高速公路管理處水電費預算定額模型構建
——以ZL 高速公路管理處為例

陳 康，黎精明（教授）

一、引言

高速公路在我國交通運輸系統(tǒng)中占有重要地位，自1988年我國大陸首條高速公路滬嘉高速建成通車以來，經(jīng)過30 多年的發(fā)展，我國高速公路通車總里程實現(xiàn)了歷史性跨越。隨著高速公路網(wǎng)的完善，客貨運能和運量持續(xù)增加，與此相對應，高速公路運營成本也持續(xù)上升。

政府作為高速公路事業(yè)發(fā)展的主體，自然地將政府還貸性高速公路納入了政府部門預算體系。雖然政府還貸性高速公路部門預算包括收入預算和支出預算，但支出預算卻是預算編制和控制的重點。在高速公路各項運營支出中，水電費一直占有很大的比重，且其支出具有較大彈性，因此，加強水電費預算控制就顯得尤為重要。然而，目前高速公路基層單位的預算支出往往是根據(jù)上年度的決算結(jié)果進行適當調(diào)整而形成，這種預算模式不僅缺乏科學支撐，而且在預算博弈中，基層單位往往能憑借信息優(yōu)勢而獲得較高的預算額度，進而導致普遍存在的預算松弛問題[1]。鑒于此，本文擬以成本控制和預算定額理論為基礎，為高速公路管理處構建一套科學合理且切實有效的水電費預算定額標準體系。

二、高速公路管理處水電費預算定額標準的制定

（一）制定水電費預算定額標準的必要性

制定高速公路管理處水電費預算定額標準是高速公路管理精細化發(fā)展的必然要求，促使高速公路管理處在做出決策時更趨系統(tǒng)化與科學化。高速公路預算管理實踐表明，高速公路基層單位的預算普遍存在預算松弛現(xiàn)象，因此制定水電費預算定額標準有助于提高財政資金使用績效，進而提高社會資源配置效率[2]。具體而言，制定高速公路管理處水電費預算定額標準的必要性可以歸納為以下三個方面：

1.能夠使高速公路管理處對預算額度形成穩(wěn)定預期，便于其統(tǒng)籌規(guī)劃并合理安排開支。預算額度是執(zhí)行單位圍繞經(jīng)營目標開展經(jīng)營決策的財務依據(jù)和權限范圍。由于高速公路的建設和運營具有大投入、長周期、高風險等特征[3]，因此，每個預算期期初，高速公路管理處都需要對后續(xù)若干年的預算額度有相對準確的預期和判斷，唯有如此，才能將責任和事權進行跨年度科學統(tǒng)籌安排，否則，難免陷入財權（由預算額度框定）與事權（需要履行的職責）不匹配的窘境。毋庸置疑，制定科學合理的水電費預算定額標準，有助于各高速公路管理處提前匡算后續(xù)若干年的預算額度，進而以此為依據(jù)跨期統(tǒng)籌安排工作和支出。

2.能夠增強高速公路管理處預算管理的科學性，顯著提高預算工作效率。傳統(tǒng)上，高速公路管理處預算制定過程是上下級博弈和討價還價的過程：上級（直接上級一般是省交通運輸廳，間接上級一般是省級人大預算和財經(jīng)委員會）力求縮減甚至消除低效率乃至冗余的預算，以便提高預算資金使用效率，最大限度地解決預算松弛問題；下級（一般是各高速公路管理處的基層單位）則力求維持甚至擴大預算額度，以便為自身的業(yè)務開展提供寬松的資金保障。實踐中，通常是下級根據(jù)工作需要進行預算申報，上級結(jié)合事權范圍及預算總量對其進行控制（通常是削減）；下級在此基礎上修訂后進行二次申報，上級進行二次審核控制；下級在此基礎上再次修訂上報，上級再次審核控制……如此反復至少三次，即通常所說的預算審批“三上三下”模式。事實上，傳統(tǒng)預算定額模式不僅預算報審周期較長（前后大約持續(xù)半年時間），而且會導致人力、財力的極大浪費；另外更嚴重的是，最終的預算額度很大程度上取決于下級的博弈和還價能力，因此，在不同高速公路管理處之間難免出現(xiàn)“苦樂不均”的現(xiàn)象[4]。綜上所述，傳統(tǒng)“三上三下”的預算模式具有高成本、低效率、主觀性強等弊端。只有制定與職責、事權相匹配的水電費預算定額標準，各高速公路管理處的水電費預算才有客觀依據(jù)可以遵循，從而顯著提高預算管理的科學性，降低預算成本并提高預算效率。

3.能夠增強財政資金使用效率，助推陽光財政建設。由于高速公路具有典型公共產(chǎn)品屬性，因此，我國絕大部分高速公路預算都納入了政府部門體系，其支出屬于部門預算范疇。對高速公路管理處而言，水電費支出不僅是其總支出的重要組成部分，而且是較容易產(chǎn)生浪費的支出項目，因此，加強高速公路水電費預算管理具有重要意義。制定科學合理的高速公路管理處水電費預算定額標準能夠切實有效地控制各高速公路管理處的水電費支出，進而提高財政預算資金的配置和使用效率，這與陽光財政建設的時代要求具有高度契合性。

（二）制定水電費預算定額標準的原則

1.抓主要矛盾和關鍵因素。主要矛盾是指在影響高速公路管理處水電費支出的各項因素中，處于支配地位并起主導作用的關鍵性因素?，F(xiàn)實中，影響高速公路水電費的因素較復雜，在構建水電費支出定額標準模型的過程中，既不可能也沒有必要將所有影響水電費的因素全部納入模型中，我們只需將對水電費具有重要影響的因素納入模型即可。在具體操作上，可以通過SPSS軟件尋找并識別顯著影響水電費的相關因素，并將其作為預算定額模型的自變量。

2.注重相關關系而非因果關系。預算是指經(jīng)濟主體對其資金收支情況所做的預估、測算及與之相適應的資金規(guī)劃和控制工作。支出作為一種結(jié)果和狀態(tài)，必然有其成本動因，因此，從理想化視角看，預算模型的基礎變量理應是此類成本動因。然而，在預算定額實踐中，通過尋求此類因果關系來構建預算定額模型顯然不具實踐可行性，比如對于水電費支出中的發(fā)電燃油費，影響該項支出的直接成本動因有三項：每年停電次數(shù)、平均每次停電時間、發(fā)電機單位工作時間的能耗。將這些因素作為模型自變量顯然不科學，因為每年停電次數(shù)和每次停電時間這兩個因素具有高度不確定性，無法在事前進行準確預估。然而，預算定額模型的作用是盡可能準確地提前匡算某項支出的合理額度，而非系統(tǒng)解構支出額度的形成機理，因此，在預算定額模型的構建過程中，應力求尋找影響支出額度的相關因素而非直接成本動因[5]，換言之，預算定額模型的構建強調(diào)的是相關關系而非因果關系。

3.遵循多數(shù)適用加個別調(diào)整。不同高速公路管理處的情況不盡相同，且每個高速公路管理處都下轄數(shù)量不等的高速公路管理所、監(jiān)控中心、養(yǎng)護站、路政大隊等基層單位，換言之，各高速公路管理處具有顯著的異質(zhì)性。在預算管理實踐中，為保證預算的公平性和實踐的可操作性，對于同級別的高速公路管理處理應適用同一套預算定額標準[6]，這就意味著實際是將同一套預算定額標準適用于不同的地方，難免會出現(xiàn)下列情況：預算定額標準對于大多數(shù)高速公路管理處是適用的，但是對于個別管理處而言可能不太合理。為此，預算編制應遵循相應的多數(shù)適用原則，即所制定的預算定額標準對絕大部分管理處具有適用性即可，對于極個別不適用的管理處，可以在該標準匡算額度的基礎上做出恰當?shù)恼{(diào)整[7]。

（三）厘定影響水電費支出的主要因素

高速公路管理處水電費支出是為保證高速公路管理所、監(jiān)控中心、養(yǎng)護站、路政大隊的基本生活性和生產(chǎn)性用水用電需求而發(fā)生的支出，在高速公路運營實踐中，發(fā)電柴油費和拖水車燃油費也屬于高速公路水電費的支出范圍。從調(diào)研了解的情況來看，高速公路管理處的水電費支出可以分為水費、電費、發(fā)電燃油費三個次級科目。

1.水費。該項支出具體包括桶裝水等飲用水費、自來水費、污水處理費、農(nóng)場灌溉用水支出等。水費的多少與營運人員控編數(shù)、輔助工控編數(shù)、業(yè)務量、農(nóng)場面積等因素相關。由于有的管理所、養(yǎng)護站、監(jiān)控中心、路政大隊并沒有自辦農(nóng)場，根據(jù)前述預算定額標準制訂原則，污水排量和農(nóng)場面積并非是主要矛盾和關鍵因素。鑒于此，在制定預算定額模型時，水費預算應將營運人員控編數(shù)和輔助工控編數(shù)作為基礎變量（自變量）。另外，由于各基層單位生活用水來源具有顯著差異（有些單位由于飲用和生活用水為自來水，有些單位由于自來水不達標必須購買桶裝水），因此，應在水費科目之下分設兩個次級科目（即桶裝水供水和自來水供水）。后續(xù)定額模型中，營運人員控編數(shù)和輔助工控編數(shù)分別用N1 和N2表示。

2.電費。該項支出具體包括生產(chǎn)、生活用電，是高速公路水電費支出定額標準制定的重點和難點科目。在高速公路基層單位的所有開支中，電費占比通常高達50%以上[8]。無論是生產(chǎn)性的隧道用電、收費廣場用電、監(jiān)控中心用電還是生活性用電，均是預算定額控制的重點。從實踐情況來看，電費支出與營運人員控編數(shù)、輔助工控編數(shù)、建筑面積、入口車流量、出口車流量、管段距離等諸多因素相關，但其基礎性影響因素是營運人員控編數(shù)N1、輔助工控編數(shù)N2，以及房屋建筑面積S1。由于電費涉及面廣，為提高預算定額標準制定的準確性，本文設置調(diào)節(jié)變量K 來區(qū)分收費站管理所、路政大隊、養(yǎng)護站和監(jiān)控中心。

（1）收費站管理所的電費主要源自收費廣場和隧道等生產(chǎn)性用電，其支出額度本應與各站所收費廣場大小、隧道里程等因素相關。但是，由于相關支出的目的是保障車輛順暢同行，因此車流量越大，相關支出就越高。鑒于此，本文以Q1 表示入口車流量，Q2表示出口車流量，經(jīng)反復測算后，厘定了調(diào)節(jié)變量：

（2）路政大隊的電費主要源于路政單位生活性用電，用電量理應與所用電器種類、功率、時間等因素相關，但由于這些因素很難進行客觀取值，若將其作為基礎變量納入預算模型顯然不具有實踐可操作性?？紤]到路政的事權與其管轄的路段范圍息息相關，本文引入L1表示路政管段距離，經(jīng)反復測算后，厘定調(diào)節(jié)變量：

（3）養(yǎng)護站和信息監(jiān)控中心的電費顯然與車流量無關，但與養(yǎng)護機電管段距離L2 具有較強相關性，本文基于調(diào)研數(shù)據(jù)所做的相關性和因果關系檢驗結(jié)果也證明了這一點。鑒于此，經(jīng)反復測算后，厘定調(diào)節(jié)變量：

雖然各高速公路管理處分管了多個不同性質(zhì)的基層單位，但通過設置調(diào)節(jié)變量K，可以策略性地將同一預算定額標準應用于不同性質(zhì)的基層單位，從而極大地保證了預算定額標準的普遍適用性和持續(xù)有效性。

3.發(fā)電燃油費。該項支出包括發(fā)電柴油費和拖水車油費。由于分布在不同路段的基層單位所處的生產(chǎn)生活環(huán)境具有顯著差異，相對偏遠的基層單位在自來水不能供應（或不達標）的情況下，需要從市區(qū)運水，從而產(chǎn)生相應的拖水車油費；在供電線路不穩(wěn)定的情況下，有的基層單位不時會出現(xiàn)停電的情況，若因地理位置偏遠或極端天氣導致電力線路不能及時搶修，此時就必須啟用柴油發(fā)電機來補充電力，進而產(chǎn)生發(fā)電燃油費用。實踐中，影響該項支出的因素較復雜且偶然性較大，因此，本文認為該項費用通常很難精確預算，但各高速公路基層單位反饋的結(jié)果共同表明，發(fā)電柴油費與建筑面積相關性較大，鑒于此，本文引入房屋建筑面積S1 作為基礎變量，并結(jié)合調(diào)節(jié)變量K 來區(qū)分不同性質(zhì)的基層單位。

（四）構建水電費預算定額模型

基于以上所厘定的影響水電費支出因素，本文對我國中部三?。ê幽?、湖北、湖南）9個高速公路管理處的基層單位進行了調(diào)查和數(shù)據(jù)采集工作，具體的采集表如表1所示。

表1 高速公路管理處下屬單位基礎數(shù)據(jù)采集表

在數(shù)據(jù)采集和整理過程中，本文策略性地做出了如下的安排和處理：①對于某個特定單位，力求收集其更長年份的數(shù)據(jù)，因此，在數(shù)據(jù)收集過程中本文未對年份做整齊劃一的規(guī)定；②數(shù)據(jù)收集和匯總過程貫徹零基預算思想，即對于同一個單位在不同年份的數(shù)據(jù)，力求秉持獨立性原則和零基思想進行數(shù)據(jù)收集和分析，換言之，在收集和關注同一個但不同年份的參數(shù)值時，并不受其他年份數(shù)值的干擾和影響；③鑒于不同基層單位對同一參數(shù)的理解方式和界定標準不盡相同，這種差異性可能會影響我們的預算定額模型，因此，在數(shù)據(jù)收集過程中密切與相關部門進行溝通，并據(jù)此酌情對相關數(shù)據(jù)進行了修正，以確保數(shù)據(jù)歸集方式和口徑具有普遍一致性?；A變量以及計算調(diào)節(jié)系數(shù)K所需的變量及釋義如表2所示。

表2 基礎變量及釋義

基于所收集的數(shù)據(jù)，以及上文所厘定的影響水電費支出的因素，并結(jié)合設置的調(diào)節(jié)變量K，本文采用SPSS 軟件，分別將水費（區(qū)分自來水供水單位和桶裝水供水單位）、電費、發(fā)電燃油費作為因變量，將相關因素作為自變量做回歸分析。在確保模型和變量具有統(tǒng)計學意義上的顯著性的基礎上，本文構建高速公路基層管理單位預算定額模型：

1.水費預算模型。

F11=200×（N1+N2）+4000（適用于自來水供水單位）

F12=420×（N1+N2）+1000（適用于桶裝水供水單位）

2.電費預算模型。

F2=1000×（N1+N2）×K+2×S1×K+100000

3.發(fā)電燃油費預算模型。

F3=0.5×S1×K+27000

三、水電費預算定額模型在ZL 高速公路管理處的實證應用

（一）ZL高速公路管理處基本情況

ZL 高速公路管理處管轄路段總里程428.68 公里，連接豫、陜、魯、晉四省，管理處下設11個高速公路管理所、3 個養(yǎng)護工作站、3 個信息監(jiān)控分中心、4個路政大隊。2016年管理處日常水電費實際支出共計731.28 萬元，當年管理處日常性支出總額為1276.15 萬元，由此可見，水電費在其日常性支出中占比高達57.3%。

（二）基礎數(shù)據(jù)采集及預算額確定

為推進管理精細化、科學化進程，ZL 高速公路管理處從2017 年開始試用本文所構建的預算定額標準。為此，本文收集了該管理處下屬各單位2016年年底的基礎數(shù)據(jù)如表3 所示，其中各下屬單位采用拼音的首字母簡稱表示。

基于表3 的數(shù)據(jù)和調(diào)節(jié)變量K 的測算方法，本文測算了ZL高速公路管理處21個基層單位各自的調(diào)節(jié)系數(shù)K，結(jié)果如表4第2列所示。進一步地，對于除FQ、WY、SHD 三個桶裝水供水單位以外的18 個基層單位，根據(jù)前述水費預算模型計算了F11值。對于三個桶裝水供水單位，本文根據(jù)前述水費預算模型分別計算了F12 值，結(jié)果分別如表4 第3 列和第4列所示。對于電費和發(fā)電燃油費，本文依據(jù)前述預算定額模型分別測算了ZL高速公路管理處21個基層單位的F2 值和F3 值，結(jié)果分別如表4 第5 列和第6列所示。

根據(jù)表4匯總得到，ZL高速公路管理處2017年水費總預算額為：F1=F11+F12=204000+33660=23.766（萬元）。

水電費（含水費、電費、發(fā)電燃油費）總預算額F=F1+F2+F3=23.766+409.401+67.409=500.576（萬元）。

表3 ZL高速公路管理處基礎數(shù)據(jù)

表4 ZL高速公路管理處下屬單位調(diào)節(jié)變量和預算額 單位：元

2017 年年初，ZL 高速公路管理處給 21 個基層單位詳細講解了上述水電費預算定額標準的研制過程及其科學性，在獲得基層單位充分理解和認可的基礎上，管理處按照上述定額標準測算的結(jié)果給21個基層單位下達了預算額，并與各基層單位簽訂了年度預算任務書。各基層單位在預算框定的范圍內(nèi)較好地履行了職責和事權，2017年管理處年度決算結(jié)果表明，全處實際水費發(fā)生額為24.17 萬元，實際電費發(fā)生額為405.12 萬元，實際發(fā)電燃油費支出額為61.39 萬元，水電費實際決算額F=F1+F2+F3=24.17+405.12+61.39=490.68（萬元）。

定額標準在ZL 高速公路管理處的應用實踐表明，本文所制定的預算定額標準具有一定的可行性和科學性。一方面，按照本標準確定的預算額（500.576 萬元）與當年的實際發(fā)生額（490.68 萬元）高度吻合，這表明預算額度在實踐上具有可操作性，按照該標準匡算的預算額能夠充分保障高速公路管理處履行的職責和事權；另一方面，按照該標準確定的預算額（500.576萬元）較上年度決算數(shù)（731.28萬元）而言大幅降低，其降幅高達31.55%，而該標準約束下的實際支出額（490.68 萬元）相較上年決算數(shù)（731.28 萬元）的降幅更是高達32.9%，這充分表明，本預算定額標準在控制高速公路基層單位水電費冗余支出和非效率開支方面成效非常顯著。

四、結(jié)語

由于高速公路具有較強的公共產(chǎn)品屬性，若完全依靠市場化方式運作，將會產(chǎn)生供給不足的問題，正因如此，我國絕大部分高速公路都是由政府建設并運營的。政府還貸性高速公路管理處的收支預算自然也被納入了政府部門的預算范疇。我國高速公路管理處的預算與絕大部分政府預算類似，實行“三上三下”的預算申報審批制，此預算模式存在審批周期長、管理成本高、預算松弛等問題和弊端。傳統(tǒng)預算模式的這些問題和弊端與交通運輸業(yè)的科學化、精細化管理，以及公共財政、陽光財政建設的發(fā)展趨勢顯然不相符。這就要求高速公路管理處創(chuàng)新預算管理模式，以便更充分地發(fā)揮預算管理應有的功能。

水電費是高速公路管理處日常性支出的重要組成部分，也是容易過渡消耗甚至滋生浪費的重要方面。本文針對高速公路管理處水電費支出問題，首先論述了制定高速公路水電費預算定額標準的必要性，然后確立了制定水電費預算定額標準的原則，進而在對高速公路管理處的運營情況做深入調(diào)研的基礎上，厘定了影響水電費支出的主要因素，構建了高速公路管理處水電費預算定額模型，最后將所構建的水電費預算定額模型在ZL 高速公路管理處的應用開展了實證檢驗。結(jié)果表明，本文所構建的水電費預算定額模型對高速公路管理處不同類型的基層單位具有普遍適用性，不僅能夠顯著提升高速公路管理處預算工作效率，而且能夠增強高速公路管理處基層單位財權與事權的匹配性，切實有效地解決高速公路管理處水電費的預算松弛問題。

本文的貢獻在于：①為高速公路管理處制訂了一套切實可行的水電費預算定額標準，為高速公路管理處加強水電費預算控制提供了基本依據(jù)。②為高速公路管理處其他日常性支出預算定額標準的研制提供了參考和示范，尤其是有關調(diào)節(jié)系數(shù)K 的設置原理及其在預算模型中的嵌入方式，對后續(xù)預算定額標準的研制具有重要意義。③有助于提升高速公路預算管理的精細化水平，提高財政資金的配置和使用效率，進而促進高速公路事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和陽光財政建設。