推進青海生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的路徑研究

馮永香

摘要：青海開展山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是貫徹綠色發(fā)展理念的有力舉措，是破解生態(tài)環(huán)境難題的必然要求。要充分認識開展山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)的重要性、迫切性，努力探求生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的新路徑。

關(guān)鍵詞：青海;生態(tài)系統(tǒng);保護;路徑研究

黨的十九大報告明確提出必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，建設(shè)美麗中國。同時強調(diào)，“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性?！碑?dāng)前，青海開展山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是貫徹綠色發(fā)展理念的有力舉措，是破解生態(tài)環(huán)境難題的必然要求。要充分認識開展山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)的重要性、迫切性，努力探求生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的新路徑。

一、推進青海生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的總體形勢判斷

青海正處于加快綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)拐點的“關(guān)鍵期”。習(xí)近平總書記視察青海時提出“四個扎扎實實”重大要求，進一步強調(diào)要“扎扎實實推進生態(tài)環(huán)境保護”。這為青海加快生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗新青海指明了前進方向，提供了根本遵循。青海省委十三屆四次全會提出“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略部署，并把生態(tài)保護優(yōu)先作為首要前提，全會指出，保護生態(tài)是青海最大的責(zé)任，必須立足生態(tài)保護優(yōu)先，扎扎實實推進生態(tài)環(huán)境保護，確保一江清水向東流。青海省正處于跨越生態(tài)拐點的關(guān)鍵階段，必須通過更大力度的生態(tài)文明建設(shè)，不斷拓展發(fā)展新空間，培育經(jīng)濟增長新動能;加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)以更低的消耗、更小的環(huán)境影響促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展;打造綠色引擎，培育新的發(fā)展動能，加強生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)，為公眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，統(tǒng)籌推進大扶貧、大生態(tài)，守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，走出一條有別于其他省份的綠色發(fā)展新路。

青海省正處于改善環(huán)境質(zhì)量、推進生態(tài)修復(fù)的“攻堅期”。青海地處青藏高原東北部，特定區(qū)位造就了獨特的自然環(huán)境：地勢高峻，地形復(fù)雜多樣，氣候寒冷，干燥缺氧。面臨著能源消耗大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏粗、偏短、偏重，環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢。近年來，青海在經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)保制度改革等方面力度明顯加大，生態(tài)文明建設(shè)水平不斷提升。但伴隨著經(jīng)濟下行壓力加大，發(fā)展與保護的矛盾更加突出，區(qū)域生態(tài)環(huán)境分化趨勢顯現(xiàn)，部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能下降，生態(tài)安全呈現(xiàn)復(fù)雜多變、風(fēng)險加劇、影響深遠的態(tài)勢。資源環(huán)境問題仍是制約青?？沙掷m(xù)發(fā)展的瓶頸，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍是建設(shè)富裕文明和諧美麗新青海的短板，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)面臨著極大挑戰(zhàn)。

青海正處于深化改革創(chuàng)新和解決環(huán)境問題的“窗口期”。青海省委、省政府堅持以習(xí)近平總書記系列重要講話精神和總書記視察青海時提出的“四個扎扎實實”重大要求為根本遵循，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，著力建設(shè)富裕文明和諧美麗新青海。在新常態(tài)下，全面建成小康社會的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，核心是創(chuàng)新驅(qū)動，底線是藍天凈水，實現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型發(fā)展成為建設(shè)富裕文明和諧美麗新青海的重要內(nèi)容。近年來，青海通過深化生態(tài)文明體制機制改革，取得了良好成效。成為全國首批生態(tài)文明先行示范區(qū)，并被列為國家公園體制試點省，生態(tài)文明體制改革與司法體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革一并成為青海三大改革。開展具有牽引性和綜合性生態(tài)文明體制改革任務(wù)，并依據(jù)責(zé)任分工形成具體任務(wù)工作臺賬，成為全國第一個出臺生態(tài)文明體制改革“總設(shè)計圖”和“總施工圖”的省份。對此，要堅持以群眾實際感受為評價標(biāo)準(zhǔn)，把握好國家加強生態(tài)環(huán)境保護、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的“窗口期”，切實當(dāng)好生態(tài)環(huán)境保護排頭兵，使綠色發(fā)展成為新常態(tài)下促進青海經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展、增強人民共享發(fā)展獲得感的必然選擇。

二、青海生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的主要基礎(chǔ)及短板分析

（一）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總體偏重，格局未得到根本性轉(zhuǎn)變

2010年至2015年，全國30個?。▍^(qū)、市）綠色發(fā)展指數(shù)顯示，青海的平均指數(shù)排名第7。這主要是依靠資源環(huán)境承載潛力提高了綠色發(fā)展指數(shù)排名。青海植被（草甸為主）占全省面積70%，300公里以上的274條河流只有湟水河受到污染。全省資源豐富，污染物排放較少，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總量偏重的格局未得到根本性轉(zhuǎn)變。從能源消費結(jié)構(gòu)發(fā)展來看，天然氣、水電等優(yōu)質(zhì)能源消費比重逐步上升。青?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)主要以高耗能、重化工業(yè)為主，從而導(dǎo)致現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)能耗高。2018年，青海省規(guī)模以上工業(yè)主要耗能行業(yè)綜合能源消費量2048.99萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占規(guī)模以上工業(yè)綜合能源消費量的96.3%。另外，工業(yè)快速增長帶動了能源消耗增加，高耗能行業(yè)能耗總量在擴大的同時，一些低耗能行業(yè)，隨著生產(chǎn)規(guī)模進一步擴大，能源消耗總量也有不同程度增長。

（二）生態(tài)系統(tǒng)總體仍顯脆弱，生態(tài)空間被擠壓現(xiàn)象依然存在

近年來，青海立足青海省經(jīng)濟社會總體發(fā)展布局，實現(xiàn)空間管控“一張藍圖”。按照“三區(qū)三線”空間管控要求，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，形成生態(tài)良好、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、設(shè)施完善的全域空間布局。2018年，青海承辦全國推進大規(guī)模國土綠化現(xiàn)場會，啟動湟水流域規(guī)模化林場建設(shè)試點，完成營造林270666公頃，森林覆蓋率達7.26%，涵蓋水面、濕地、林草的藍綠空間占比超過70%。三江源國家公園總體規(guī)劃落地實施，祁連山國家公園掛牌。生態(tài)紅線劃定方案通過國家技術(shù)審核，縣級土地利用規(guī)劃調(diào)整完成，自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)全部注銷。開展重點行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”專項行動，淘汰燃煤小鍋爐789蒸噸，節(jié)能減排完成年度任務(wù)，主要城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率達83.4%，湟水河出省斷面Ⅳ類水質(zhì)全面達標(biāo)。但青海省生態(tài)系統(tǒng)總體而言仍然脆弱，生態(tài)環(huán)境的敏感性和不穩(wěn)定性突出，地表風(fēng)化強、土層質(zhì)地粗，加上氣候寒冷、植物生長期短，自身調(diào)節(jié)能力弱，恢復(fù)能力差，一旦地表植被被破壞，恢復(fù)周期較長，而人工恢復(fù)則要付出巨大代價。

（三）深層次體制機制存在障礙，仍需進一步突破

認真落實生態(tài)環(huán)境保護制度綜合改革方案，加強山水林田湖草一體化監(jiān)測體系，設(shè)立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，為科學(xué)決策、環(huán)境管理、考核評價服務(wù)，劃定生態(tài)保護紅線。劃定祁連山生態(tài)保護紅線，強化自然保護區(qū)和國家公園監(jiān)管。建立省級督察體系，調(diào)整監(jiān)測體系等，確保三江源水質(zhì)。加大青海省東部地區(qū)大氣污染治理力度，力爭使大氣環(huán)境質(zhì)量達中上水平。總體而言，青海生態(tài)文明體制改革突破性成果還不多，改革試點工作進展較為緩慢?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管能力缺口較大，農(nóng)村環(huán)保投入力度還需加大，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行維護長效機制還需健全，生態(tài)文明意識有待進一步提升。

（四）部分環(huán)境關(guān)鍵指標(biāo)仍存在短板，需要進一步補足

2017年，西寧市環(huán)境空氣質(zhì)量達標(biāo)天數(shù)比例為81.1%，同比上升5.7個百分點。環(huán)境空氣中PMlO和PM2.5年均濃度分別為99微克/立方米、39微克/立方米，同比分別下降12.4%、20.4%。湟水流域青海境內(nèi)共布設(shè)28個監(jiān)測斷面，其中，湟水24個斷面中達到水環(huán)境功能區(qū)劃目標(biāo)的有19個，達標(biāo)率為79.2%。I一Ⅲ類水質(zhì)斷面16個，占總數(shù)的66.7%。Ⅳ類水質(zhì)斷面3個，占12.5%。V類及劣V類水質(zhì)斷面5個，占20.8%。湟水水質(zhì)輕度污染。大通河4個監(jiān)測斷面均為Ⅱ類以上水質(zhì)，水質(zhì)狀況優(yōu)。但部分環(huán)境關(guān)鍵指標(biāo)仍然存在短板。受高寒缺氧、氣候干旱、紫外線強、降水量較少等自然條件影響，我省環(huán)境空氣中顆粒物和臭氧背景值濃度偏高。同時，還存在污染控制任務(wù)重，二氧化氮、臭氧濃度上升趨勢顯現(xiàn)等問題。

三、進一步推進青海生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的路徑研究

（一）確保生態(tài)保護與修復(fù)工程部署的整體性和協(xié)調(diào)性

加快山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)，實現(xiàn)格局優(yōu)化、系統(tǒng)穩(wěn)定、功能提升，關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)進程。生態(tài)保護工程設(shè)計要堅持貫徹“山水林田湖是一個生命共同體”理念，有機整合各類生態(tài)要素，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，維護區(qū)域生態(tài)安全。青海生態(tài)保護修復(fù)工程應(yīng)緊緊圍繞功能區(qū)戰(zhàn)略布局的推進落實，立足不同基礎(chǔ)條件和資源稟賦，謀篇布局，求得突破。按照生態(tài)系統(tǒng)本身的自然屬性，把區(qū)域、流域作為保護和修復(fù)的有機整體，把各種生態(tài)問題及其關(guān)聯(lián)和因果關(guān)系都體現(xiàn)出來，打破行政界定，實現(xiàn)整體設(shè)計、分項治理。根據(jù)國家環(huán)評法規(guī)定，對城市總體規(guī)劃設(shè)置獨立的生態(tài)環(huán)保篇章，強化環(huán)境保護的倒逼、優(yōu)化和約束作用。優(yōu)化空間格局。對青海省重點區(qū)域、重點流域、重點行業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局開展規(guī)劃環(huán)評，調(diào)整優(yōu)化不符合生態(tài)環(huán)境功能定位的產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模和結(jié)構(gòu)。開展功能區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，明確區(qū)域“三線一單”（生態(tài)功能保護基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線、環(huán)境準(zhǔn)入“負面清單”），對不同功能區(qū)實施相應(yīng)的空間管控規(guī)則，倒逼各地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，在更高層次上實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）以生態(tài)保護紅線為底線，以生態(tài)廊道為支撐，構(gòu)筑青海省生態(tài)保護修復(fù)大格局

生態(tài)功能紅線是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，以保護具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱的區(qū)域為目的。必須著力構(gòu)建生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，在市縣層面試點開展城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”劃定工作，為各類開發(fā)建設(shè)活動提供依據(jù)，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)文明建設(shè)格局，進而筑牢區(qū)域生態(tài)安全屏障。加快構(gòu)建“一帶三廊兩屏”生態(tài)安全格局?！耙粠А奔袋S河生態(tài)保護帶;“三廊”即湟水河生態(tài)廊道、大通河生態(tài)廊道、青海南山一拉脊山一積石山山地生態(tài)廊道;“兩屏”即三江源生態(tài)安全屏障、祁連山生態(tài)安全屏障。通過系統(tǒng)實施以環(huán)青海湖地區(qū)、青海東部干旱地區(qū)、共和盆地、環(huán)祁連山地區(qū)、沿黃河地區(qū)為重點的“五大生態(tài)治理區(qū)”的山水林田湖草生態(tài)保護和修復(fù)工程，全面提升山體、森林、河湖、濕地、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能。目前，青海構(gòu)建生態(tài)修復(fù)大格局已經(jīng)形成。主要是統(tǒng)籌推進東部黃土高原地區(qū)、三江源地區(qū)、環(huán)青海湖地區(qū)、祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)和柴達木盆地五大生態(tài)功能區(qū)生態(tài)建設(shè)。

（三）努力為生態(tài)保護修復(fù)探索模式積累經(jīng)驗、提供示范

青海生態(tài)保護與修復(fù)工程尚處于初級階段，還存在基礎(chǔ)能力差、歷史欠賬多等問題，應(yīng)建立多層次、大范圍的立體推進格局，進而加快恢復(fù)和提升生態(tài)環(huán)境安全水平。目前，青海省祁連山地區(qū)被列為國家先期啟動山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)試點項目支持范圍。這對于推進區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)進一步穩(wěn)定、人工生態(tài)系統(tǒng)進一步健康發(fā)展和經(jīng)濟社會系統(tǒng)綠色發(fā)展指標(biāo)的優(yōu)良化具有重要意義，將極大地促進青海省生態(tài)保護與建設(shè)由過去單一生態(tài)要素治理向整體生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)轉(zhuǎn)變。通過推進生態(tài)保護試點建設(shè)，開展保護和示范，凝練操作性強、可推廣的技術(shù)模式，深入探索建立有利于生態(tài)系統(tǒng)保護的體制機制，從而為青海省提供生態(tài)保護修復(fù)經(jīng)驗。建設(shè)生態(tài)保護先行區(qū)，通過在自然稟賦相對優(yōu)越、工作基礎(chǔ)良好的地區(qū)開展試點示范，采取更嚴格的標(biāo)準(zhǔn)和管理舉措，培育一批生態(tài)保護特色典型，進而探索生態(tài)稟賦優(yōu)越地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)新模式。通過學(xué)習(xí)和借鑒國家公園的管理辦法，優(yōu)化現(xiàn)有的三江源國家公園體制管理辦法，創(chuàng)新運行機制，增強園區(qū)各功能分區(qū)之間的整體性、聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性，對各類保護地進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、一體化管理。

（四）針對區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能和關(guān)鍵生態(tài)問題形成針對性解決方案

根據(jù)區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題與主要生態(tài)功能定位，確定生態(tài)保護與修復(fù)工程部署區(qū)域。綜合生態(tài)調(diào)查評估結(jié)果和生態(tài)保護修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)，考慮地形地貌、河流水文、土地植被等自然環(huán)境，確定以流域為范圍的生態(tài)保護修復(fù)工程布設(shè)片區(qū)。結(jié)合重點區(qū)域，針對礦山環(huán)境治理恢復(fù)、生物多樣性保護等重點內(nèi)容，提出分區(qū)、分類的生態(tài)保護修復(fù)工程布局。應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能以及新材料、新能源等技術(shù)，運用跨界和平臺理念，構(gòu)建以市場為導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，進一步加快綠色科技的推廣應(yīng)用和成果轉(zhuǎn)化，不斷加強節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、末端治理、脆弱生態(tài)保護等生態(tài)系統(tǒng)保護與恢復(fù)技術(shù)的推廣應(yīng)用和示范，按照“一塊區(qū)域、一個問題、一種技術(shù)、一項工程”的思路，形成生態(tài)保護修復(fù)系統(tǒng)性關(guān)鍵技術(shù)整體解決方案。

（五）建立生態(tài)保護修復(fù)長效機制

習(xí)近平總書記強調(diào)：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！敝贫冉ㄔO(shè)是推進生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，是建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的決定性保障。

一是以壓倒性思維推進生態(tài)保護治理，必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，踐行新發(fā)展理念，切實轉(zhuǎn)變以GDP為核心的政績觀，全力建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，從源頭上加強預(yù)防和治理，進而實現(xiàn)青海生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。

二是持續(xù)加大科技支撐力度和財政投入力度，確保重點生態(tài)區(qū)域及生態(tài)脆弱區(qū)域的植被恢復(fù)。完善生態(tài)補償政策，強化各級地方政府對本區(qū)域生態(tài)保護修復(fù)的投入責(zé)任，采取普惠支持、產(chǎn)業(yè)基金投資、補助等多種方式，確保財政科技投入持續(xù)增長，支持生態(tài)保護與修復(fù)工程實施。

三是探索建立多元化、多方位資金籌措機制，統(tǒng)籌社會各方力量，推動基金項目建設(shè)。借鑒現(xiàn)有的成熟融資模式，不斷創(chuàng)新支持方式和利益分配機制，探索綠色金融發(fā)展新模式，吸引更多的社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)工程。

四是強化管理體制機制創(chuàng)新，重點打破部門分割現(xiàn)狀。加強部門聯(lián)動，加大監(jiān)管力度，形成管理合力，建立山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)機制和統(tǒng)一監(jiān)管機制，落實生態(tài)保護與修復(fù)責(zé)任主體，把生態(tài)保護修復(fù)成效與鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下的干部“三項機制”實施結(jié)合起來。

五是推進監(jiān)管體制改革。加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境的行為。完善生態(tài)環(huán)境管理制度，全面推進排污權(quán)有償使用和交易，完善各類自然資源有償使用制度，探索創(chuàng)新多種市場化、多元化生態(tài)補償機制，推進資源和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。嚴格開展自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任審計。推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任，加快環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，實現(xiàn)省級環(huán)保督察全覆蓋，堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治推進生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)。