創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償制度的著力點(diǎn)

王宏利 周鵬

[摘要] 生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障，但在生態(tài)補(bǔ)償實踐中還存在生態(tài)補(bǔ)償法律基礎(chǔ)薄弱、自然資源產(chǎn)權(quán)制度不明晰、生態(tài)補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低及不規(guī)范等問題，應(yīng)通過強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償政策供給、推動自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化、建立生態(tài)資源報告統(tǒng)計機(jī)制、推動生態(tài)補(bǔ)償多元化進(jìn)程、建立和完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度等針對性措施予以完善，并建立長效機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)補(bǔ)償制度 ? 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

[中圖分類號] ?F205 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ?[文章編號] 1004-6623（2019）05-0078-04

[基金項目]國家重點(diǎn)研發(fā)計劃：“生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)文明科技貢獻(xiàn)核算理論、技術(shù)體系與應(yīng)用規(guī)范”所屬課題“生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制與政策研究”子課題“生態(tài)補(bǔ)償資金需求預(yù)測”（2016YFC0503406）。

[作者簡介] 王宏利（1974 — ），吉林白山人，中國財政科學(xué)研究院研究員，博士，研究方向：財政理論與政策;周鵬，甘肅金昌人，中國財政科學(xué)研究院，研究方向：稅收理論與政策。

一、引 言

生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明體制的“四梁八柱”之一，是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。經(jīng)過20多年的探索與實踐，我國生態(tài)補(bǔ)償在政策法規(guī)的制定實施和資金投入方面已經(jīng)取得了長足進(jìn)展。國家對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾暢潭炔粩嗉由?。?jù)不完全統(tǒng)計，1997年以來國務(wù)院各有關(guān)部門發(fā)布與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策文件（含部門規(guī)章）近150種，基本覆蓋了涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黝I(lǐng)域。財政資金對生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度肓Χ纫膊粩嗉哟?，具有生態(tài)補(bǔ)償屬性的自然生態(tài)保護(hù)財政支出額，從2008年的33.54億元增長至2018年的616.6億元，增長近18倍，然而隨著實踐的深入，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)存在的問題越來越需要引起高度重視。

黨的十九大報告指出，未來要“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，為我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展指明了方向。因此，破除生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的各種障礙，補(bǔ)齊短板，建立生態(tài)補(bǔ)償制度長效機(jī)制，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?，仍是生態(tài)文明建設(shè)需要重點(diǎn)研究的課題。

二、生態(tài)補(bǔ)償實踐中存在的主要問題

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律基礎(chǔ)薄弱

一是生態(tài)補(bǔ)償定位不清晰。生態(tài)補(bǔ)償涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、法學(xué)等多重領(lǐng)域，然而目前生態(tài)補(bǔ)償定位仍不明晰，影響了立法工作進(jìn)展。二是生態(tài)補(bǔ)償法律條文碎片化。中共十八大以來生態(tài)補(bǔ)償不斷擴(kuò)圍，補(bǔ)償方式也日益多元化。然而，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定卻仍只是散見于各級資源單行法，如《礦產(chǎn)資源法》及其實施條例中的“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”，《漁業(yè)法》中的“漁業(yè)資源增值保護(hù)費(fèi)”等，缺乏系統(tǒng)性和針對性，資金長期游離于預(yù)算外，未能發(fā)揮其應(yīng)有效用。三是生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍黧w不明確。“十一五”規(guī)劃指出生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，即“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t”。但在實踐中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)方眾多，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，包括各級政府、居民、企業(yè)等，法律主體不明確，造成生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w爭議不斷。

（二）自然資源產(chǎn)權(quán)制度不明晰

由于產(chǎn)權(quán)的長期虛化和模糊，各類資源產(chǎn)權(quán)實際異化為私人占有、部門占有。所謂“公權(quán)不公、私權(quán)不私”，導(dǎo)致的后果是自然資源過度開發(fā)，資源配置效率不高，并在一定程度上加大了貧富差距，也使得生態(tài)補(bǔ)償無法得到有效落實。

（三）生態(tài)補(bǔ)償方式單一

生態(tài)補(bǔ)償分為政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償。政府補(bǔ)償包括資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、實物補(bǔ)償?shù)?，市場補(bǔ)償包括直接補(bǔ)償、間接補(bǔ)償（表1）。目前我國生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主，市場補(bǔ)償為輔，政府補(bǔ)償又主要依賴財政轉(zhuǎn)移支付（主要是專項轉(zhuǎn)移支付），補(bǔ)償方式較為單一。財政轉(zhuǎn)移支付靈活性和效率相對市場補(bǔ)償弱，在目前經(jīng)濟(jì)形勢下，還存在增長空間有限的問題。從補(bǔ)償效果看，單純依賴財政轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致輸血式補(bǔ)償居多，造血式補(bǔ)償較少，不利于補(bǔ)償長效機(jī)制的建立，生態(tài)補(bǔ)償效果仍有待提高。

（四）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低及不規(guī)范

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的核心問題，某種程度上直接決定了生態(tài)補(bǔ)償效果的強(qiáng)弱。目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要存在兩個問題：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能夠充分調(diào)動相關(guān)主體的積極性。以2018年廣西公益林補(bǔ)償為例，歸屬集體和個人所有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每年每畝補(bǔ)償15元，但林地若出租，每畝收益可到50元/年，部分地區(qū)甚至更高。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低是補(bǔ)償方式單一的必然結(jié)果，多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式有助于維持較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)水平，國外在這一方面已有較為豐富的經(jīng)驗，我國還應(yīng)多做探索。二是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法多樣化，各方法測算結(jié)果差異巨大，沒有統(tǒng)一的范式，制約了生態(tài)補(bǔ)償制度的推廣和深化。現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法包括市場價值法、意愿調(diào)查法、機(jī)會成本法、最小數(shù)據(jù)法、生態(tài)足跡法等，各生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法出發(fā)點(diǎn)不一，致使測算結(jié)果差異大且不易比較，難以指導(dǎo)實踐，阻礙了生態(tài)補(bǔ)償制度在全國范圍內(nèi)的推廣與應(yīng)用。

三、完善生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的對策建議

（一）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償政策供給

一是進(jìn)一步完善頂層設(shè)計。目前我國在各具體領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計仍有待破局，以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，在全國性流域、跨?。ń纾┝饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面并未出臺頂層設(shè)計的相關(guān)文件，導(dǎo)致各省流域生態(tài)補(bǔ)償往往局限于自身行政區(qū)劃，跨?。ń纾┝饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償可行性和持久性存疑，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合各類生態(tài)資源的特性，完善具體領(lǐng)域的立法等工作。

二是加速推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償專門立法，統(tǒng)籌原有分散的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)現(xiàn)有研究成果與實踐，以爭取各方利益的最大公約數(shù)為目標(biāo)，將各單行法中的相關(guān)法律條文系統(tǒng)化，推進(jìn)制定生態(tài)補(bǔ)償條例。對理論中仍存在的爭議，結(jié)合后期實踐進(jìn)一步在條例中予以修正和補(bǔ)充。

三是進(jìn)一步完善實施細(xì)則等配套政策。當(dāng)前流域、礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域已出臺生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實施細(xì)則，但荒漠、海洋等領(lǐng)域仍未出臺，致使部分領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償可操作性不強(qiáng)。因此要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)方法、定量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等實施細(xì)則，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償法律供給，切實推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)。

[8] 財政部. 關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見[EB/OL].2018-02-13. http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201802/t20180224_2817575.html.

[9] 國務(wù)院發(fā)展改革委員會.建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃[EB/OL].2019-01-11. http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201901/W020190111310018741402.pdf.

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[11]陳曦.中國自然資源資產(chǎn)收益分配研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2019（05）：109-120.

[12] 易涵.用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來解決中國水資源問題——著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪專訪[J].水利發(fā)展研究，2004（01）：4-7.

[13] 中國綠色時報. 兩會聲音：公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實行動態(tài)調(diào)整[EB/OL].2014-04-24. http：//www.forestry.gov.cn/main/72/content-1084485.html.

[14] 劉尚希.理順央地財政關(guān)系[N].光明日報，2016-09 -08.

Abstract： The ecological compensation system is an important institutional guarantee for the construction of ecological civilization. However， China still has some problems in the practice of ecological compensation such as weak legal basis of ecological compensation， the unclear natural property rights system， the single mode of ecological compensation， and the low standard of compensation. It is necessary to strengthen the legal supply of ecological compensation， promote the structuralization of natural resources property rights， establish a statistical mechanism for reporting ecological resources， promote the diversification process of ecological compensation， establish and improve the dynamic adjustment mechanism of ecological compensation labels， strengthen the coordination and coordination of the ecological compensation system and other policies.

Key words： Ecological Compensation; Supply Side Structural Reform

（收稿日期：2019-08-27 ?責(zé)任編輯：羅建邦）