保障性住房政策執(zhí)行的政策網(wǎng)絡(luò)理論解釋

吳澤運 裴云鶴

摘 要：在住房市場化進程中商品房價高漲、居民購房重負的背景下，我國政府于1994年正式出臺了基于解決無力購房家庭的住房困難而制定的保障性住房政策。政策執(zhí)行至今，一定程度上減輕了部分住房困難家庭的居住負擔，改善了居民的居住環(huán)境，建造起良好的城市面貌，有效緩解社會矛盾、促進社會公平。但目前而言，保障房供應(yīng)量對于全面實現(xiàn)廣大居民住有所居的愿望仍舊杯水車薪，住房困難問題仍待重視。本文借助政策網(wǎng)絡(luò)理論分析發(fā)現(xiàn)，政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)價值選擇差異、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部立場不一、府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的利益同異化以及政策社群與議題網(wǎng)絡(luò)間的認知受阻，合理解釋了現(xiàn)階段保障性住房政策的執(zhí)行現(xiàn)況，為下一步保障性住房政策調(diào)整提供新的研究視角。

關(guān)鍵詞：保障性住房 政策網(wǎng)絡(luò) 羅茲模型 政策執(zhí)行

住房問題一直是黨和政府及億萬中國家庭關(guān)注的重大民生問題。自20世紀80年我國實施住房制度改革后，“住房”愈發(fā)朝著商品房方向發(fā)展，意味著潛在住房困難家庭數(shù)量可能會進一步擴大。同時，在過去幾年里，房地產(chǎn)市場如火如荼的盛況帶來了商品房價格的持續(xù)上揚，住房支出幾乎成為廣大民眾的頭等負擔，對原本就存在住房困難的家庭而言更是雪上加霜。因此，20世紀90年代末開始，我國政府為了緩解中低收入家庭的住房困難問題，出臺了圍繞住房制度改革和保障性住房建設(shè)的一系列相關(guān)配套政策，陸續(xù)推出了廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房等多樣化的保障性住房類型。長久以來，相關(guān)政策的實施在諸如減少住房困難家庭數(shù)量、盡可能讓民眾“居者有其屋”、改善破舊的居住環(huán)境等方面取得了值得肯定的成績，但同時政策執(zhí)行效果與原政策意圖出現(xiàn)了不同程度的偏差：住房保障覆蓋率不高、政策目標對象與實際保障對象不符、政策執(zhí)行中地方政府行為有失偏頗、政策體系配套不足等，住房困難現(xiàn)象仍舊存在。

作為一項長期惠民政策，保障性住房政策實效不可能一步到位，必定需要經(jīng)歷一個長期不斷調(diào)適的過程。在這一歷程中，政策執(zhí)行所依存的內(nèi)外部政策環(huán)境發(fā)生了巨大變化：國家經(jīng)濟體制的更換、行政體制改革下政府行為模式和行政理念的變遷、社會的政治意識從覺醒到要求主動參與的演進、信息化時代下信息飛速傳遞以及社會成員溝通方式的革新等等。這些都在不同程度、不同層面以多元方式影響著整個政策過程，傳統(tǒng)的政策分析階段論已遠不能滿足科學地認知現(xiàn)有運行政策的研究需要，政策研究范式也在逐漸地發(fā)生轉(zhuǎn)換。本文引入發(fā)源于英美等歐洲國家的政策網(wǎng)絡(luò)（Policy Network）分析框架，以其關(guān)于行動者、網(wǎng)絡(luò)和政策過程的假設(shè)為出發(fā)點，并借助羅茲政策網(wǎng)絡(luò)模型，來探究保障性住房政策實效為何難以達到政策預(yù)期、政策變遷背后是否隱藏某些較量、這些較量如何牽引著政策的發(fā)展，以期能夠為保障性住房下一步的政策調(diào)整提供新的分析視角。

一、保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)分析框架構(gòu)建

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本假設(shè)

政策網(wǎng)絡(luò)概念自20世紀70年代被正式提出以來，作為新的政策科學研究范式，受到多國學者熱捧。英國、德國、荷蘭在20世紀80、90年代做了大量的相關(guān)研究，但是目前仍然沒有對政策網(wǎng)絡(luò)概念形成統(tǒng)一界定。早期研究中公認度高的觀點主要來自英國的貝森（Benson）和羅茲（Rhodes）等學者，貝森將政策網(wǎng)絡(luò)概念界定為“因資源互賴且彼此關(guān)聯(lián)而結(jié)成的組織復(fù)合體，以資源依賴結(jié)構(gòu)的不同為特征區(qū)別于其他復(fù)合體”。從國內(nèi)外眾多學者在關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)研究中表述的觀點來看，相當多數(shù)人強調(diào)了多元利益主體間的持續(xù)互動、博弈和妥協(xié)為政策制定中的常態(tài)。關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)理論內(nèi)涵，本文贊同學術(shù)界的幾點基本假設(shè)：

1.關(guān)于行動者的假設(shè)?！罢呔W(wǎng)絡(luò)即為協(xié)調(diào)公共部門與私人行動者之間的一種關(guān)系模式”。[1]（p892）俞可平[2]（p6）、孫柏英等[3]（p107）學者也提出要重視私人機構(gòu)、公民個人等主體，公共領(lǐng)域的事務(wù)應(yīng)當由他們與政府一道參與共治。并且，如果過于注重政府單方面的作用忽視政策行動者多層次和異質(zhì)性，必定會帶來公共政策的失敗。[4]（p20）可見，在公共事務(wù)治理中，已有不少學者在治理主體上不再單一指向政府，而是希望能夠關(guān)注到政策周邊的相關(guān)利益群體，并將他們納入政策制定和執(zhí)行中來。政策網(wǎng)絡(luò)各主體因面對共同的公共議題而相聚，因共同利益而協(xié)商，因資源互賴而互動。[5]（p146）網(wǎng)絡(luò)中的行動者由自身掌握資源的多寡來決定其在網(wǎng)絡(luò)中的地位以及對政策結(jié)果的影響力。

2.關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的假設(shè)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)作為政策網(wǎng)絡(luò)最核心的要素之一，最早由漢夫（Hanf）引入。“‘網(wǎng)絡(luò)一詞表明這樣的事實，即政策制定涵蓋了來自政府和社會各個功能領(lǐng)域、不同層面的龐大的公私行動者”。[6]（p12）與傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)不同的是，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)強調(diào)成員間地位的平等性，但這種平等性不意味著缺乏一個協(xié)作規(guī)則的主導(dǎo)性組織，只是在網(wǎng)絡(luò)中它并不發(fā)揮傳統(tǒng)權(quán)力與權(quán)威的作用。[7]（p104）對于網(wǎng)絡(luò)的特征，羅茲（1997）作出經(jīng)典歸納：一是網(wǎng)絡(luò)中的行動者是相互依賴的;二是各網(wǎng)絡(luò)間存在資源交換;三是在網(wǎng)絡(luò)既有規(guī)則約束范圍內(nèi)，行動者之間展開頻繁的博弈競爭;四是網(wǎng)絡(luò)為自組織、自我管理的形式。網(wǎng)絡(luò)依靠共有的價值以及非正式的契約關(guān)系來維系，核心的協(xié)調(diào)機制是信任與合作。[8]（p38）

3.關(guān)于政策過程的假設(shè)。網(wǎng)絡(luò)中大量行動者的存在且資源分散的特點，決定了沒有一個行動主體能夠主導(dǎo)整個政策過程。他們或為了彌補自身的資源短板或為了跳出危險的處境、還也許是為了期望政策更有利于自身而增強話語權(quán)，自發(fā)自愿地協(xié)調(diào)、溝通、談判，制定出融入盡可能多共識的策略，甚至結(jié)成聯(lián)盟形態(tài)來達成各自的目的。政策過程本質(zhì)就是各種政策主體通過非正式互動，交換信息、資源、協(xié)調(diào)目標、策略和價值，以期解決共同問題的相互影響、相互作用的動態(tài)過程。[9]（p82）

（二）保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)類型劃分及主體特征

不同于早期喬丹等人采取關(guān)注國會議員、行政官僚、商人等微觀人際關(guān)系作為美國傳統(tǒng)的研究途徑，羅茲在20世紀80年代初更多關(guān)注政治結(jié)構(gòu)，并強調(diào)政治團體間的結(jié)構(gòu)關(guān)系而非團體中的人際關(guān)系才是政策網(wǎng)絡(luò)的核心。隨后，他根據(jù)網(wǎng)絡(luò)成員身份、成員間的融合度以及它們中的資源分布情況三個維度，將凝聚度由高到低的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型分為五類：政策社群（Policy Community/ Territorial Community）、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（Professional Network ）、府際網(wǎng)絡(luò)（Intergovernmental Network）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（Producer Network）、議題網(wǎng)絡(luò)（Issue Network）。[10]（p265）本文采用此模型對保障性住房政策執(zhí)行情況進行分析（見表1）。

二、我國保障性住房政策發(fā)展的脈絡(luò)梳理

20世紀80年代我國啟動了住房制度改革，停止實施公房分配制度。

詳見于1988年國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于《城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》。1994年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)[1994]43號）（以下簡稱為“43號文”），首次提出要“把住房實物福利分配的方式改變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式;建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”。

中華人民共和國國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201011/t20101115_62794.html自此，拉開了保障性住房體系的政策變遷序幕。

（一）城鎮(zhèn)住房“安居工程”起步階段（1995-1997年）

1995年1月，由國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《國家安居工程實施方案》，方案強調(diào)要將住房以成本價優(yōu)先出售給中低收入家庭等住房困難戶，標志著“安居工程”在全國范圍內(nèi)全面起步。同年，國有資產(chǎn)管理局、建設(shè)部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強出售國有住房資產(chǎn)管理的暫行規(guī)定》，嚴禁出現(xiàn)低價等違規(guī)出售國有住房行為。

另外，1996年該領(lǐng)導(dǎo)小組還出臺了關(guān)于加強住房公積金管理意見，推動住房公積金制度的發(fā)展，保障了居民購房的資金援助渠道，逐步實行住房分配貨幣化。在這一階段，出臺的政策表明了國家對保障性住房體系構(gòu)建從多次“重視”到真正準備“行動”，出售對象的明確劃分關(guān)切到了中低收入水平人群的住房利益。至此，我國的實物分房仍未完全取消，住房供應(yīng)方面主要采取“集資合作建房”和“安居工程”兩種模式。

（二）保障性住房體系初步確立階段（1998-2002年）

正式宣告住房福利制度終結(jié)的是1998年國務(wù)院關(guān)于《進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號），提出了新的住房體系主要分為三層：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”，主要依靠政府救濟;“中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房”，購房部分費用由政府補貼;“其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”，這類完全遵照市場化運作。這標志著以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系全面建立起來。

1999年，建設(shè)部頒發(fā)的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》還正式將廉租房納入體系中;住房公積金管理條例也進行了多次修訂?？梢钥闯?，這一階段的保障性住房建設(shè)以經(jīng)濟適用房為切入口，政策制定及運行開始朝正確的方向發(fā)展。與此同時，還需認清的是保障性住房政策和住房商品化改革同時發(fā)展，住房制度改革中國家逐漸透露出將商品房發(fā)展提升為我國新的經(jīng)濟增長點的政策意向。

（三）保障性安居工程建設(shè)全面萎縮階段（2003-2006年）

在上一階段的保障房建設(shè)中，有部分城市如大連等以出讓土地大幅增加了政府財政收入，間接造成經(jīng)濟適用房建設(shè)積極性逐漸削弱。從2002年開始，經(jīng)濟適用房占房地產(chǎn)開發(fā)投資比例大幅下降（見表2-1）。而2003年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)[2003]18號）（簡稱為“18號文”）中認為“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)”，因此要“增加普通商品住房供應(yīng)……采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場供應(yīng)中的比例”;逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭依靠自身努力購買或租住商品房。通知里對于商品房主導(dǎo)地位的確立，直接造成了往后數(shù)年里保障房政策缺位、建設(shè)滯后。

2004年我國公開土地出讓制度開始建立，實行土地公開招、拍、掛方式，土地供給規(guī)模受限，加上長久的住房供需矛盾失衡，導(dǎo)致商品房價格一路攀升（見圖2），由此更加擠壓了經(jīng)濟適用房的供應(yīng)量。自18號文確立了商品房的主導(dǎo)地位、明確房地產(chǎn)在我國經(jīng)濟發(fā)展中的支柱產(chǎn)業(yè)地位以來，政府注意力集中在住房市場化層面，土地出讓帶來的財政收入又變相地扭轉(zhuǎn)政府行為。政策傾向及GDP增長等多重因素下，房價跨入大幅上漲時代，對原本住房購買力低的中低收入家庭而言無疑是雪上加霜，保障性住房政策在這一階段卻全面萎縮，政策轉(zhuǎn)向造成的住房保障扶植力度甚微。

（四）保障性住房體系恢復(fù)發(fā)展階段（2007-2009年）

2003年后，以經(jīng)濟適用房為主的保障房供應(yīng)較大幅度減少（見表2）;另一方面，土地供應(yīng)規(guī)模有限以及由此帶來的財政收入利好等因素推高了商品房價格飆升，共同造成了中低收入家庭住房困難加重。盡管中央政府同一時期出臺了土地、城鎮(zhèn)廉租房、住房公積金及信貸等多方面政策[主要包括：2004年國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，2005年《城鎮(zhèn)廉租住房租金管理辦法》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，2006年《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實施辦法》等。]進行宏觀調(diào)控，但成效甚微。為此，國務(wù)院2007年頒發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號），將保障人群鎖定為低收入家庭并逐步擴大、通過政府新建、收購及鼓勵社會捐助等多渠道增加廉租房源供應(yīng);改進和規(guī)范經(jīng)濟適用房制度，加大棚戶區(qū)和舊住宅區(qū)改造力度，進一步建立健全了城市廉租住房制度。同年，《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟適用住房管理辦法》也相繼出臺。

2009年，住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃的通知》，要求新增廉租房方式以在經(jīng)濟適用房、商品房、棚戶區(qū)改造項目中配建為主。此后，以廉租房為重心、多渠道的住房供應(yīng)體系開始形成，國家政策也逐步由房價調(diào)控轉(zhuǎn)向保障性住房政策建設(shè)。

（五）保障性住房體系健全完善階段（2010年―至今）

繼重申了保障性住房在住房政策中的地位后，保障房政策重點關(guān)注在多種保障房類型供應(yīng)上。2010年，國務(wù)院《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》首次明確規(guī)定保障房建設(shè)用地比例，從土地占有率上強調(diào)保障房重要性。自此，保障房建設(shè)在全國范圍內(nèi)快速展開。

（二）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部立場不一

保障房的供應(yīng)主體為政府，將保障房供應(yīng)納入政府職責范疇。相較于市場、社會組織、利益團體等社會成員，政府擁有或可短期內(nèi)集中調(diào)度巨大的資金、人力等資源，這也是通常所稱的“具有社會主義國家集中力量辦大事的優(yōu)越性”。然而，在深刻感受過計劃經(jīng)濟時代政府統(tǒng)包統(tǒng)攬造成市場和社會自身機制“癱瘓”、功能退化的歷史教訓(xùn)后，政府模式開始逐步由管治型政府過渡到服務(wù)型政府，行政體制改革也在推陳出新地進行，不斷強調(diào)政府要追求達到職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的目標。社會公共事務(wù)及其相關(guān)領(lǐng)域朝著多元化、[HJ1.9mm]復(fù)雜化的趨勢演變;同時，在社會監(jiān)督氛圍中，要求政府提高公共財政使用效益、行政事務(wù)管理效能，財政資金、自身時間、精力等資源的有限性愈發(fā)凸顯。在此背景下，市場和社會組織開始承接政府轉(zhuǎn)移出的部分職能，受邀參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中來。

各級地方政府審批的各類型保障住房中，除了按《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于廉租住房經(jīng)濟適用住房和住房租賃有關(guān)稅收政策的通知》（財稅[2008]24號）給予稅收支持外，還“免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各類行政性事業(yè)性收費和政府性基金;限價商品住房項目城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費按收費標準的50%征收，廉租住房、經(jīng)濟適用住房減半收取防空地下室易地建設(shè)費?！闭念A(yù)期一是可以幫助各機關(guān)、企事業(yè)單位確實存在住房困難的職工家屬;二是在此之外將剩余的保障住房面向非職工家屬的當?shù)氐褪杖爰彝コ鍪刍蜃赓U，以此來緩解全市整體的保障房供求失衡狀態(tài)。但事實并非如此。國有企業(yè)自建的經(jīng)適房、民營企業(yè)自籌資金建設(shè)的廉租房，包括機關(guān)單位自建的經(jīng)適房最終分配對象雖是符合保障條件的家庭，但幾乎都是“肥水不流外人田”，保障房成了“自留地”。無形中損失了保障房的稅收優(yōu)惠效益、補貼效益和保障效率。在鼓勵社會資本PPP（Public-Private-Partnership）的合作模式下，如何更有效地激勵企業(yè)等社會行動者、整合多方利益實體間的利益、縮減談判博弈成本、優(yōu)化配置網(wǎng)絡(luò)資源、共同提升政策效益等，這些都是值得重視改進的方面。

（三）府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的利益同異化

赫克洛（Heclo）當初提出的“議題網(wǎng)絡(luò)”概念將“亞政府”的精英權(quán)力結(jié)構(gòu)涵蓋在內(nèi)，最重要的是提醒了研究者們在這種結(jié)構(gòu)外還圍繞著大量的、與政策利害相關(guān)的團體或個人。而羅茲的“議題網(wǎng)絡(luò)”界定與之存在交叉重疊，同時還標注了這些網(wǎng)絡(luò)規(guī)模龐大，成員身份復(fù)雜，關(guān)系鏈接較為松散，掌握的優(yōu)勢資源參差不齊因而政策話語權(quán)、影響力度不一。在保障房政策的議題網(wǎng)絡(luò)中，基本的成員組成便是保障房的供應(yīng)對象—最低、低、中低收入家庭，這其中可細分為符合申請條件的保障對象;也包括持同樣住房保障需求的進程務(wù)工、城鎮(zhèn)個體戶、參加工作不久的大學生，這一群體已有部分獲得保障，大部分仍待保障;另外，還涉及到由當?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)商自愿成立的住房協(xié)會等組織。

同為住房保障對象，但議題網(wǎng)絡(luò)存在著多個因相同的工作單位歸屬而自發(fā)地結(jié)成同一利益網(wǎng)絡(luò)，即某一機關(guān)或企業(yè)的職工家屬。這些以機關(guān)或是企業(yè)為單位的利益組織在面對與無同屬單位組織的競爭時還會自覺地結(jié)盟。馬克思主義有言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[11]（p82）這些規(guī)?；虼蠡蛐〉睦婢W(wǎng)絡(luò)凝聚度大大高于那些缺乏社會關(guān)系基礎(chǔ)的農(nóng)民工、大學生、個體戶等，對政策的影響力和利益滲透力也更強。甚至會采取游說所在機關(guān)或企業(yè)的策略、期望借助其權(quán)力資源將政策執(zhí)行朝更有利于自身利益的方向發(fā)展，這也加劇了那些成員關(guān)系松散的農(nóng)民工等群體的弱勢處境。

之前分析了府際網(wǎng)絡(luò)的“社會人”角色，從該立場出發(fā)，地方政府的保障房政策執(zhí)行無疑要有效解決相當部分保障對象的基本住房問題。政府與當?shù)爻擎?zhèn)居民從政治意義上不應(yīng)是利益對立雙方，地方政府本就是地方利益的代表，這一點也無須贅述。但還應(yīng)當注意的是，地方政府的“經(jīng)濟人”和“政治人”屬性，在面對稀缺的保障房資源情況下，無形中可能會犧牲掉應(yīng)當受到同樣保障待遇的當?shù)鼐用褚约白灾鲃?chuàng)業(yè)、收入低下且存在住房困難的畢業(yè)生等群體的合法合理利益，或是至少會縮小住房保障覆蓋面，降低了政策效率。

相比上述的住房困難的弱勢群體，保障房議題網(wǎng)絡(luò)中的住房協(xié)會對政策的影響力和話語權(quán)應(yīng)當有所提高。這些住房協(xié)會憑借自身的經(jīng)濟資源優(yōu)勢，展開與當?shù)卣块T及官員的游說活動，此中夾雜的信息交互和贏取了信息時效性優(yōu)勢，同時也反面加重了弱勢群體的信息不對稱;而該協(xié)會成員均為當?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)，這些企業(yè)自身的生產(chǎn)效益也直接關(guān)聯(lián)著當?shù)卣耐恋厥杖?、稅收，在地方公共財政收入中占?jù)重要一隅，當?shù)卣粫蛔屑毧剂科渲械睦﹃P(guān)系，但同時上級下達的計劃指標考核壓力在即，在此情形下，當?shù)貒衅髽I(yè)、事業(yè)單位、民營企業(yè)等“分擔”了相當部分的建設(shè)任務(wù)，地方政府“巧妙”地轉(zhuǎn)移了自身壓力，成為了“甩手掌柜”。

（四）政策社群與議題網(wǎng)絡(luò)間的認知受阻

首先，地方政府作為最能直接獲取當?shù)匾痪€真實的住房保障相關(guān)信息，包括所需保障的家庭數(shù)量、可供的保障房數(shù)量、兩者的比對差距、未覆蓋家庭的比例、符合條件的對象信息、已有的住戶信息變動情況、每年的保障房和商品房土地劃撥面積等，但都未能做好以上必要信息的統(tǒng)計和儲備工作。就目前來看，相當部分市縣一級（特別是商品房存量較大的三四線城市）現(xiàn)有的住房信息管理系統(tǒng)尚未與省級政府系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，信息共通無法實現(xiàn)、上級也無法實時核實和掌握信息動態(tài)，更不用追求中央政府層面的信息傳遞的真實有效。這些勢必影響到上級政府制定保障房宏觀調(diào)控政策的科學性、調(diào)整已有政策不適部分或終止不符時宜政策的時效性，最終結(jié)果是保障房政策執(zhí)行效果偏離政策預(yù)期，甚至出現(xiàn)政策結(jié)果南轅北轍的局面。

其次，中央政策層面的忽視是一主觀原因。2005年至2011年期間，國家政策缺乏對信息化建設(shè)的重視，2012年才出臺正式的管理辦法。政策社群不能全然依靠下級地方政府的上報，在府際網(wǎng)絡(luò)的多重角色作用下，單向依賴的結(jié)果則是無法避免虛假、騙取保障房建設(shè)補助資金等地方行為，反過來與議題網(wǎng)絡(luò)間的認知受阻更加嚴重。

第三，地方政府的理念偏離也是另一主觀阻礙。保障房政策執(zhí)行中，下級地方政府對于政策執(zhí)行中信息建設(shè)欠缺等實操問題未及時反饋給上級政府，一則暴露出省級與市縣級地方政府之間行政事務(wù)管理上溝通的欠缺，也是缺少相應(yīng)的動力激勵機制或監(jiān)管約束和懲處力度較弱;二則也暴露了下級政府在政策執(zhí)行中遭遇執(zhí)行困境后缺乏主動地反思和探索相應(yīng)解決之策的現(xiàn)象，過分地依賴上級政策指令，不符合服務(wù)型政府建設(shè)理念的科學內(nèi)涵;三則是地方政府充當中央政府和基本住房保障對象之間的重要媒介，但可能出于政績考核等壓力會嚴控或人為地修飾真實信息，從而造成兩方的信息不對稱。綜其原因，正是行政思想建設(shè)仍舊停留在言語層面，主動服務(wù)意識仍未自覺深化在日常行政管理行為中。

政策社群和議題網(wǎng)絡(luò)間的認知受阻，導(dǎo)致議題網(wǎng)絡(luò)只能借助如貼吧論壇、微博微信等社交媒體渠道發(fā)聲、宣泄對政府不作為的不滿。綜合來看，政策社群和議題網(wǎng)絡(luò)間認知受阻原因中，信息化建設(shè)滯后是主要的客觀障礙;這也重申了當局領(lǐng)導(dǎo)者更應(yīng)重視和強化、對其他行政領(lǐng)域和未來服務(wù)型政府建設(shè)具有深遠意義的方面，即上至中央政府下至省級及以下地方層級政府的整體行政倫理思想建設(shè)。

四、結(jié)語

保障性住房政策從正式出臺至今，已經(jīng)歷逾20年的政策變遷。在政策網(wǎng)絡(luò)理論看來，不僅僅是制度環(huán)境變動的直接呈現(xiàn)，更為重要的應(yīng)該是多元行動者不同程度、不同方向憑借自身資源優(yōu)勢對政策過程施加影響，通過多次博弈后各方力量逐漸回歸到均衡狀態(tài)的動態(tài)演進過程。在保障房政策執(zhí)行過程中，以省級及以下地方政府組成的府際網(wǎng)絡(luò)扮演了至關(guān)重要的角色，政策社群制定的元政策意圖能否獲得預(yù)期效果某種程度上全然依賴于府際網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行程度。通過分析研究發(fā)現(xiàn)，府際網(wǎng)絡(luò)本身的利益立場會在不同情境下發(fā)生切換，直接影響了其政策行為選擇;隨著保障性住房供應(yīng)力度的逐漸增大，保障性住房的供應(yīng)已不全然由政府擔當，國企、民企、銀行等在現(xiàn)階段及未來很可能與政府共同組成保障房生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的核心力量，而這些成員間關(guān)系中纏繞的復(fù)雜利益也會牽扯著政策運行的軌跡;議題網(wǎng)絡(luò)涉及的保障對象、成員數(shù)量龐大，但這其中又因各自不同的利益和價值觀分散成或大小或強弱的組織，在與府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)等溝通談判還需要形成一致的行動力、增強政策參與合力。若要取得顯著的政策成效，無疑需要政策制定者和執(zhí)行者充分發(fā)揮出其政治智慧，也同時考驗著管理者的行政能力。

本文圍繞中央和地方政府、企業(yè)、社會公眾等主要利益主體，從公共行政目標、政府職能、公共政策分析焦點等方面展開詳細論述。從政策網(wǎng)絡(luò)理論立場出發(fā)，認為在接下來的保障性住房政策調(diào)整中，可從網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員關(guān)系、資源分布狀況、網(wǎng)絡(luò)核心要素重構(gòu)等方面著手改善。如地方政府在制定具體的政策執(zhí)行方案中要主動邀請議題網(wǎng)絡(luò)成員、增進府際網(wǎng)絡(luò)中多層級和跨區(qū)域的地方政府政務(wù)溝通;就保障房供應(yīng)商可調(diào)動當?shù)卮笮推髽I(yè)資源、盤活并靈活運用本地住房資源、探索與商業(yè)銀行合作模式，平衡好商品房“去庫存”與推動保障房發(fā)展兩者間的關(guān)系;強化網(wǎng)絡(luò)主體對共同規(guī)則的遵守、彼此間的信息互通、合作與信任文化的培養(yǎng)等等，以求最終能夠?qū)崿F(xiàn)廣大群眾“住有所居”的美好愿景。

參考文獻：

[1]Katzenstein， Peter，Between Power and Plenty， Madison： University of Wisconsin Press， 1977， p.892.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]孫柏英，李卓青.政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008（5）.

[4]胡偉，石凱.理解公共政策：“政策網(wǎng)絡(luò)”的途徑[J].上海交通大學學報，2006（4）.

[5]閆文仙.政策網(wǎng)絡(luò)理論的評估：基于SWOT分析方法[J].思想戰(zhàn)線，2012（3）.

[6]K. Hanf，Interorganizational Policy Making， London and Beverly Hills Sage， 1978.

[7]郭春甫.公共部門治理新形態(tài)——網(wǎng)絡(luò)治理理論評介[J].寧夏大學學報（人文社會科學版），2009（4）.

[8]林震.政策網(wǎng)絡(luò)分析[J].中國行政管理，2005（9）.

[9]朱亞鵬.公共政策研究的政策網(wǎng)絡(luò)分析視角[J].中山大學學報（社會科學版），2006（3）.[ZK）]

[10][ZK（#]R.A.W. Rhodes，The National World of Local Government， London： Unwin Hyman， 1986， chapter 2.

[11]馬克思，恩格斯著.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].中共中央馬克思恩格斯李寧斯大林著作編譯局編譯.北京：人民出版社，1956.