土壤污染防治行動計劃分析與實施建議

王龔博 盧寧川 于忠華 秦海旭

摘要：近年來土壤污染防治工作越來越引起人們的重視，在概述國家土壤污染防治行動計劃的基礎(chǔ)上，梳理了各地“土十條”特色與亮點，闡明了南京市土壤污染防治行動計劃核心內(nèi)容，對目標(biāo)、任務(wù)、保障等方面進(jìn)行了分析，提出了加強(qiáng)后續(xù)實施的建議。

關(guān)鍵詞：土壤;防治;行動;實施

中圖分類號：X53 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）09-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.09.040

Analysis and implementation suggestion of action plan for prevention and control of soil pollution

Wang Gongbo1，2， Lu Ningchuan1， Yu Zhonghua1， Qin Haixu1

（ 1. Nanjing Research Institute of Environmental Protection， Nanjing Jiangsu 210013， China;

2. College of Forestry， Nanjing Forestry University， Nanjing Jiangsu 210037， China）

Abstract： In recent years， more and more attention has been paid to the prevention and control of soil pollution. On the basis of summarizing the national action plan for prevention and control of soil pollution， the characteristics and highlights of the action plan in various places have been sorted out， the core contents of the action plan in Nanjing have been clarified， the objectives， tasks and safeguards have been analyzed， and suggestions for strengthening the follow-up implementation have been put forward.

Keywords： Soil; Prevention and control; Action; Implementation

環(huán)境問題與每個人息息相關(guān)，世界各國都相繼開展了環(huán)境治理相關(guān)行動，我國對于環(huán)境問題也高度重視，并取得了一定的成效。但分析發(fā)現(xiàn)相對于開展已有相當(dāng)長時間的水、氣治理，我國的土壤污染治理尚處于初步階段，特別是對于土壤的修復(fù)等工作而言，需考慮工作展開對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的影響[1]。

土壤污染物構(gòu)成往往較復(fù)雜，需采取綜合性修復(fù)技術(shù)[2]，許多方面過去很長一段時間處于空白期，因此對于土壤的治理迫在眉睫。而隨著《土壤污染防治行動計劃》（簡稱國家土十條）的印發(fā)，其為“氣十條”“水十條”之后我國新一個針對突出環(huán)境問題戰(zhàn)略部署，意義重大。隨著國家文件的出臺，全國各地紛紛出臺相應(yīng)文件承接要求，南京作為華東地區(qū)重要城市之一，企業(yè)停產(chǎn)搬遷后相關(guān)遺留問題也亟待解決，隨著《南京市土壤污染防治行動計劃》（簡稱南京土十條）出臺，針對南京土壤污染防治明確了工作方向。

1 國家土十條概述

1.1 計劃制定意義重大

國家土十條明確土壤對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要性，其與人們健康和美麗中國建設(shè)聯(lián)系緊密，其保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全息息相關(guān)。但就總體情況分析，土壤狀況并不樂觀，特別在部分地區(qū)污染情況較為嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的短板之一。因此國家土十條的制定對于其污染防治、環(huán)境改善具有重要意義。

1.2 內(nèi)容任務(wù)具體可行

國家土十條在內(nèi)容上明確總體要求，強(qiáng)調(diào)了土壤環(huán)境質(zhì)量的改善，工作目標(biāo)具體并強(qiáng)調(diào)時間節(jié)點，主要指標(biāo)明確并嚴(yán)格要求，任務(wù)上突出了十個方面，側(cè)重污染調(diào)查、推進(jìn)立法、農(nóng)用地管理、建設(shè)用地管理、未污染土壤保護(hù)、污染源監(jiān)控、治理與修復(fù)、科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理體系構(gòu)建、目標(biāo)考核與責(zé)任追究，細(xì)化了各方面的具體內(nèi)容，為后續(xù)工作的開展與推進(jìn)明確了方向。

2 各地土十條特色與亮點

2.1 杭州市土壤環(huán)境質(zhì)量掌控上強(qiáng)化節(jié)點分工

杭州市方案主要任務(wù)方面對時間節(jié)點方面做出了細(xì)化，土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)方面，對農(nóng)用地與工業(yè)用地方面分別提出要求，2018年底前，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（永久基本農(nóng)田示范區(qū)）建成，風(fēng)險監(jiān)測點位布設(shè)（省級以上重點工業(yè)園區(qū)）完成;2020年6月底前，覆蓋全市耕地環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本建成，風(fēng)險監(jiān)測點位基本覆蓋所有區(qū)、縣重點工業(yè)園區(qū)、水源地等。土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查方面，明確2017年收集農(nóng)用土壤污染相關(guān)數(shù)據(jù)，2018年查明農(nóng)用地土壤污染面積、影響等，至2020年3季度掌握（有色金屬礦采選等10個重點行業(yè)）和調(diào)查（危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存使用等行業(yè)）相關(guān)企業(yè)用地中污染地塊分布與環(huán)境風(fēng)險，年底完成相關(guān)環(huán)境敏感區(qū)調(diào)查，建立好周期性的調(diào)查制度。部門分工方面，每個時間節(jié)點工作都對應(yīng)好相關(guān)部門，明確牽頭與分工的關(guān)系。

2.2 濟(jì)南市農(nóng)用地分類管理上計劃明確

濟(jì)南市方案強(qiáng)調(diào)實施農(nóng)用地分類管理，保護(hù)未污染和輕微污染耕地方面，強(qiáng)調(diào)永久基本農(nóng)田的劃定與保護(hù)，明確相關(guān)要求，提出保持、確保、建成目標(biāo)，耕地保有量、基本農(nóng)田數(shù)量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田分別為530、444、31.7萬畝。平陰縣、歷城區(qū)、市南部山區(qū)等要制定保護(hù)方案并實施多種措施。保護(hù)性耕作實施、秸稈精細(xì)化還田技術(shù)推廣分別達(dá)400、30萬畝。輕、中度污染耕地利用方面，運用詳查結(jié)果開展協(xié)同監(jiān)測，制定實施安全利用方案并采取措施降低風(fēng)險（農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)），強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，到2020年確保完成省下達(dá)的安全利用指標(biāo)。重度污染耕地管控方面，強(qiáng)調(diào)區(qū)域的劃定，確保特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)、食用農(nóng)產(chǎn)品在嚴(yán)格管控類耕地上的禁種，制定方案對威脅地下水、飲用水水源的重度污染耕地實施管控措施，強(qiáng)化種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林，到2020年完成種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草指標(biāo)。

2.3 武漢市技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展加大力度

武漢市方案提出推動土壤污染防治技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)污染防治研究方面，整合地大（武漢）、華農(nóng)等高校、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)資源開展污染物環(huán)境行為、相關(guān)土壤環(huán)境質(zhì)量預(yù)測與風(fēng)險評估等方面研究，加大科研項目扶持，支持技術(shù)攻關(guān)。推進(jìn)修復(fù)后土壤安全利用技術(shù)、先進(jìn)適用裝備和高效低成本功能材料研究研發(fā)。適用技術(shù)推廣方面，實施好武漢染料廠退役場地等防治與修復(fù)相關(guān)試點，2020年底前研究形成一批適合于本地的修復(fù)技術(shù);建設(shè)市修復(fù)新技術(shù)推廣平臺，做好技術(shù)研究成果的整合共享并推動轉(zhuǎn)化。治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鼓勵在環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險評估等環(huán)節(jié)發(fā)展產(chǎn)業(yè)并形成產(chǎn)業(yè)鏈，推動防治裝備制造業(yè)基地等建設(shè)，壯大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成龍頭企業(yè)并培育好中小企業(yè)，加強(qiáng)從業(yè)單位和人員管理并做好誠信名單建立與更新。

3 南京土十條核心內(nèi)容分析

3.1 要求目標(biāo)制定明確

南京土十條總體要求上，強(qiáng)調(diào)立足南京，聚焦環(huán)境質(zhì)量的改善，摸清污染底數(shù)，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障上著力，從人居環(huán)境安全上考慮，重預(yù)防、重保護(hù)、重管控風(fēng)險3方面，關(guān)注區(qū)域、關(guān)注行業(yè)、關(guān)注污染物，做好新增污染的嚴(yán)控，逐步減少存量，形成土壤污染防治體系，突出政府、企業(yè)、市場、公眾、社會，以在資源利用上實現(xiàn)永續(xù)。工作目標(biāo)上，突出2020年、2030年、21世紀(jì)中葉三個時間節(jié)點，分別強(qiáng)調(diào)了全市土壤環(huán)境質(zhì)量的保持穩(wěn)定、穩(wěn)中向好、全面改善，其中2020年和2030年分別強(qiáng)調(diào)土壤環(huán)境安全（農(nóng)用地和建設(shè)用地）的基本保障和有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險的基本管控和全面管控，到21世紀(jì)中葉強(qiáng)調(diào)了生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。

3.2 主要任務(wù)全面具體

南京土十條在主要任務(wù)上強(qiáng)調(diào)了八個方面，土壤污染調(diào)查方面，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)用地、重點行業(yè)企業(yè)用地污染狀況詳查和已收儲地塊調(diào)查評估等開展，2018年底前完成污染識別調(diào)查。土壤環(huán)境監(jiān)測方面，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)和環(huán)境信息化管理水平提升，2020年底前達(dá)成環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位全覆蓋。農(nóng)用地分類管理方面，強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量類別劃定，未污染和輕微污染、輕度和中度污染、重污染農(nóng)用地保護(hù)、利用、管控，2020年鮮食農(nóng)產(chǎn)品土壤質(zhì)量綜合保護(hù)試點區(qū)力爭初顯成效。建設(shè)用地準(zhǔn)入管理方面，強(qiáng)調(diào)調(diào)查評估制度落實，建設(shè)用地管理要求明確，聯(lián)動監(jiān)管責(zé)任落實，污染地塊環(huán)境管理聯(lián)動制度2017年底前建立。土壤污染預(yù)防方面，強(qiáng)調(diào)空間布局管控，建設(shè)項目新增污染防范，未利用地環(huán)境管理，編制并落實市主體功能區(qū)實施規(guī)劃。現(xiàn)有污染源嚴(yán)控方面，強(qiáng)調(diào)工礦、重金屬企業(yè)污染控制防范的嚴(yán)格，農(nóng)業(yè)、生活污染控制防范的加強(qiáng)，主要農(nóng)作物化肥農(nóng)藥使用量2020年零增長。土壤污染治理與修復(fù)方面，強(qiáng)調(diào)污染治理與修復(fù)規(guī)劃制定，有關(guān)管理制度的落實，相關(guān)試點區(qū)的建立，開展已治理與修復(fù)地塊跟蹤監(jiān)測評估。執(zhí)法監(jiān)管方面，強(qiáng)調(diào)日常監(jiān)管和專項環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法能力的提升，加強(qiáng)對污染治理和修復(fù)工程環(huán)境監(jiān)管。

3.3 政策保障支撐有力

南京土十條在政策保障上明確了相關(guān)內(nèi)容，政府主導(dǎo)社會參與方面，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)保證投入和市場作用的發(fā)揮促進(jìn)融資，社會機(jī)構(gòu)參與污染防治的鼓勵，技術(shù)研發(fā)與科研支撐的強(qiáng)化，污染防治人才隊伍建設(shè)，污染防治科研平臺建設(shè)和科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的加快，宣傳教育的開展，信息公開制度的完善和公眾監(jiān)督參與的加強(qiáng);提出放開服務(wù)性環(huán)境檢測市場以鼓勵社會機(jī)構(gòu)參與，加強(qiáng)高水平污染防治綜合人才隊伍培養(yǎng)，鼓勵公眾參與污染防治決策等。完善管理體制強(qiáng)化責(zé)任落實方面，強(qiáng)調(diào)地方政府屬地責(zé)任落實與部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建立，企業(yè)污染防控責(zé)任落實，目標(biāo)考核和責(zé)任追究的嚴(yán)格;提出對實施情況在2020年進(jìn)行考核，評估和考核結(jié)果作為省、市污染防治專項資金分配重要參考。

4 推進(jìn)南京土十條進(jìn)一步實施建議

4.1 制定年度方案推進(jìn)措施落實

土壤污染防治是“十三五”時期的重要任務(wù)，需要著力實施。南京土十條出臺后，也需認(rèn)真實施與有力推動，年度實施方案的制定和落實，是對南京土十條工作的深入推進(jìn)與細(xì)化，也是對新任務(wù)、新要求的補(bǔ)充落實，對于土壤污染防治十分重要，需認(rèn)真制定好年度方案，做好對南京土十條中任務(wù)的年度分解，確保時間節(jié)點上具體，責(zé)任單位分工上到位，明確好區(qū)（園區(qū)）為工作措施實施主體，部門抓好牽頭工作，對于實施情況及時做好總結(jié)報告，實現(xiàn)進(jìn)度上的準(zhǔn)確、及時掌握，保證各項土壤污染防治工作的有效落實。

4.2 提升隊伍水平強(qiáng)化防治力量

工作的開展，特別是環(huán)境保護(hù)工作的開展依靠的是人，需要的是專業(yè)化的隊伍，目前的環(huán)保隊伍，特別是基層環(huán)保隊伍在水、氣污染的防治方面具有較豐富的經(jīng)驗，但在土壤環(huán)境的監(jiān)管方面有所欠缺，特別是土壤污染具有隱蔽性特點、長期性特征[3]，造成監(jiān)測技術(shù)的不到位、監(jiān)管方式的不適應(yīng)等問題，并且土壤污染防治也已成為我國當(dāng)前環(huán)境法治建設(shè)新領(lǐng)域[4]，因此在人員的培訓(xùn)上、裝備的配備上更需著力，提升環(huán)境管理人員的水平，增強(qiáng)能力，打好污染防治的硬仗。

4.3 深化保障與監(jiān)督宣傳確保工作成效

資金是工作開展的保證，應(yīng)統(tǒng)籌財政資金，支持防治工作與項目實施[5];盡管土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模潛力大，但融資問題困擾產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需研究高效運轉(zhuǎn)的商業(yè)模式[6];要積極引導(dǎo)、推動社會力量加大對污染防治的投入[7]。土壤污染的防治離不開企業(yè)的自覺和公眾的參與，企業(yè)方面信息的公開尤為重要，重點行業(yè)企業(yè)應(yīng)依規(guī)按期公開其產(chǎn)污名稱、排放信息（方式、濃度、總量）、防治設(shè)施情況（建設(shè)和運行），公布相關(guān)監(jiān)測結(jié)果（土壤和地下水）;公眾方面，需加強(qiáng)動員社會力量對于監(jiān)督管理的參與，宣傳上加強(qiáng)資源與保護(hù)方面的基礎(chǔ)性教育，補(bǔ)齊過去土壤保護(hù)宣傳上的薄弱環(huán)節(jié)，建設(shè)示范教育基地，結(jié)合糧食安全、治理修復(fù)等方面進(jìn)行多層次且體驗性強(qiáng)的互動式宣傳，真正做到土壤污染防治宣傳的多元化與專業(yè)化的統(tǒng)一。

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收稿日期：2019-07-06

作者簡介：王龔博（1987-），男，回族，博士研究生，工程師，研究方向為環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境生態(tài)、水土保持與荒漠化防治等。