過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品政府供給問(wèn)題研究

陳開(kāi)亮

摘 要：過(guò)渡型社區(qū)是我國(guó)城市化的產(chǎn)物，也是一種較為特殊的社區(qū)類(lèi)型。公共產(chǎn)品是社區(qū)的組成元素，關(guān)乎居民日常的生產(chǎn)、生活能否順利開(kāi)展。政府供給是過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品供給中最常見(jiàn)的一種，起著舉足輕重的作用。但是，目前在過(guò)渡型社區(qū)中，政府供給還存在著諸多問(wèn)題亟待解決。因此，需要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析和解決，進(jìn)而完善政府供給，提升過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品的實(shí)際供給效果，最終實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步提高社區(qū)居民生活品質(zhì)以及過(guò)渡型社區(qū)的“順利”過(guò)渡。

關(guān)鍵詞：過(guò)渡型社區(qū);公共產(chǎn)品;政府供給方式

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.45? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2019）10-0041-02

伴隨著我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在很多城市的周邊地帶出現(xiàn)了一種特殊的社區(qū)類(lèi)型——拆遷安置社區(qū)。拆遷安置社區(qū)既有別于通常意義上的農(nóng)村社區(qū)，也不完全等同于真正意義上的城市社區(qū)，而是兼具這兩種社區(qū)的部分特點(diǎn)，且在多個(gè)方面呈現(xiàn)出明顯的過(guò)渡特征，因而也被稱(chēng)為過(guò)渡型社區(qū)。過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品是社區(qū)的組成元素，而政府供給又是過(guò)渡型社區(qū)中最為基本的供給方式，但其目前還存在一些問(wèn)題有待解決。

一、過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品政府供給存在的問(wèn)題

（一）政府供給的公共產(chǎn)品利用率偏低

在過(guò)渡型社區(qū)中，由政府供給的公共產(chǎn)品與農(nóng)村社區(qū)相比，在種類(lèi)上有了增加。因此，在理論上，社區(qū)居民也就有更豐富的機(jī)會(huì)去使用那些不曾見(jiàn)過(guò)、用過(guò)的公共產(chǎn)品，豐富自己生活。但在當(dāng)前政府供給的公共產(chǎn)品中，很多公共產(chǎn)品的利用率偏低。換言之，這些公共產(chǎn)品并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。而且，很多居民甚至都不知道社區(qū)中擁有這些公共產(chǎn)品以及它們的具體位置，也就更談不上去實(shí)際使用。而當(dāng)政府供給的這些公共產(chǎn)品未能被社區(qū)居民充分、有效利用的時(shí)候，它們的價(jià)值也就很難發(fā)揮出來(lái)，公共資源隨之被極大地浪費(fèi)，惠民、利民舉措也不免會(huì)成為面子、形象工程。

（二）政府供給的公共產(chǎn)品分布不合理

社區(qū)公共產(chǎn)品具有地域性。尤其是對(duì)那些物質(zhì)性的公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，它們?cè)诘乩砦恢蒙暇哂刑烊坏墓潭ㄐ?，這注定著本身的輻射范圍是有限的。所以，當(dāng)超出這一范圍時(shí)，部分居民的正常使用就會(huì)受到明顯的影響，給其生活、生產(chǎn)帶來(lái)不便。在過(guò)渡型社區(qū)中，很多公共產(chǎn)品在空間分布上還不夠合理，表現(xiàn)為它們過(guò)于集中在某一個(gè)或幾個(gè)小區(qū)，而距離其他小區(qū)則比較遠(yuǎn)，沒(méi)有考慮到社區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際居住情況和使用狀況。這意味著，對(duì)于生活在其他小區(qū)的居民來(lái)說(shuō)，如果想經(jīng)常使用到這些公共產(chǎn)品，可能需要耗費(fèi)更多的時(shí)間、精力。這不僅影響到了他們的正常生產(chǎn)以及日常交往，同時(shí)也不利于過(guò)渡型社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的整體評(píng)價(jià)以及滿(mǎn)意度。

（三）政府供給的公共產(chǎn)品與居民需求不對(duì)稱(chēng)

過(guò)渡型社區(qū)是一種比較特殊的社區(qū)類(lèi)型，社區(qū)居民的構(gòu)成就是體現(xiàn)之一。在過(guò)渡型社區(qū)中，居住者多為失地農(nóng)民，他們大多曾從事以體力勞動(dòng)為主的工作，受教育程度不會(huì)太高，而且社區(qū)內(nèi)中老年人比重較大。另外，除常住居民，社區(qū)中還存在較多流動(dòng)人口?？梢?jiàn)，過(guò)渡型社區(qū)在居民構(gòu)成上有著群體特征，居民有明顯偏好，對(duì)公共產(chǎn)品的需求會(huì)異于其他社區(qū)?？墒?，在政府供給中，其往往更愿意供給用時(shí)短、見(jiàn)效快的公共產(chǎn)品。尤其是“有形的”公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施這類(lèi)“硬件”產(chǎn)品會(huì)受到更多關(guān)注，而對(duì)于社區(qū)文化、教育這類(lèi)“軟件”的投入則不夠。而且社區(qū)特殊人群的差異化需求經(jīng)常被忽視，造成社區(qū)公共產(chǎn)品供給與居民需求出現(xiàn)不對(duì)稱(chēng)。此外，政府供給大多仍是基于社區(qū)居民的戶(hù)籍身份，在社區(qū)內(nèi)居住的流動(dòng)人口并不能充分享受到政府供給的公共產(chǎn)品。

二、過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品政府供給存在問(wèn)題的原因分析

（一）社區(qū)工作人員專(zhuān)業(yè)化水平不夠

與農(nóng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)治理會(huì)面臨著更多的不確定性和復(fù)雜性，過(guò)渡型社區(qū)本身的特點(diǎn)也會(huì)加大治理難度，這些因素都給社區(qū)治理主體的工作能力帶來(lái)挑戰(zhàn)。在這一背景下，在過(guò)渡型社區(qū)中，加上政府供給公共產(chǎn)品數(shù)量的增多、種類(lèi)的豐富以及居民期望的提高，都對(duì)社區(qū)工作人員的專(zhuān)業(yè)化水平提出了更高要求。在拆遷安置的過(guò)程中，伴隨著“村改居”?？涩F(xiàn)實(shí)是，社區(qū)居委會(huì)的工作人員大體還是由原村干部組合而成。這種“村改居”改的也只是一塊“牌子”，工作人員的構(gòu)成、思維等都沒(méi)有發(fā)生顯著變化。但經(jīng)過(guò)拆遷安置后，社區(qū)的工作重心、治理任務(wù)卻相應(yīng)發(fā)生了變化，工作難度也會(huì)更大。社區(qū)內(nèi)很多公共產(chǎn)品的操作、使用對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)能力提出了高要求。但社區(qū)工作人員年齡偏大，不具備專(zhuān)業(yè)技能，缺少系統(tǒng)培訓(xùn)，部分工作人員在長(zhǎng)期行政命令下，缺乏服務(wù)意識(shí)，在實(shí)際使用過(guò)程中無(wú)法給予社區(qū)居民正確指導(dǎo)，與社區(qū)公共產(chǎn)品本身提出的要求有著明顯差距。這就導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)很多的公共設(shè)施時(shí)常處于閑置或者半閑置的狀態(tài)，使用率并不是很高，造成資源的浪費(fèi)。

（二）政府供給中缺乏科學(xué)的規(guī)劃

目前，我國(guó)并沒(méi)有就過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品的供給做出明確的規(guī)定，而且在征地、拆遷、賠償、安置等一系列過(guò)程中，地方政府往往只注重社區(qū)的“外在”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而忽視了“內(nèi)在”規(guī)章制度的更新，導(dǎo)致社區(qū)本身的相關(guān)法律法規(guī)也比較缺乏。因此，“社區(qū)發(fā)展中所需要的各種規(guī)章制度，如社區(qū)居民公約、社區(qū)自治者章程等都嚴(yán)重缺失”[1]，造成社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少科學(xué)合理的規(guī)劃，使得公共產(chǎn)品的供給缺乏基本依據(jù)，遂呈現(xiàn)較大隨意性。所以，地方政府在進(jìn)行拆遷規(guī)劃時(shí)，大都采用的是普通商品房的建設(shè)方案和配置標(biāo)準(zhǔn)來(lái)修建過(guò)渡型社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，而這只是城市社區(qū)經(jīng)驗(yàn)或者模式的簡(jiǎn)單移植與嫁接，對(duì)于過(guò)渡型社區(qū)本身、居民的生活特點(diǎn)以及差異化公共需求鮮有考慮。因此，也不可能做出針對(duì)性的以及科學(xué)的公共產(chǎn)品供給規(guī)劃。而且，就政府供給來(lái)說(shuō)，其會(huì)迫于壓力型體制，在整個(gè)拆遷安置過(guò)程中顯得急于求成，一味追求工程效率而忽視對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。地方政府對(duì)過(guò)渡型社區(qū)規(guī)劃存在的隨意性，導(dǎo)致社區(qū)公共產(chǎn)品在空間布局上的不合理，致使居民在日常使用社區(qū)公共產(chǎn)品過(guò)程中存在諸多不便。

（三）政府供給中需求表達(dá)機(jī)制不健全

首先，在過(guò)渡型社區(qū)政府供給中，政府部門(mén)在整個(gè)供給過(guò)程中掌握著絕對(duì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。在拆遷、安置等過(guò)程中都扮演著主要角色。通常情況是，在失地農(nóng)民尚未入住之前，地方政府早就修建起來(lái)了安置社區(qū)并完成了大部分公共產(chǎn)品的供給。政府在決定社區(qū)所需要的公共產(chǎn)品時(shí)，更多是從自身的工作指標(biāo)出發(fā)，而非居民的真實(shí)需求，使得這些公共產(chǎn)品成為部分組織、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的面子工程。其次，在過(guò)渡型社區(qū)中，居民間尚不夠信任，社會(huì)資本存量不足?！吧鐣?huì)資本作為一種實(shí)現(xiàn)某種公共目標(biāo)的工具，通過(guò)行動(dòng)者自身?yè)碛械年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得資源，為特定社群共同體帶來(lái)福利”[2]。雖然社區(qū)內(nèi)的一些公共產(chǎn)品能增加居民間的信任和社區(qū)的社會(huì)資本，但總體存量還是偏低，再加上公共產(chǎn)品本身的特性又會(huì)引發(fā)居民個(gè)人“搭便車(chē)”的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，公共產(chǎn)品在供給決策時(shí)不能夠及時(shí)獲取真實(shí)、完整的需求信息。最后，社區(qū)居民缺乏主動(dòng)表達(dá)公共需求的意識(shí)與能力。過(guò)渡型社區(qū)的居民大多為失地農(nóng)民，缺乏對(duì)需求表達(dá)權(quán)利的基本認(rèn)知，更遑論表達(dá)公共需求;同時(shí)，表達(dá)有關(guān)公共產(chǎn)品的需求需要一定的能力，但受制于自身受教育程度以及文化素質(zhì)，大多數(shù)居民很難準(zhǔn)確地表達(dá)出自身對(duì)公共產(chǎn)品的需求。

三、完善過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品政府供給的對(duì)策建議

（一）提高社區(qū)工作人員的專(zhuān)業(yè)化水平

一方面，根據(jù)實(shí)際工作需要，對(duì)社區(qū)現(xiàn)有工作人員培訓(xùn)。通過(guò)再教育、再培訓(xùn)，建立和改進(jìn)社區(qū)工作者培訓(xùn)系統(tǒng)，同時(shí)提高其專(zhuān)業(yè)化水平、職業(yè)道德素質(zhì)并切實(shí)轉(zhuǎn)變工作態(tài)度。具體來(lái)說(shuō)，可將正規(guī)教育和短期培訓(xùn)相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)、完備的崗位培訓(xùn)，并以區(qū)委黨校為平臺(tái)來(lái)搭建社區(qū)工作者培訓(xùn)基地，明確培訓(xùn)課程的時(shí)間和內(nèi)容，增強(qiáng)社區(qū)工作者在公共產(chǎn)品供給中的項(xiàng)目策劃能力、宣傳指導(dǎo)能力、組織協(xié)調(diào)能力;另一方面，適時(shí)為社區(qū)工作者隊(duì)伍輸入新鮮血液?？擅嫦蛲饨绻_(kāi)招聘社區(qū)專(zhuān)業(yè)工作人員，規(guī)范聘任、錄用程序，并著重考慮相關(guān)專(zhuān)業(yè)的高校畢業(yè)生，吸納一批年輕有為的高素質(zhì)的人才來(lái)從事社區(qū)工作。當(dāng)社區(qū)工作人員專(zhuān)業(yè)化水平得到提升、服務(wù)態(tài)度得到改善后，公共產(chǎn)品的利用率、居民的社區(qū)滿(mǎn)意度也會(huì)有相應(yīng)提高。

（二）完善社區(qū)治理的基本規(guī)章制度

“村改居”之后，過(guò)渡型社區(qū)基本的治理依據(jù)應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變?yōu)椤毒游瘯?huì)組織法》，因此要明確村委會(huì)和居委會(huì)以及這兩部法律的區(qū)別。具體到公共產(chǎn)品供給，則要遵循《居委會(huì)組織法》，將其作為供給的基本依據(jù)。另外，可根據(jù)過(guò)渡型社區(qū)治理中面臨的新情況，對(duì)《居委會(huì)組織法》予以修訂。例如，過(guò)渡型社區(qū)公共產(chǎn)品的提供大多仍基于戶(hù)籍，但社區(qū)中卻存在大量流動(dòng)人口，而通過(guò)《居委會(huì)組織法》的修訂，打破這種“非均衡性”，提高社區(qū)管理與服務(wù)的整體水平，促進(jìn)公共產(chǎn)品均衡發(fā)展，為外來(lái)人員、非在籍人口提供更好的公共產(chǎn)品，減少戶(hù)籍限制給他們帶來(lái)的不便和造成的利益損失。最后，及時(shí)出臺(tái)一些配套的法律和規(guī)章。根據(jù)我國(guó)過(guò)渡型社區(qū)的現(xiàn)狀，在社區(qū)公共安全、社區(qū)環(huán)境保護(hù)等居民比較關(guān)心的領(lǐng)域，制定《城市治安管理》《城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生》等法律法規(guī)，增強(qiáng)供給的規(guī)范性、科學(xué)性。

（三）建立社區(qū)公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制

首先，政府部門(mén)要重視居民的需求，由“權(quán)力政府”逐漸走向“服務(wù)政府”。在拆遷安置過(guò)程中，出現(xiàn)地方政府違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益的行為，也導(dǎo)致在過(guò)渡型社區(qū)中，政府雖然供給了很多公共產(chǎn)品，但因?yàn)槭菑谋旧淼恼?jī)出發(fā)而造成供需錯(cuò)位。因此，政府部門(mén)在拆遷前及安置后都應(yīng)做到尊重民意，以居民滿(mǎn)意度作為行動(dòng)指南，增強(qiáng)回應(yīng)性，而“回應(yīng)最終的目的就是要能對(duì)所體察到的要求采取行動(dòng)，最終提供高質(zhì)有效的公共服務(wù)，以迎合社會(huì)的需求”[3]。其次，增加過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本，提高社區(qū)居民的組織化程度。最后，明確社區(qū)居民在公共產(chǎn)品上的表達(dá)權(quán)利。通過(guò)實(shí)施公民權(quán)利教育，引導(dǎo)社區(qū)居民形成權(quán)利意識(shí)，做到積極表達(dá)公共需求，依法維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳曉燕，趙普兵.“過(guò)渡型社區(qū)”治理：困境與轉(zhuǎn)型[J].理論探討，2014（2）：152-156.

[2]靳永翥.關(guān)系資本：貧困鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供機(jī)制研究新視閾[J].東南學(xué)術(shù)，2009（5）：4-12.

[3]盧坤建.回應(yīng)型政府：理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵與特征[J].學(xué)術(shù)研究，2009（7）：66-70.