于發(fā)展中國家發(fā)展形勢(shì)的需要，且不斷受到自身融資權(quán)限約束，在發(fā)展融資領(lǐng)域面臨的國際競(jìng)爭(zhēng)壓力加大，拖累了美國在發(fā)展中國家的影響力。為走出困境，美國迫切需要調(diào)整其發(fā)展融資制度，以使其更加有效。

第一，美國國際發(fā)展融資活動(dòng)落后于發(fā)展中國家的實(shí)際需求。一個(gè)時(shí)期以來，受全球化日益深化以及自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，發(fā)展中國家對(duì)來自國際發(fā)展機(jī)構(gòu)的資金需求發(fā)生兩個(gè)重大變化。一是發(fā)展中國家雖然仍面臨貧困挑戰(zhàn)，但在許多方面已經(jīng)能夠?yàn)楸緡鴩竦幕拘枨筇峁┵Y金，而傳統(tǒng)對(duì)外援助在發(fā)展中國家發(fā)展資金中的重要性顯著下降。數(shù)據(jù)顯示，在120個(gè)被評(píng)估的發(fā)展中國家中，1990年有13個(gè)發(fā)展中國家所獲援助超過其國民總收入的20%；這一數(shù)字在2012年下降到4個(gè)。(4)Ben Leo and Todd Moss, “Bringing US Development Finance into the 21st Century, CGD Policy Brief,” The White House and the World 2016 Briefing Book, July 7, 2016, p.2, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/070716_Moss_Testimony.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月26日)二是發(fā)展中國家正在進(jìn)入快速城市化，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有重大支撐作用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等，亟須巨額資金支持；同時(shí)，發(fā)展中國家要求為本國迅速擴(kuò)大的勞動(dòng)年齡人口提供經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和就業(yè)。因此，發(fā)展中國家對(duì)貿(mào)易和外國直接投資的興趣日益增大，越來越關(guān)注如何撬動(dòng)私人投資。

理論上，各類針對(duì)發(fā)展中國家的國際發(fā)展機(jī)構(gòu)，均應(yīng)把目標(biāo)定位在解決發(fā)展中國家最具挑戰(zhàn)性的發(fā)展問題上。然而，美國的國際發(fā)展活動(dòng)未能響應(yīng)發(fā)展中國家實(shí)際需求的上述變化。就籌資方式而言，官方發(fā)展援助在美國國際發(fā)展活動(dòng)中占據(jù)主要地位。美國提供的官方發(fā)展援助(ODA)高達(dá)343億美元；(5)OECD, “OECD Online Data: United States,” https://www.oecd-ilibrary.org/sites/45472e20-en/index.html?itemId=/content/component/5e331623-en&_csp_=b14d4f60505d057b456dd1730d8fcea3&itemIGO=oecd&itemContentType=chapter#chapter-d1e18244.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年7月15日)而海外私人投資公司(OPIC)提供的發(fā)展融資總額為290億美元。事實(shí)上，低收入國家和不發(fā)達(dá)國家要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，所需發(fā)展資金高達(dá)數(shù)萬億美元。如此之大的籌資規(guī)模，勢(shì)必要求調(diào)整籌資方式，即迫切需要超越官方發(fā)展援助，通過大力鼓勵(lì)發(fā)展融資充分動(dòng)員和撬動(dòng)私人投資。就重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域而言，美國國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的重心偏離了發(fā)展中國家的實(shí)際需求。數(shù)據(jù)顯示，發(fā)展中國家最關(guān)心的問題是就業(yè)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。在非洲， 80%以上的人將就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施(如電力、道路、水和衛(wèi)生設(shè)施)列為本國面臨的最緊迫問題；在拉丁美洲，大約80%的受訪者最關(guān)心就業(yè)、經(jīng)濟(jì)和金融政策問題以及犯罪和安全問題。(6)Ben Leo and Todd Moss, “Bringing US Development Finance into the 21st Century, CGD Policy Brief,” The White House and the World 2016 Briefing Book, July 7, 2016, p.2, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/070716_Moss_Testimony.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月26日)顯然，只有不到10%的非洲人和拉丁美洲人最關(guān)心的問題是健康、教育、環(huán)境和治理，然而這些卻正是美國原有國際發(fā)展機(jī)構(gòu)的政策重心所在。

第二，受融資權(quán)限與能力所限，美國在國際競(jìng)爭(zhēng)中面臨較大壓力。近些年來，發(fā)展融資作為鼓勵(lì)私人投資進(jìn)入資本不足地區(qū)的一種方式，其重要性變得愈加突出。發(fā)展融資機(jī)構(gòu)(DFIs)是提供此類融資的專業(yè)實(shí)體，通常包括多邊組織和雙邊機(jī)構(gòu)。世界上第一個(gè)發(fā)展融資機(jī)構(gòu)是1948年成立的英國聯(lián)邦發(fā)展公司(CDC)。之后，不斷有國家效仿，紛紛成立發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，推動(dòng)私人投資者在發(fā)展中國家投資商業(yè)可行項(xiàng)目。此外，國際金融機(jī)構(gòu)通常也設(shè)有發(fā)展融資分支，作為其組成部分進(jìn)行多邊經(jīng)營。例如，以世界銀行為代表的國際金融機(jī)構(gòu)是美國在二戰(zhàn)后建立起來的，其下屬的國際金融公司(IFC)曾經(jīng)在促進(jìn)發(fā)展中國家發(fā)展過程中發(fā)揮了重大作用。2014年，在發(fā)展融資機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)展中國家私營部門的投資總額中，全球性發(fā)展融資機(jī)構(gòu)占40%，雙邊發(fā)展融資機(jī)構(gòu)占35%，地區(qū)性金融機(jī)構(gòu)占25%。(7)Shayerah Ilias Akhtar and Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,” CRS Report, R45180, April 27, 2018, p.4, https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月28日)在發(fā)展融資市場(chǎng)上，美國面臨的競(jìng)爭(zhēng)者非常多。通常，發(fā)展融資機(jī)構(gòu)使用一系列金融工具來支持私人投資，包括股權(quán)、直接貸款、貸款擔(dān)保、政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)和技術(shù)支持等。歐洲發(fā)展金融機(jī)構(gòu)非常成熟，為企業(yè)提供綜合服務(wù)，涵蓋債務(wù)融資和股權(quán)融資、風(fēng)險(xiǎn)緩解和技術(shù)支持。而與此相對(duì)，作為美國的主要發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，海外私人投資公司的融資工具有限，僅為美國私營部門在低收入國家的投資提供貸款、貸款擔(dān)保、政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)以及對(duì)私募股權(quán)投資基金的支持。由于后者不包括股權(quán)融資工具，也不提供技術(shù)支持等服務(wù)，在一定程度上限制了美國在發(fā)展中國家的發(fā)展融資活動(dòng)，進(jìn)而制約了美國實(shí)施發(fā)展政策的有效性。數(shù)據(jù)顯示，2016年，歐洲發(fā)展融資機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)(EDFIs)成員的融資規(guī)模達(dá)到450億美元，比美國海外私人投資公司215億美元的規(guī)模高出一倍；而日本的海外發(fā)展融資規(guī)模高達(dá)1580億美元，比美國海外私人投資公司215億美元的規(guī)模高出六倍。(8)同上。

此外，伴隨經(jīng)濟(jì)實(shí)力快速增長(zhǎng)，新興經(jīng)濟(jì)體越來越多地成為發(fā)展融資的主要供應(yīng)者。包括中國、印度、巴西和馬來西亞在內(nèi)的新興市場(chǎng)大幅增加了在拉丁美洲和非洲的融資活動(dòng)。作為后起之秀，中國每年提供的發(fā)展融資規(guī)模巨大，已成為全球發(fā)展融資的最大來源之一。(9)“國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)人表示——堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作 辦好一帶一路專項(xiàng)貸款”，人民網(wǎng)，2017年5月16日，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0516/c1001-29277370.html; “2017年中國對(duì)“一帶一路”沿線國家投資合作情況”，中國商務(wù)部，2018年3月5日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201803/20180302717955.shtml; “中國進(jìn)出口銀行“一帶一路”建設(shè)貸款余額超萬億元”，中國新聞網(wǎng)，2019年4月18日，http://www.chinanews.com/cj/2019/04-18/8813297.shtml; “中國政策性對(duì)外貸款流向‘一帶一路’”，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2015年6月19日，http://www.ftchinese.com/story/001062628?ccode=LanguageSwitch&archive.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)根據(jù)美國知名智庫統(tǒng)計(jì)，2000年至2014年間，中國向其他國家提供了總計(jì)3540億美元的貸款、贈(zèng)款以及其他資源，年均236億美元。(10)CSIS China Power, “Where Is China Targeting Its Development Finance?” https://chinapower.csis.org/china-development-finance/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)此外，多數(shù)國際金融機(jī)構(gòu)都擁有發(fā)展融資業(yè)務(wù)，特別是新近建立的幾個(gè)大型多邊融資機(jī)構(gòu)，如金磚銀行(BRICS Bank)和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)等也紛紛入場(chǎng)。

綜上所述，從需求層面而言，作為發(fā)展融資需求方的發(fā)展中國家，對(duì)發(fā)展資金的需求發(fā)生重大變化。盡管這些國家仍面臨嚴(yán)峻的貧困挑戰(zhàn)，但僅僅獲得官方發(fā)展援助類傳統(tǒng)外援已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其發(fā)展需求，它們迫切希望與富裕國家在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面建立更深層次的伙伴關(guān)系。但美國國際發(fā)展政策未能及時(shí)調(diào)整融資方式，過于側(cè)重健康、教育、治理等問題，對(duì)貿(mào)易和投資類問題沒有給予充分重視，導(dǎo)致美國的發(fā)展融資活動(dòng)嚴(yán)重落后于發(fā)展中國家的實(shí)際發(fā)展需求。從供給層面而言，作為發(fā)展融資供應(yīng)方的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，相互之間競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。近十年來，國際發(fā)展融資格局已經(jīng)發(fā)生重大改變。相比其他發(fā)展融資供應(yīng)國，美國發(fā)展融資制度數(shù)十年來未取得重大進(jìn)展。海外私人投資公司因其權(quán)限受到限制，難以在國際競(jìng)爭(zhēng)中勝出。

在發(fā)展融資領(lǐng)域出現(xiàn)的上述供求失衡問題顯然對(duì)美國提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。更嚴(yán)重的是，在戰(zhàn)略層面，相較于其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手借助發(fā)展融資工具拓展影響力，美國對(duì)發(fā)展問題重視不足、發(fā)展工具滯后，勢(shì)必削弱美國對(duì)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)影響力，進(jìn)而損害美國在這些國家實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力。數(shù)據(jù)顯示，2006年，美國是近130個(gè)國家的主要貿(mào)易伙伴。然而，這一數(shù)字在2016年下降到76個(gè)；與此相對(duì)照，中國已取代美國的地位，成為124個(gè)國家的最大貿(mào)易伙伴。(11)Daniel F. Runde and Romina Bandura, “Renewing U.S. Economic Engagement with the Developing World,” CSIS Report, November 26, 2018, p.5, https://www.csis.org/analysis/renewing-us-economic-engagement-developing-world.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月28日)美國不再是發(fā)展中國家貿(mào)易、投資活動(dòng)的最大伙伴，這在一定程度上反映出發(fā)展中國家對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)依賴程度下降，進(jìn)而導(dǎo)致美國對(duì)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)影響力下降。為避免上述情況進(jìn)一步惡化，美國認(rèn)識(shí)到亟需改革、升級(jí)現(xiàn)有發(fā)展融資制度，鞏固、增強(qiáng)美國政府的發(fā)展融資功能，唯此才能使美國擺脫其在發(fā)展融資領(lǐng)域的不利地位，進(jìn)而鞏固、深化美國與發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

二、美國國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)改革的主要措施及特點(diǎn)

美國國內(nèi)具有發(fā)展融資功能的機(jī)構(gòu)、部門或機(jī)制較分散，其中海外私人投資公司曾經(jīng)是其中最重要的一個(gè)。海外私人投資公司依據(jù)《1961年外國援助法》(Foreign Assistance Act of 1961)創(chuàng)立于1971年，它是一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，其使命是通過動(dòng)員私人資本投資于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體來應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展挑戰(zhàn)并幫助推進(jìn)美國的外交政策目標(biāo)。1987年，海外私人投資公司的融資工具得到擴(kuò)展，開始為私募股權(quán)基金提供支持。此后，海外私人投資公司一直沒有重大發(fā)展。當(dāng)前，海外私人投資公司為美國私營部門在低收入國家的投資提供貸款、貸款擔(dān)保、政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，支持私募股權(quán)投資基金。按部門統(tǒng)計(jì)， 2018財(cái)年海外私人投資公司業(yè)務(wù)的43%用于金融服務(wù)，31%用于公用事業(yè)；按地域統(tǒng)計(jì)，其資金總額的27%投入非洲，23%投入拉丁美洲，18%投入亞洲。(12)Shayerah Ilias Akhtar and Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,” CRS Report, R45180, April 27, 2018, p.6, https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月28日)海外私人投資公司并非永久性機(jī)構(gòu)，需要不斷得到國會(huì)授權(quán)才能持續(xù)運(yùn)營。自2007年開始，國會(huì)每年都要討論海外私人投資公司的授權(quán)，(13)美國海外私人投資公司(OPIC)需要得到國會(huì)不斷授權(quán)和撥款才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2018年2月，國會(huì)提出《善用投資引導(dǎo)發(fā)展法提案》；2018年10月，該提案在國會(huì)正式通過并經(jīng)特朗普簽署而成為正式法律。法案要求，美國海外私人投資公司和美國國際開發(fā)署的發(fā)展信貸管理局合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)——美國國際發(fā)展金融公司，新機(jī)構(gòu)將于2019年10月正式開始運(yùn)作。在過渡期間，特朗普政府根據(jù)過渡計(jì)劃整合相關(guān)人員、資源、部門職能等。最近一次授權(quán)截止日是2018年9月30日(P.L.115-141)。(14)115th Congress (2017-2018), “Consolidated Appropriations Act 2018,” 2018, p.602, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1625.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月10日)

此外，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)內(nèi)還設(shè)有專門的發(fā)展融資部門，即美國國際開發(fā)署(USAID)下設(shè)的發(fā)展信貸管理局(DCA)，它通過提供部分風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保來撬動(dòng)私人投資，以支持美國的國際發(fā)展政策。部分風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保是指，發(fā)展信貸管理局通過承諾美國政府償還高達(dá)一半的違約金，來支持銀行貸款用于特定的發(fā)展目的，從而減輕貸款銀行的責(zé)任，鼓勵(lì)銀行為目標(biāo)客戶提供貸款。如果沒有發(fā)展信貸管理局的部分風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，一些項(xiàng)目可能因商業(yè)上不可行或風(fēng)險(xiǎn)太大而遭銀行拒貸。按部門統(tǒng)計(jì)，發(fā)展信貸管理局業(yè)務(wù)的47%用于能源活動(dòng)，26%用于農(nóng)業(yè)；按地域統(tǒng)計(jì)，發(fā)展信貸管理局業(yè)務(wù)的一半用于撒哈拉以南非洲，25%用于亞洲。(15)US GAO, “Overseas Private Investment Corporation: Additional Actions Could Improve Monitoring Processes,” December 2015, p.7, https://www.gao.gov/assets/680/674142.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月20日)

除了上述獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立部門外，美國國際開發(fā)署內(nèi)還設(shè)有一些具有發(fā)展融資功能的機(jī)制，其功能都是促進(jìn)發(fā)展中國家的“私營部門主導(dǎo)型發(fā)展”。如設(shè)立于1989年的企業(yè)基金(Enterprise Funds)，最初是支持前東歐國家的私營企業(yè)，后來其業(yè)務(wù)地理范圍不斷擴(kuò)大到其他國家如埃及和突尼斯等。除了雙邊發(fā)展融資活動(dòng)，美國還向國際金融公司和各個(gè)地區(qū)開發(fā)銀行等實(shí)體提供資金，支持多邊和區(qū)域一級(jí)的發(fā)展融資項(xiàng)目。

2018年10月5日，特朗普簽署了《善用投資引導(dǎo)發(fā)展法》(Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018)(簡(jiǎn)稱BUILD法)，將海外私人投資公司和美國國際開發(fā)署的發(fā)展信貸管理局合并為一個(gè)新機(jī)構(gòu)——美國國際發(fā)展金融公司(IDFC)。新機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)在2019年10月正式運(yùn)營，將維持海外私人投資公司和發(fā)展信貸管理局原有計(jì)劃作為其核心工作，統(tǒng)籌安排發(fā)展融資活動(dòng)。(16)The White House, “Reorganization Plan for the United States International Development Finance Corporation,” March 8, 2019, p.3, https://www.opic.gov/sites/default/files/files/Shelby_Letter_USIDFC_Reorg_Plan_08032019.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月26日)新、舊機(jī)構(gòu)的任務(wù)均是為促進(jìn)私營部門參與欠發(fā)達(dá)國家以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并推進(jìn)美國的外交政策和國家安全利益，二者本質(zhì)上都是美國對(duì)外政策的一種工具，但新機(jī)構(gòu)在發(fā)展融資活動(dòng)中擁有新的功能與特點(diǎn)。

第一，新機(jī)構(gòu)權(quán)限擴(kuò)大、能力增強(qiáng)，有助于拓展美國在發(fā)展中國家的發(fā)展融資活動(dòng)。一是融資規(guī)模更大。美國國際發(fā)展金融公司成立后，美國海外投資的融資能力將增加一倍，高達(dá)600億美元/年；就單個(gè)項(xiàng)目而言，美國國際發(fā)展金融公司所支持實(shí)體的上限為5%的融資總額(即30億美元)；而過去海外私人投資公司對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的最大貸款額僅為5億美元。(17)One Hundred Fifteenth Congress Second Session Hearing before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, “Financing Overseas Development: The Administration’s Proposal,” April 11, 2018, p.14, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-115hhrg29690/pdf/CHRG-115hhrg29690.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月28日)二是融資工具擴(kuò)展，這是美國發(fā)展融資機(jī)構(gòu)改革最為關(guān)鍵的變化。改革后，除了保留海外私人投資公司原有融資工具外，新機(jī)構(gòu)被賦予股權(quán)投資的權(quán)力，可在項(xiàng)目中參股，最多可持有20%的股權(quán)，而且還可提供技術(shù)支持、支持可行性研究等。三是可用貨幣類型增多。海外私人投資公司僅被授權(quán)使用美元交易；而美國國際發(fā)展金融公司不僅可以使用美元，還可以使用當(dāng)?shù)刎泿胚M(jìn)行交易，從而可幫助投資者規(guī)避外匯風(fēng)險(xiǎn)。

新機(jī)構(gòu)“擴(kuò)權(quán)”體現(xiàn)了特朗普政府對(duì)發(fā)展融資活動(dòng)的重視。美國在發(fā)展融資中面臨各種壓力與挑戰(zhàn)，早在奧巴馬政府時(shí)期，國內(nèi)支持發(fā)展融資機(jī)構(gòu)改革的輿論氛圍就已經(jīng)初步形成。盡管奧巴馬政府未能完成發(fā)展融資制度的現(xiàn)代化，但聯(lián)邦政府已然開始實(shí)踐，比如“非洲電力倡議”(Power Africa)即是在此方向上的一次成功嘗試。特朗普當(dāng)政后，立即表達(dá)其推進(jìn)海外發(fā)展融資活動(dòng)的決心，宣布要“改革我們的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，以便更好地激勵(lì)私營部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)行投資?！?18)The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,” Press Release, November 10, 2017.“擴(kuò)權(quán)”大大增強(qiáng)了美國國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力，新機(jī)構(gòu)在低收入和中低收入國家運(yùn)作更為靈活、有效，也更容易與外國同行開展合作。未來美國很有可能掀起一股拓展海外發(fā)展融資活動(dòng)的熱潮。

第二，新機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，有助于增強(qiáng)其服務(wù)于美國戰(zhàn)略與外交政策的主動(dòng)性。國際發(fā)展金融公司與過去的海外私人投資公司在治理結(jié)構(gòu)上存在顯著區(qū)別。國際發(fā)展金融公司董事會(huì)成員總數(shù)為9名，其中4名為非政府組織成員、5名成員來自聯(lián)邦政府。相比之下，海外私人投資公司的15名成員董事會(huì)由8名私營部門董事和7名聯(lián)邦政府董事組成。顯然，國際發(fā)展金融公司董事會(huì)規(guī)模縮小，且擁有更多聯(lián)邦政府成員而非私營部門代表。這意味著新機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理、業(yè)務(wù)開展將與美國政府保持高度一致。此外，海外私人投資公司僅鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間保持密切聯(lián)系、進(jìn)行政策協(xié)調(diào)；而國際發(fā)展金融公司則專門設(shè)立了首席發(fā)展官(Chief Development Officer, CDO)一職，以便國際發(fā)展金融公司與國務(wù)院和美國國際開發(fā)署建立強(qiáng)有力的“制度性聯(lián)系”(institutional linkages)，確保聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間密切有效合作，以“全政府”方式支持、保護(hù)美國的國際發(fā)展融資活動(dòng)。

由此可見，美國改革發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，并不僅僅是表面上“擴(kuò)權(quán)”，而是凸顯其增強(qiáng)發(fā)展融資機(jī)構(gòu)服務(wù)于美國對(duì)外戰(zhàn)略的內(nèi)在意圖。通過增強(qiáng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間的政策協(xié)調(diào)、推動(dòng)發(fā)展融資活動(dòng)與對(duì)外政策深度融合，美國希望優(yōu)化聯(lián)邦政府資源配置，及時(shí)響應(yīng)國際環(huán)境變化與政策調(diào)整。預(yù)計(jì)未來，美國國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的資金流向、業(yè)務(wù)范圍、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⑴c其對(duì)外政策趨勢(shì)更加一致。總之，盡管國際發(fā)展金融公司使用市場(chǎng)化工具并面向私營企業(yè)，但它本質(zhì)上仍是美國政府對(duì)外政策中的一個(gè)工具，目的是推進(jìn)美國的安全、外交與發(fā)展政策，使發(fā)展項(xiàng)目符合美國的整體戰(zhàn)略和國家目標(biāo)。

三、發(fā)展融資制度改革預(yù)示美國對(duì)外戰(zhàn)略新動(dòng)向

近些年來，美國財(cái)政吃緊導(dǎo)致對(duì)外援助預(yù)算日益受到限制，削減外援的壓力越來越大。特朗普?qǐng)?zhí)政后，在“美國優(yōu)先”的對(duì)外政策議程下，全球議題倍受冷落，外援預(yù)算被大肆削減。但是，作為對(duì)外援助工具之一的發(fā)展融資，卻受到特朗普政府高度重視，發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的能力與權(quán)限得到大大提升。特朗普政府改革發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，其所預(yù)示的美國對(duì)外戰(zhàn)略動(dòng)向十分明顯。

第一，重新評(píng)估發(fā)展中國家在美國全球戰(zhàn)略中的重要作用。相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期以來，發(fā)展中國家在世界經(jīng)濟(jì)和全球治理中的地位和作用持續(xù)上升，無疑對(duì)美國實(shí)施全球戰(zhàn)略意義巨大。傳統(tǒng)外援始于二戰(zhàn)后美國幫助歐洲重建，冷戰(zhàn)期間美國繼續(xù)使用外援作為對(duì)外政策工具抗衡蘇聯(lián)影響。在上述關(guān)系中，援助國通過提供資金、技術(shù)、資源等幫助受援國減少貧困、改善民生，援助國與受援國之間是一種不對(duì)等的依賴關(guān)系。但進(jìn)入新世紀(jì)，美國對(duì)發(fā)展中國家的戰(zhàn)略認(rèn)知開始逐漸發(fā)生變化，認(rèn)為發(fā)展中國家不再是“問題”，而成為“機(jī)會(huì)”，這首先表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。正如2015年美國發(fā)布的《四年外交與發(fā)展政策評(píng)估》(QDDR)報(bào)告所指出，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠?yàn)槊绹隹趧?chuàng)造“新客戶”(new customers)。(19)US DOS and US AID, “Quadrennial Diplomacy and Development Review (QDDR),” 2015, p.35, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1870/QDDR2015.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年8月1日)可見，美國已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程蘊(yùn)含巨大經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。通過參與發(fā)展中國家最緊迫的優(yōu)先事項(xiàng)如就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國企業(yè)從海外獲取豐厚經(jīng)濟(jì)回報(bào)，并為國內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，而同時(shí)，發(fā)展中國家亦可獲得重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)展項(xiàng)目，這種“雙贏”使得發(fā)展融資供需雙方建立了一種更為平等的合作關(guān)系。

特朗普上臺(tái)后，美國不僅看重發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)利益，還十分關(guān)注發(fā)展中國家在其全球戰(zhàn)略和對(duì)外政策中的作用。正如參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席、來自田納西州的共和黨人鮑勃·科克(Bob Corker)所說，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)不僅能夠擴(kuò)大美國企業(yè)的市場(chǎng)，而且還能促進(jìn)美國在安全和穩(wěn)定方面的利益。(20)“Corker, Coons Introduce Bill to Modernize U.S. Approach to Development Finance,” US Senate Committee on Foreign Relations Website, February 27, 2018, https://www.foreign.senate.gov/press/chair/release/corker-coons-introduce-bill-to-modernize-us-approach-to-development-finance.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年8月1日)當(dāng)前，發(fā)展中國家普遍對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)類發(fā)展項(xiàng)目興趣濃厚，尤以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表。作為響應(yīng)，很多國家政府、區(qū)域組織或全球機(jī)構(gòu)已啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，幫助發(fā)展中國家消除“基礎(chǔ)設(shè)施赤字”，基礎(chǔ)設(shè)施也由此成為第三世界國家外交的重要組成部分。(21)Jeffrey Wilson, “Diversifying Australia’s Indo-Pacific Infrastructure Diplomacy,” Australian Journal of International Affairs, Volume 73, 2019 - Issue 2, pp. 101-108.這實(shí)際上為美國在這些國家或地區(qū)推進(jìn)自己的戰(zhàn)略目標(biāo)提供了重要機(jī)遇。2017年《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告指出，中國和俄羅斯正在大力向發(fā)展中國家投資，以擴(kuò)大影響力并獲得對(duì)美國的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(22)The White House, “National Security Strategy,” 2017, p.38, https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年2月8日)美國改革發(fā)展融資機(jī)構(gòu)、現(xiàn)代化融資工具之后，美國企業(yè)更有動(dòng)力識(shí)別并利用發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，美國在全球影響力競(jìng)爭(zhēng)中也不會(huì)被“落下”(left behind)。(23)同上,p.39.

美國對(duì)發(fā)展中國家的戰(zhàn)略認(rèn)知不斷深化，戰(zhàn)略邏輯變化勢(shì)必帶動(dòng)政策框架發(fā)生變化。預(yù)計(jì)未來，美國將通過增強(qiáng)發(fā)展融資功能來擴(kuò)大其在發(fā)展中國家的融資活動(dòng)，由此可影響發(fā)展融資需求方的商業(yè)政策乃至外交與安全政策，進(jìn)而增強(qiáng)美國在發(fā)展中國家的國際影響力，進(jìn)一步推進(jìn)美國的外交政策和全球戰(zhàn)略。

第二，借助發(fā)展融資工具贏得發(fā)展中國家成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的前沿。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)加劇的大背景下，發(fā)展融資作為抗衡中國在發(fā)展中國家影響力的外交工具，不可避免地牽涉到中美博弈。中國是發(fā)展融資的主要供應(yīng)國，美國已經(jīng)認(rèn)識(shí)到中國借助發(fā)展融資在發(fā)展中國家獲得日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和影響力。特朗普政府在《國家安全戰(zhàn)略》中公開表示，中國正在全球投資數(shù)十億美元的基礎(chǔ)設(shè)施，由此擴(kuò)大了在發(fā)展中國家的影響，并獲得了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(24)同上, p.38.美國知名智庫國際戰(zhàn)略研究中心(CSIS)深入研究了中國如何利用海外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來推進(jìn)自己的影響力，認(rèn)為中國的影響力貫穿于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期的三個(gè)階段。第一階段是融資，可獲取外交讓步、制定項(xiàng)目計(jì)劃、獲取資源和獲得運(yùn)營控制的機(jī)會(huì)；第二階段是設(shè)計(jì)和施工，可為制定標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓技術(shù)和收集情報(bào)提供途徑；第三階段是所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)，可用來收集情報(bào)、限制或抵制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在上述三個(gè)階段中，融資是中國發(fā)揮影響力的最重要途徑。(25)Jonathan E. Hillman, “Influence and Infrastructure: The Strategic Stakes of Foreign Projects,” CSIS Report, January 2019, https://www.csis.org/analysis/influence-and-infrastructure-strategic-stakes-foreign-projects.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

除了經(jīng)濟(jì)利益和影響力之外，美國認(rèn)為，中國在發(fā)展中國家的發(fā)展融資活動(dòng)，開始觸及美國深層外交與安全利益，已經(jīng)對(duì)其形成威脅乃至造成損害。對(duì)外關(guān)系委員會(huì)高級(jí)研究員埃利·拉特納(Ely Ratner)指出，“‘一帶一路’正在推動(dòng)我們與盟國之間的分裂，破壞我們與其他國家的伙伴關(guān)系。”(26)Committee on Armed Services, House of Representatives, One Hundred Fifteenth Congress Second Session, “Hearing: Strategic Competition with China,” February 15, 2018, p.6, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-115hhrg28995/pdf/CHRG-115hhrg28995.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)專員、前美國國際發(fā)展署助理署長(zhǎng)喬納森·斯蒂維斯(Jonathan N. Stivers)指出，“一帶一路”擴(kuò)大了中國進(jìn)入具有重要戰(zhàn)略意義的海、陸貿(mào)易通道。(27)One Hundred Fifteenth Congress First Session Hearing before the Subcommittee on Asia and the Pacific of the Committee on Foreign Affairs House of Representatives, “Development Finance in Asia: US Economic Strategy amid China’s Belt and Road,” November 15, 2017, p.39, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-115hhrg27552/pdf/CHRG-115hhrg27552.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)美國擔(dān)心，如果中國控制戰(zhàn)略要塞、獲得海外軍事基地，或者中國借助海外設(shè)施從中收集情報(bào)，會(huì)損害美國的國家安全利益。(28)“China is Cheating its Way to the Top by Hon. Ted Poe of Texas,” Congress Record — Extensions of Remarks E1705, December 20, 2018, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CREC-2018-12-20/pdf/CREC-2018-12-20-pt1-PgE1705.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

總之，美國戰(zhàn)略界認(rèn)為，中國以“一帶一路”倡議為代表的發(fā)展融資“正在改變政治和經(jīng)濟(jì)格局”，(29)“Modernizing Development Finance: Statement of Ray W. Washburne, President & CEO, Overseas Private Investment Corporation, to the Senate Foreign Relations Committee,” May 10, 2018, https://www.opic.gov/media/speeches-testimony/modernizing-development-finance.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年7月17日)將中國海外發(fā)展融資活動(dòng)視為對(duì)美國國際影響力的挑戰(zhàn)。美國擔(dān)心中國以基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)的發(fā)展融資，并不僅僅是出于經(jīng)濟(jì)目的，而且是為了安全與戰(zhàn)略目的，最終增強(qiáng)自身國際影響力進(jìn)而挑戰(zhàn)美國的全球霸權(quán)。因此，為了與中國進(jìn)行“全球影響力競(jìng)爭(zhēng)”(30)同上。，美國必須改革發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，提供不同于中國“政府主導(dǎo)、附帶隱形條件的發(fā)展融資活動(dòng)”的“替代方案”，(31)The White House, “Statement from the Press Secretary,” October 3, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-35/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)發(fā)展中國家也由此演變?yōu)橹忻缿?zhàn)略博弈的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。

美國政府多次在官方文件或政要公開演講中凸出要在發(fā)展融資領(lǐng)域與中國競(jìng)爭(zhēng)的一面。2017年11月，特朗普在亞太經(jīng)合組織(APEC)峰會(huì)上公開宣布，美國要“改革發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，以便更好地激勵(lì)私營部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)行投資，并為各種附帶條件的國家導(dǎo)向計(jì)劃提供強(qiáng)有力的替代方案?！?32)The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,” Press Release, November 10, 2017,2017年12月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告再次指出，“美國主導(dǎo)的投資代表了最可持續(xù)和負(fù)責(zé)任的發(fā)展方式，與專制國家提供的腐敗、不透明、剝削和低質(zhì)交易形成鮮明對(duì)比。”(33)The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, p.39, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)如果說上述言辭還只是一種含蓄表態(tài)，那么進(jìn)入2018年后，特朗普政府將矛頭公開指向中國，明確提出使用發(fā)展融資工具與中國競(jìng)爭(zhēng)。2018年10月，副總統(tǒng)彭斯在哈德遜研究所發(fā)表演講時(shí)說，“我們將給其他國家一個(gè)公正、透明的選擇，以取代中國的‘債務(wù)陷阱外交’”。(34)“Vice President Mike Pence’s Remarks on the Administration’s Policy Towards China,” October 4, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/。(上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月20日)2019年，特朗普政府在政府預(yù)算申請(qǐng)中再次強(qiáng)調(diào)，國際發(fā)展金融公司的新工具將使美國政府能夠更好地與盟國合作，并為來自中國的國家主導(dǎo)類動(dòng)議提供替代方案。(35)“Budget of the U.S. Government: FY2020, A Budget for A Better America: Promises Kept Taxpayers First,” 2019, p.75, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2019/03/budget-fy2020.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月26日); Michael R. Pompeo, “Landmark Development Finance Legislation Improves America’s Competitiveness Overseas,” October 3, 2018, https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/10/286427.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)此外，實(shí)踐也表明，美國近年來的發(fā)展融資行為具有顯著競(jìng)爭(zhēng)性。當(dāng)多邊發(fā)展銀行(MDB)決定國別計(jì)劃時(shí)，針對(duì)那些已簽署“一帶一路”倡議的國家，如果中國在這些國家的投資總額仍然較低，美國則更有可能對(duì)其投贊成票。這表明美國正圍繞在相關(guān)國家的發(fā)展融資與中國競(jìng)爭(zhēng)。(36)Krishna Chaitanya Vadlamannati, Yuanxin Li, Samuel Brazys and Alexander Dukalskis, “Building Bridges or Breaking Bonds? The Belt and Road Initiative and Foreign Aid Competition,” SPIR Working Paper WP11, School of Politics and International Relations, UCD, Ireland, 2019.

但是，一個(gè)基本事實(shí)是，發(fā)展中國家的發(fā)展需求所需資金量非常大，任何一個(gè)國家或一個(gè)發(fā)展融資機(jī)構(gòu)都無法單獨(dú)提供滿足需求的全部資源，這是美國與中國均為發(fā)展融資供應(yīng)國的一個(gè)基本前提。此外，中美兩國發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)領(lǐng)域存在交叉。中國投資的重點(diǎn)放在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施特別是能源項(xiàng)目上；而金融服務(wù)和公用事業(yè)曾是美國海外私人投資公司支持力度最大的兩個(gè)部門。所以，就全球市場(chǎng)而言，美國作為發(fā)展融資的提供者之一，與中國展開合作或競(jìng)爭(zhēng)都不乏可能性。

四、美國發(fā)展融資機(jī)構(gòu)改革對(duì)中國的可能影響

美國改革發(fā)展融資機(jī)構(gòu)產(chǎn)生多方面影響。當(dāng)前，以“一帶一路”倡議和中非合作論壇為代表的中國海外發(fā)展融資計(jì)劃正在穩(wěn)步推進(jìn)，預(yù)計(jì)未來以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的關(guān)鍵部門將會(huì)落實(shí)更多投資。美國國際發(fā)展金融公司權(quán)限和能力增強(qiáng)后，是否會(huì)在提供大型基建等發(fā)展項(xiàng)目的融資選擇方面與中國展開正面交鋒？美國在發(fā)展融資領(lǐng)域究竟能否成為中國的“替代選項(xiàng)”呢？

從融資規(guī)模與能力來看，與中國倡議的巨額投資計(jì)劃相比，美國的美國國際發(fā)展金融公司在資金規(guī)模上仍顯微不足道。以中國國家開發(fā)銀行(CDB)為例，截至2016年底，它已經(jīng)在“一帶一路”沿線國家累計(jì)發(fā)放貸款超過1600億美元。(37)“國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)人表示——堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作 辦好一帶一路專項(xiàng)貸款”，人民網(wǎng)，2017年5月16日，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0516/c1001-29277370.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)截至2018年底，中國國家開發(fā)銀行的資產(chǎn)為16.2萬億元(折合2.3萬億美元)。(38)“國開行資產(chǎn)總額已達(dá)16.2萬億元”，新華網(wǎng)，2019年1月22日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2019-01/22/c_1124027313.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)以資產(chǎn)衡量，中國國家開發(fā)銀行的規(guī)模超過世界銀行的國際金融公司，后者資產(chǎn)總額僅為904億美元。相比之下，以美國對(duì)印太地區(qū)的承諾為例，特朗普政府在2020財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)中，為確保美國成為地區(qū)“首選的安全和經(jīng)濟(jì)伙伴”，僅為印太地區(qū)提供了10億美元，為國際發(fā)展金融公司提供了3億美元(融資規(guī)模上限為600億美元)。(39)“Budget of the U.S. Government: FY2020, A Budget for A Better America: Promises Kept Taxpayers First,”2019, p.72, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2019/03/budget-fy2020.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月26日)由此可見，短期內(nèi)，盡管美國主觀上想突出中美在發(fā)展融資領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性，但對(duì)中國的直接影響非常有限。

既然在資金數(shù)量上，美國發(fā)展融資機(jī)構(gòu)無法抗衡中國，那么，美國還會(huì)通過哪種方式或途徑推進(jìn)其政策目標(biāo)？一種可能是，美國國際發(fā)展金融公司將充分利用新工具，策略性部署資源，與盟國或伙伴合作，以便更有效地與中國同行競(jìng)爭(zhēng)。正如國會(huì)眾議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席愛德華·羅伊斯(Edward R. Royce)所說，“美國不可能也不應(yīng)該跟中國的投資比美元數(shù)量，但我們可以而且應(yīng)該做更多的事情來支持國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即與那些支持私營部門驅(qū)動(dòng)型發(fā)展模式、尊重法治的國家合作?！?40)One Hundred Fifteenth Congress Second Session Hearing before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, “Financing Overseas Development: The Administration’s Proposal,” April 11, 2018, p.1.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月28日)

在發(fā)展融資領(lǐng)域，美國聯(lián)合其盟友伙伴、孤立中國具有一定基礎(chǔ)。一是模式相近。美國及其盟友、伙伴的發(fā)展融資活動(dòng)均采取“私營部門主導(dǎo)型發(fā)展模式”，目的是吸引私人部門參與公共服務(wù)的提供，這與中國“政府主導(dǎo)型”發(fā)展融資存在較大差異。二是標(biāo)準(zhǔn)類似。美國國際發(fā)展金融公司對(duì)項(xiàng)目甄選作了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)要審查項(xiàng)目潛在的環(huán)境和社會(huì)影響以及人權(quán)影響。歐洲、日本等國的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)所設(shè)條件與美國類似，如歐洲發(fā)展融資機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)表示其成員采用“一套共同的負(fù)責(zé)任融資原則，強(qiáng)調(diào)尊重人權(quán)和環(huán)境可持續(xù)性是成員融資的先決條件?！?而與此相對(duì)，中國海外發(fā)展融資并未對(duì)所支持項(xiàng)目附加很多條件，如項(xiàng)目所在國的負(fù)債情況、項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)影響等，這引起美國及其盟友、伙伴國家對(duì)中國投資方式的不滿。三是東道國自身偏好。比如，中國在印度尋求投資機(jī)會(huì)時(shí)，印度為防止中國進(jìn)入并控制該地區(qū)而主動(dòng)向美國尋求幫助，希望美國支持當(dāng)?shù)厮饺似髽I(yè)發(fā)展。(41)One Hundred Fifteenth Congress Second Session Hearing before the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, “Financing Overseas Development: The Administration’s Proposal,” April 11, 2018, p.13.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月28日)

在上述情況下，美國策略性部署自身資源，形成以美國為中心的發(fā)展融資集團(tuán)，作為談判工具，吸引或強(qiáng)壓東道國接受其主張，在那些對(duì)美國具有重要戰(zhàn)略意義的國家與中國抗衡，成為中國國家主導(dǎo)投資模式的替代方案也并非全無可能。特別是在單個(gè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中，美國組建多方合作的發(fā)展融資集團(tuán)，不僅彌補(bǔ)了美國自身融資規(guī)模的劣勢(shì)，而且進(jìn)一步增強(qiáng)了美國在專業(yè)知識(shí)、商業(yè)模式、融資經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)。此外，對(duì)于東道國而言，通過與美國領(lǐng)導(dǎo)的融資集團(tuán)合作，還有可能爭(zhēng)取更多與集團(tuán)成員的經(jīng)貿(mào)合作機(jī)會(huì)，這是極大的誘惑。因此，在單個(gè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中，面對(duì)美方來自資源優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、地緣政治優(yōu)勢(shì)等方面的多重?cái)D壓，中國處于較為不利的地位，迫切需要思考除了資金數(shù)量以外如何培育新的國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

更為重要的是，美國為推進(jìn)戰(zhàn)略利益，并不會(huì)止步于與其盟友、伙伴之間針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目開展零星合作，而是有可能倡導(dǎo)為發(fā)展融資制定國際規(guī)則，確保各個(gè)發(fā)展融資機(jī)構(gòu)在“公平環(huán)境”中競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，國際上尚未就發(fā)展融資形成通行的多邊規(guī)則，相關(guān)活動(dòng)分散在多樣化的雙邊、全球、區(qū)域性發(fā)展融資機(jī)構(gòu)中。各個(gè)發(fā)展融資機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)(政府獨(dú)有、政府和私營部門共有等)、投資部門(基礎(chǔ)設(shè)施、教育衛(wèi)生等)、業(yè)務(wù)地區(qū)(非洲、亞洲等)以及融資工具(如股權(quán)、貸款等)等方面都存在差異。這些運(yùn)營條件、融資條款和具體做法上的差異，實(shí)際上可以產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。在這種情況下，如果形成國際通行的發(fā)展融資規(guī)則或制度，會(huì)大大有助于簡(jiǎn)化流程、降低成本，撬動(dòng)更多私人資本，取得更大發(fā)展成果。

事實(shí)上，美國已經(jīng)開始布局。2017年11月，美國海外私人投資公司與日本的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)簽署諒解備忘錄，加強(qiáng)雙方在基礎(chǔ)設(shè)施、能源和其他關(guān)鍵領(lǐng)域的發(fā)展融資合作。2018年2月，美國海外私人投資公司與澳大利亞外交和貿(mào)易部簽署了類似協(xié)議，加強(qiáng)雙方在印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、能源和其他部門的發(fā)展融資合作。2018年11月，美國、日本、澳大利亞三國簽署了關(guān)于發(fā)展融資合作的三邊協(xié)議，目的是“推動(dòng)新興市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并為國家主導(dǎo)型發(fā)展提供一種替代方案?！?42)“OPIC, US Japan Australia Sign first Trilateral Agreement on Development Finance Collaboration,” November 12, 2018, https://www.opic.gov/press-releases/2018/us-japan-australia-sign-first-trilateral-agreement-development-finance-collaboration.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)當(dāng)前，美國正在與印度磋商，以期讓印度加入美國主導(dǎo)的發(fā)展融資協(xié)議。

長(zhǎng)期來看，美國塑造全球發(fā)展融資制度必將對(duì)中國產(chǎn)生明顯沖擊，但具體影響的范圍和程度取決于美國的路徑選擇。一種是“硬制度”，即美國以自身為模板塑造國際發(fā)展融資制度，如果與之不符則會(huì)受到其懲罰。在這種情景下，如果一些高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則是中國未來需要完成的，那就有可能成為中國海外發(fā)展活動(dòng)的制度性壁壘。另一種是“軟制度”，即美國與“同好”國家達(dá)成自愿協(xié)議，其他國家自愿加入。歷史上，美國與其盟友曾就進(jìn)出口銀行(Ex-Im Bank)相關(guān)規(guī)則形成自愿協(xié)議，(43)《經(jīng)合組織支持出口信貸的安排》(The OECD Arrangement on Officially Supported Export Credits)是美國和其他一些經(jīng)合組織成員國之間的自愿協(xié)議，對(duì)官方出口信貸活動(dòng)的條款和條件設(shè)定了限制，例如最低利率和最高還款期限。中國并未加入該協(xié)議。如果美國沿襲這種做法，中國的外部環(huán)境不會(huì)立即惡化，短期內(nèi)中國發(fā)展融資活動(dòng)被替代程度有限。

五、結(jié) 語

美國將海外私人投資公司與發(fā)展信貸管理局整合為國際發(fā)展金融公司，它既是一個(gè)全新實(shí)體，同時(shí)也是海外私人投資公司的延續(xù)。新機(jī)構(gòu)在資金規(guī)模、融資工具、治理結(jié)構(gòu)存在較大變化，但其本質(zhì)仍是服務(wù)于美國國家利益，與美國經(jīng)濟(jì)和國家安全目標(biāo)一致。此次發(fā)展融資機(jī)構(gòu)整合，不僅是為了提高政府效率，而且是通過促進(jìn)新興市場(chǎng)投資和商業(yè)機(jī)會(huì)來實(shí)現(xiàn)美國的經(jīng)濟(jì)利益，還是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)大背景下美國提高自身國際影響力的戰(zhàn)略需求。

美國改革融資機(jī)構(gòu)，促使國際發(fā)展融資渠道和模式多樣化，對(duì)迫切需要發(fā)展的廣大低收入國家來說有一定積極意義。新機(jī)構(gòu)通過補(bǔ)充作用或催化作用，鼓勵(lì)大量私人資本進(jìn)入發(fā)展中國家，支持當(dāng)?shù)啬茉础⑺畡?wù)、農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵部門發(fā)展，客觀上有助于滿足發(fā)展中國家的發(fā)展需求、進(jìn)一步彌合發(fā)展融資缺口。但是，美國國際發(fā)展金融公司對(duì)中國的影響復(fù)雜而深刻。與中國巨額投資倡議相比，美國國際發(fā)展金融公司的融資規(guī)模仍顯不足，近期難對(duì)“一帶一路”倡議等中國海外發(fā)展計(jì)劃帶來太大沖擊；長(zhǎng)期來看，美國國際發(fā)展金融公司與盟友、伙伴合作，有可能在特定地區(qū)與中國國家導(dǎo)向的發(fā)展模式形成競(jìng)爭(zhēng)，從而成為長(zhǎng)期對(duì)抗中國在全球發(fā)展中日益增長(zhǎng)影響力的重要一環(huán)。

對(duì)美國而言，國際發(fā)展政策曾幫助美國成功將很多國家從援助對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易伙伴。美國前15個(gè)貿(mào)易伙伴中，有12個(gè)曾是美國對(duì)外援助的接受國。未來，美國國際發(fā)展金融公司能否成為美國外交政策的一個(gè)有力工具，很大程度上取決于其能否成功動(dòng)員私人投資，即能否幫助私營部門成功駐扎商業(yè)投資環(huán)境不佳的發(fā)展中國家市場(chǎng)，并能夠長(zhǎng)期獲得可持續(xù)的盈利。對(duì)美國發(fā)展融資制度改革能否實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，尚需時(shí)間進(jìn)行評(píng)估。

發(fā)展中國家與外部世界的關(guān)系，正在從傳統(tǒng)的援助者與受援者之間的不對(duì)等依賴關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣膊块T與私人資本之間的互利雙贏關(guān)系,這一趨勢(shì)給世界各國提供了巨大經(jīng)濟(jì)機(jī)遇。中國也要順應(yīng)這一趨勢(shì)。不能因美國為國際發(fā)展金融公司設(shè)置較高標(biāo)準(zhǔn)、甚至進(jìn)行制度輸出，簡(jiǎn)單否定美國國際發(fā)展金融公司的新做法、新規(guī)則，而應(yīng)該從自身可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)中國長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度，積極審視自身發(fā)展融資制度，使之不斷改善?！?/p>