反恐視角下美墨邊境管理合作探析

黃源申 張燕 雷凱

摘 要：隨著恐怖主義活動在全球范圍內(nèi)的蔓延，恐怖主義威脅成為各國面臨的重大課題。美國和墨西哥為加強兩國邊境地區(qū)安全，在制度構(gòu)建和具體措施上開展了全方位的合作。通過分析美墨邊境地區(qū)面臨的恐怖主義威脅與美墨兩國的合作措施，提出構(gòu)建新型合作機制、強化新型管理手段、突出新型技術(shù)應(yīng)用等維護我國邊境地區(qū)安全的三大舉措。

關(guān)鍵詞：反恐合作 美墨邊境 邊境管理

一、美墨邊境地區(qū)面臨的恐怖主義威脅

美墨邊境是指美國與墨西哥兩國的邊境，確立于1848年美墨戰(zhàn)爭之后。兩國邊界線總長達3000多公里，其東段以格蘭德河為界，中段穿越索諾蘭沙漠及奇瓦瓦沙漠，西段經(jīng)過圣迭戈及蒂華納都會區(qū)以至太平洋岸，每年約有260萬人以合法方式通過兩國邊界往來，是全世界最繁忙的邊界。然而，綿長的邊境線也為許多不法分子提供了非法出入境的便利，對邊境地區(qū)安全造成巨大威脅。

（一）恐怖分子偷渡的主要走廊

據(jù)美國移民研究中心宣布，通過分析人口普查數(shù)據(jù)，2001年到2016年間，每年大約有80萬移民非法進入美國。2017年，美國境內(nèi)非法移民達到至少1000萬，其中近60%是由美墨邊境偷渡入境的墨西哥人。雖然美墨邊境加大執(zhí)法力度，近幾年來自墨西哥的非法出入境人數(shù)呈下降趨勢，但是在同一時期，來自其他國家的非法出入境人員卻在增多，比如來自亞洲地區(qū)的非法移民人數(shù)由29萬人增加到了38萬人，美墨邊境成為了非法移民偷渡美國的最佳陸上通道。這些其他國家人員大部分以合法身份先進入墨西哥境內(nèi)，再借道美墨邊境涌入美國。這些非法人員對邊境地區(qū)安全產(chǎn)生了巨大威脅。一方面，這些人沒有合法的身份、合法的工作、合適的住所，極易受到恐怖分子或者組織的引誘，為尋求短期高收益而加入恐怖組織，參與恐怖活動;另一方面，這些人中極有可能潛藏著極端恐怖分子，利用兩國移民管理體系存在的差別漏洞，通過持偽造證件、變換身份等方式潛入潛出，進而在一國境內(nèi)制造恐怖活動。

（二）暴力恐怖主義滲透的重要通道

美墨兩國間不均衡、不對稱、不平等的經(jīng)濟關(guān)系，導(dǎo)致美墨邊境非法貿(mào)易活動的不斷發(fā)展與壯大，其中跨境毒品犯罪和走私活動尤為猖獗，這些犯罪活動很可能被恐怖分子加以利用進而實施更為嚴重的恐怖活動。比如，恐怖主義分子可以通過走私渠道，將用來發(fā)動恐怖襲擊的包括核物質(zhì)、放射性物質(zhì)、化學(xué)物質(zhì)和生物材料在內(nèi)的各種危險品運送到一國境內(nèi)。此外，美墨邊境作為“南毒北運”的最重要通道，販毒集團大多具有雄厚的資金和武器，一旦與恐怖主義組織聯(lián)手，更是助長了恐怖活動行為。比如其中之一的塞塔集團

塞塔販毒集團，英文名Zetas，又譯“澤塔斯”集團，是墨西哥最大的販毒團伙，主要成員是退役軍人，在墨西哥精銳部隊服役期間曾經(jīng)接受美軍教官訓(xùn)練。該集團以墨西哥為基地，曾進行墨西哥最血腥的大屠殺、最大的劫獄行動和向當局最猛烈的攻擊，并滲透到美國的中部和東南部地區(qū)，導(dǎo)致該地區(qū)綁架、搶劫和販毒等惡性案件發(fā)案率日益上升。，他們利用“毒品美元”購置了精良的武器和先進的通訊設(shè)備及運輸工具，并組織了一支敢于與政府反毒力量決戰(zhàn)的武裝部隊，企圖通過制造爆炸和綁架等恐怖事件來反擊政府的反毒斗爭，直接影響了美墨兩國邊境乃至拉美地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

二、美墨兩國解決邊境地區(qū)恐怖主義威脅的合作措施

邊境安全風險具有流動性、跨境性等特點，任何單方的舉措都可能影響著相鄰兩國的共同利益和共同維護的安全發(fā)展環(huán)境。自上世紀90年代起，美國政府就邊境安全問題首先提出修建邊境屏障，但9.11事件給美國敲響了警鐘，單靠修墻是無法抵御恐怖主義的，美墨邊境地區(qū)集結(jié)了走私、偷渡、毒品犯罪等諸多滋生恐怖主義的安全問題，要想應(yīng)對恐怖主義的泛濫，維護好美墨邊境地區(qū)安全，必須通過兩國全方位的合作，改善美墨邊境安全狀況，才能更好的應(yīng)對恐怖主義威脅。

（一）制度層面

兩國政府通過簽署各類協(xié)議，明確合作目標和內(nèi)容，建立起良好的合作機制。2002年，美墨簽署《邊境安全伙伴關(guān)系協(xié)定》，決定加強雙邊合作，保證人員和貨物安全流通，避免恐怖主義和犯罪活動帶來的危害;2010年，美墨兩國發(fā)布《美國和墨西哥政府關(guān)于21世紀的邊境管理聲明》，進一步完善合作機制，加強航空安全和邊境安全信息共享，以及跨境人員和商品預(yù)先清關(guān)和檢查合作;2014年，美國制定《國家毒品管制戰(zhàn)略》，決定繼續(xù)加強同墨西哥等國合作，打擊跨境毒品犯罪。這些協(xié)議為兩國開展合作提供了良好的基礎(chǔ)。

美國政府加大對墨西哥的援助。美國政府意識到，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是導(dǎo)致兩國邊境安全問題產(chǎn)生的重要原因，于是，美墨兩國達成了《梅里達計劃》。根據(jù)該計劃，美國向墨西哥提供13.5億美元的援助，改進國家武裝部隊和警察力量的裝備和設(shè)備，以保障港口和機場安全，建立情報機構(gòu)合作通信網(wǎng)絡(luò)，并提供金融情報和人才培訓(xùn)。同時，為更好的打擊制裁犯罪，美墨兩國簽署《美墨引渡條約》，便于兩國對犯罪分子展開聯(lián)合追捕、遣返和司法協(xié)助，加強了對恐怖主義等重大犯罪分子的控制。

（二）行動方面

美墨兩國政府積極開展一系列具體行動措施，打擊違法犯罪分子，共同維護邊境地區(qū)安全，從而預(yù)防恐怖主義活動在邊境地區(qū)滋生進而蔓延到各個國家和地區(qū)內(nèi)部。

1.樹立合作意識，完善資源共享，不斷加強美墨兩國國家間的相互交流。美國國土安全部推出《西南邊境安全倡議》，決定整合美國西南邊境的情報和執(zhí)法部門，有力打擊美墨邊境地區(qū)不斷增長的暴力活動。美國還派出大量人員到邊境地區(qū)工作，將駐扎在邊境地區(qū)的安全部隊的人數(shù)增加了一倍，將同墨西哥合作的官員人數(shù)增加了三倍。墨西哥政府改組整頓國家安全機構(gòu)，提高反毒行動效率。在?？怂箍偨y(tǒng)執(zhí)政期間，墨西哥效仿美國建立墨西哥聯(lián)邦調(diào)查局，加強安全情報的搜集和處理，促進了與美國的國家安全機構(gòu)和情報機構(gòu)之間的交流。同時，兩國繼續(xù)延續(xù)在資源方面尤其是水資源方面的合作，積極發(fā)揮國際邊界與水委員會職能，形成跨界河流合作的有效磋商機制，美墨在談判中既承認客觀差異，又能夠借鑒國際案例和以往合作經(jīng)驗，盡可能地解決分歧，達成妥協(xié)，這種水資源上的良好合作有助于進一步促進兩國全方位合作的升級。

2.建立相適應(yīng)的機構(gòu)，不斷加強對邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)[HJ1.1mm]的升級更新。墨西哥重組其邊境沿線的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)，建立一個與美國邊境執(zhí)法機構(gòu)直接對應(yīng)的機構(gòu)，類似于9.11后美國針對北部邊境安全與加拿大在邊境機構(gòu)合作上的做法，并將其海關(guān)當局轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€多功能機構(gòu)。墨西哥與美國海關(guān)與邊境保護局應(yīng)制定聯(lián)合計劃，應(yīng)對各種跨境犯罪構(gòu)成的威脅，確保邊境所有陸地口岸的安全。墨西哥政府不斷加強口岸建設(shè)，引入新設(shè)備，包括車牌掃描儀和非侵入性檢查技術(shù)。美國開始在美墨邊境實行US-Visit計劃，即數(shù)字化出入境身份辨識系統(tǒng)，在口岸現(xiàn)場，配備生物信息采集裝備，對入境人員的面相以及四指指紋進行采集，與國家數(shù)據(jù)庫以及其他聯(lián)邦政府部門建立的數(shù)據(jù)庫中的恐怖分子、高風險人員等信息進行比對，發(fā)現(xiàn)匹配的立即采取進一步核查措施，建立生物識別程序，收集和存儲持有美國簽證的外國旅客進出美國邊境的信息數(shù)據(jù)并進行共享，以便于逮捕可疑恐怖分子和罪犯。2017年特朗普政府上臺后提出重修隔離墻的舉措雖然飽受爭議，但從另一個角度，邊境墻作為美墨邊境上的一個安全設(shè)施，依然起到了一定的物理隔離作用和對犯罪分子的心理震懾作用，一些別有用心的恐怖分子不得不付出更大的代價越過邊境，從事恐怖活動。美國政府還在一些邊境墻周圍安裝了感應(yīng)設(shè)備，比如邊境紅外線探測儀、地面感應(yīng)器等，一旦違法人員觸發(fā)，報警信號立即傳輸?shù)诫娔X系統(tǒng)，接警人員配合攝像頭或紅外探測儀器再次對該區(qū)域進行圖像確認后，巡邏人員在幾分鐘之內(nèi)就能趕到現(xiàn)場，抓獲非法人員。

3.嚴厲打擊腐敗行為，不斷提升執(zhí)法管理水平。美墨邊境的毒品犯罪如此猖獗，離不開兩國一些邊境官員的貪污腐敗，一些販毒集團對當?shù)毓賳T以利相誘，警察、官員與毒販相勾結(jié)的現(xiàn)象十分普遍。為解決這一問題，兩國建立了切實可行的反腐敗制度，包括仔細的背景調(diào)查和對申請人的審查，以及迅速識別腐敗行為、迅速、專業(yè)地調(diào)查所有潛在腐敗指控的制度。墨西哥?？怂箍偨y(tǒng)在任期間，加大了對警察和監(jiān)獄系統(tǒng)的反腐力度，逮捕了1000多名與販毒集團有染的警察。除此之外，為了保證對犯罪分子的教育，兩國在邊境地區(qū)建立起一座兩國監(jiān)獄，關(guān)押因邊境相關(guān)罪行而被美國當局逮捕的墨西哥人。這樣的設(shè)施將使這些人在服刑期間能夠與家人更親近，從而防止這些犯罪人員轉(zhuǎn)而走向恐怖主義極端，被恐怖主義組織利用。

三、啟示

美墨兩國的合作是基于同等利益上的需求，有著一定的歷史原因和現(xiàn)實原因，但縱觀其合作內(nèi)容，有很多積極的措施對維護我國的邊境地區(qū)安全有著一定啟示性借鑒。我國與周邊國家與地區(qū)面臨著走私、毒品犯罪、恐怖主義等安全風險威脅，由于邊境地區(qū)地理位置的特殊性，更容易成為恐怖主義威脅的交匯地。面對同樣的安全威脅，雖不能完全照搬美墨兩國的做法，但可以從中吸取精華的部分為我所用。

（一）構(gòu)建新型合作機制

無論是CBP

CBP，美國海關(guān)與邊境保護局，成立于 2003年3月1日，總部設(shè)在華盛頓特區(qū)隸屬于美國國土安全部，美國最大的執(zhí)法機構(gòu)之一，負責保護美國的11000公里的陸地邊境和3000公里的佛州與南加州的海岸邊境。還是ICE

ICE，美國移民與海關(guān)執(zhí)法局，隸屬于國土安全部，是聯(lián)邦政府中第二大調(diào)查機構(gòu)，主要職責有調(diào)查發(fā)現(xiàn)恐怖組織的成員，并追查其資金來源;調(diào)查非法雇用和非法就業(yè);打擊有組織的走私、偷渡等;打擊非法滯留在美國的外國人;調(diào)查犯罪組織的生產(chǎn)、走私以及假冒產(chǎn)品的活動等。

都在本國之外擁有大量派駐機構(gòu)及人員，通過構(gòu)建實用、實效的合作機制，拓展防御縱深發(fā)展。作為新成立的國家移民管理局，應(yīng)積極開展與其他國家的交流合作，設(shè)立專門的交流合作機構(gòu)，通過這個機構(gòu)來溝通、交流、互通情報?？梢允虑皩M出入境人員、移民加強審查，對于出入境人員、移民進行風險防控，重點掌握風險程度較高人員出入境的事由，并將相關(guān)情報信息傳遞于擬入境國，從而達到預(yù)防恐怖事件發(fā)生的目的。邊境地區(qū)是抵御恐怖分子滲透的重要防線，我國基于此也展開了積極的舉措，比如加強上海合作地區(qū)組織成員國的合作交流，深化中國與東盟的反恐警務(wù)合作。這些良好的合作機制應(yīng)更廣泛的推進到我國其他陸地邊境地區(qū)，針對不同相鄰國家邊境情況，具體問題具體分析，構(gòu)建新型的合作機制。

（二）強化新型管理手段

堅持“外控內(nèi)管”的管理手段，阻止恐怖主義活動的滲透。極端組織隨著區(qū)域化的發(fā)展而不斷改變其行為方式，向著跨國恐怖犯罪方向演變，中國的邊境線漫長，單純靠加強邊境管理難以全面掌控恐怖分子入境情況。因此，對邊境的管控和對內(nèi)部秩序的管理必須同時進行。在外部邊境通過嚴密的邊境監(jiān)測、嚴格的邊境檢查，特別是針對涉恐信息、身份、物件進行甄別，將恐怖分子拒止于國門之外;在境內(nèi)地區(qū)，要對入境人員的活動狀況進行有效監(jiān)控，利用大規(guī)模數(shù)據(jù)庫提高管制的效率與能力，及時偵測、發(fā)現(xiàn)涉恐信息與人員活動，最大限度減少恐怖主義行為的發(fā)生。

（三）突出新型技術(shù)應(yīng)用

近年來，我國出入境管理系統(tǒng)的技術(shù)裝備水平雖然有了顯著提高，但仍存在著系統(tǒng)地域差異大、信息共享程度低、更新升級速度慢、系統(tǒng)兼容性差等問題，在一些地區(qū)還是以人防為主，技防為輔。應(yīng)當轉(zhuǎn)變思路，不斷提升信息化、智能化管控水平，努力建設(shè)智慧邊境。比如在邊境巡邏方面投入無人機，輔助發(fā)現(xiàn)邊境非法出入境分子，增強查處的準確率和有效性;在系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合方面，打破部門壁壘思想，加快建設(shè)國家移民管理綜合信息平臺，協(xié)調(diào)與外交部、國安局等部門的信息共享，加強對重點人員情報信息的掌控力度;在現(xiàn)場查驗方面，加快推進智能感知技術(shù)在口岸現(xiàn)場的應(yīng)用，能夠在現(xiàn)場第一時間對潛在的危險分子進行識別。同時，注重技術(shù)的研發(fā)與交流，加快我國億人級人臉指紋比對系統(tǒng)的建立，加強與其他國家在口岸管控、證件防偽等方面的技術(shù)交流，定期開展會議和研討，為共同打擊恐怖主義提供更有力的技術(shù)支撐。

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