土地經(jīng)營權(quán)制度與民法典物權(quán)編編纂

摘要：土地經(jīng)營權(quán)既可派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，也可派生于集體土地所有權(quán)，其所反映的是以出租、入股或者其他具有類似效果的形式所體現(xiàn)的農(nóng)用地利用關(guān)系。在承包地“三權(quán)分置”所引發(fā)的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整之中，土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是相互獨立的兩個權(quán)利，各有其主體資格和權(quán)利內(nèi)容。土地承包經(jīng)營權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓不發(fā)生派生土地經(jīng)營權(quán)的效果;土地承包經(jīng)營權(quán)人所享有的利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利也不表達為土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上屬于債權(quán)，但不同類型的土地經(jīng)營權(quán)所受保護的程度存在差異，其中經(jīng)登記者具有類似于物權(quán)的效力。土地經(jīng)營權(quán)的不動產(chǎn)利用權(quán)性質(zhì)，決定了其為不適于出質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)利，其上所設(shè)定的擔保物權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)。為維系不動產(chǎn)（權(quán)利）抵押權(quán)物權(quán)變動規(guī)則的一致性，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)應(yīng)采登記生效主義。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán);承包地“三權(quán)分置”;土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán);登記生效主義

中圖分類號：DF521

文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.04

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一、問題的提出

土地經(jīng)營權(quán)是承包地“三權(quán)分置”之下新生的民事權(quán)利，涉及承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第七次會議第二次通過《關(guān)于修改<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》（以下簡稱《新農(nóng)村土地承包法》）在第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”和第三章“其他方式的承包"就土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、內(nèi)容、行使等作了相應(yīng)規(guī)定，將這一改革成果確定了下來。作為民事基本法律，民法典（物權(quán)編）是否應(yīng)規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)，以及如何規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)，是擺在我們面前的重大話題。

第十三屆全國人大常委會第五次會議對《民法典各分編（草案）》（以下簡稱《一審稿》）進行了審議?！霸诳偨Y(jié)有關(guān)改革試點實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村土地承包法修改的審議情況、各方面提出的意見和基層調(diào)研情況，草案對物權(quán)法的用益物權(quán)制度、擔保物權(quán)制度作了相應(yīng)修改，規(guī)定實行家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)出讓土地經(jīng)營權(quán)，并對土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容作了規(guī)定，以體現(xiàn)三權(quán)分置改革精神（草案第十一章）;修改了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定?！雹俚谑龑萌珖舜蟪Ｎ瘯谑螘h對《民法典物權(quán)編（草案二次審議稿》（以下簡稱《二審稿》）進行了審議。“根據(jù)黨中央有關(guān)精神和修改后的農(nóng)村土地承包法，對草案第十一章‘土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)內(nèi)容作了完善……土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、人股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。同時，刪去草案第十七章‘抵押權(quán)中關(guān)于耕地不得抵押的規(guī)定，以適應(yīng)‘三權(quán)分置后土地經(jīng)營權(quán)人市的需要?！雹诘抖徃濉肥欠裢走m反映新一輪土地制度改革的成果，尚值研究。

二、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)源和產(chǎn)生方式

土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)源是土地經(jīng)營權(quán)據(jù)以派生或設(shè)立的基礎(chǔ)權(quán)利;土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式則關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)自其基礎(chǔ)權(quán)利派生或設(shè)立的具體方式。厘清這兩點，對于界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)并進而確立土地經(jīng)營權(quán)在民法典中的體系位置尤為重要。既有學說的分歧也體現(xiàn)了這一點。就此，《二審稿》第134條之一規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、人股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”第135條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”這些規(guī)則不無討論的必要。

（一）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)源

《二審稿》第134條之一和第135條幾乎照搬了《新農(nóng)村土地承包法》③第36條和第53條的規(guī)定，傳達著土地經(jīng)營權(quán)分別派生于土地承包經(jīng)營權(quán)和土地所有權(quán)的兩種情形。由承包地“三權(quán)分置”政策所引發(fā)的學說爭議大多集中于前者，后者只是承包地“三權(quán)分置”所帶來的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的體系效應(yīng)之一。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)

《新農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”所調(diào)整的是派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)。雖然學說上就《新農(nóng)村土地承包法》所體現(xiàn)的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還存在解釋論上的爭議，但就第三項權(quán)利是土地經(jīng)營權(quán)已幾無爭議。在《新農(nóng)村土地承包法》的立法過程中，已經(jīng)基本達成的共識是，在承包地“三權(quán)分置"中，土地承包經(jīng)營權(quán)或土地承包權(quán)兼具財產(chǎn)功能和保障屬性，只有本集體經(jīng)濟組織的承包農(nóng)戶才能取得和保有，是實現(xiàn)承包農(nóng)戶不因流轉(zhuǎn)而失去保障這一基本政策目標的工具;而土地經(jīng)營權(quán)是市場化的財產(chǎn)權(quán)，其權(quán)利主體沒有身份限制，是發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營、保障經(jīng)營主體的穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期的法權(quán)載體。②尚存爭議的是，派生于土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上是物權(quán)還是債權(quán)（容后詳述）。

與《新農(nóng)村土地承包法》第36條“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、人股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案”相比，《二審稿》第134條之一將土地經(jīng)營權(quán)的出讓方由“承包方”改為“土地承包經(jīng)營權(quán)人”，并刪除了“向發(fā)包方備案”這一程序。在《新農(nóng)村土地承包法》上，“承包方”包括家庭承包方式和其他承包方式之下的承包方，前者系本集體經(jīng)濟組織的承包農(nóng)戶，后者系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，從第36條的體系位置來看，“承包方”自應(yīng)限縮解釋為前者。在《物權(quán)法》上，“土地承包經(jīng)營權(quán)人”有其相對廣泛的含義，包括本集體經(jīng)濟組織的承包農(nóng)戶（以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的主體）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者（以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的主體）、其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶（土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓繼受主體）。在承包地“三權(quán)分置”之下，基于前述土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，《二審稿》第134條之一中的“土地承包經(jīng)營權(quán)人”僅限于本集體經(jīng)濟組織的承包農(nóng)戶，也就與《新農(nóng)村土地承包法》第36條上的“承包方”同其意義。為與《民法總則》的民事主體規(guī)定（將植人民法典總則編）相銜接，建議將《二審稿》中的“土地承包經(jīng)營權(quán)人”統(tǒng)一修改為“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。③

2.土地所有權(quán)

《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》依承包方式的不同，將土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)分為“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”和“以招標、拍賣、公開協(xié)商等承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)"（簡稱“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”）?！缎罗r(nóng)村土地承包法》取消了兩種土地承包經(jīng)營權(quán)的區(qū)分，將“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)。在承包地“三權(quán)分置”之下，土地承包經(jīng)營權(quán)既具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，又具有生活和就業(yè)保障屬性，只有本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶才能取得和享有。而所謂“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”，已經(jīng)不涉及保障因素，其主體已經(jīng)市場化而不限于本集體經(jīng)濟組織成員。如此看來，這種土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)不能由“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置"之下的“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念所能涵蓋，卻與土地經(jīng)營權(quán)同其意義。①這一觀點為《新農(nóng)村土地承包法》第49條所采納。

就“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”，《物權(quán)法》第133條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、人股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！北緱l較為明顯地系調(diào)整已經(jīng)取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的處分（流轉(zhuǎn)）問題。至于以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立問題，則一體適用《物權(quán)法》第127條“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立”的規(guī)定。《物權(quán)法》一體調(diào)整兩種類型的土地承包經(jīng)營權(quán)，“無論何種類型的土地承包經(jīng)營權(quán)均自承包合同生效時設(shè)立”②，但基于以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)方式上的特殊性（如允許人股、抵押），《物權(quán)法》上就此另設(shè)專條（第133條）加以規(guī)定。該條也就成了《物權(quán)法》第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”中專門調(diào)整以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的唯一條文，至于此類土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之外的其他規(guī)則，自可適用本章其他條文。

《二審稿》第135條與《新農(nóng)村土地承包法》第53條規(guī)定幾乎相同。這一簡單的移植頗值商榷。《新農(nóng)村土地承包法》是在第49條首先規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的取得（“以其他方式承包農(nóng)村土地的，應(yīng)當簽訂承包合同，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)”）之后，再在第53條規(guī)定已經(jīng)取得的土地經(jīng)營權(quán)的處分（再流轉(zhuǎn)），前者是一級市場，后者是二級市場。雖然《二審稿》第128條保留了《物權(quán)法》第127條“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立”的規(guī)定，但由于《新農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)將以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)，《二審稿》第128條已經(jīng)不足以涵蓋派生于土.地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立問題。在《二審稿》沒有規(guī)定其他承包方式之下土地經(jīng)營權(quán)的取得規(guī)則的情形之下，冒然植入第135條，易生解釋上的分歧。僅依《二審稿》第135條的文義，“出租、人股抵押或者其他方式”均可理解為土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，但設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的前提卻成了“經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書"，而實則是先依土地經(jīng)營合同取得土地經(jīng)營權(quán)，再就土地經(jīng)營權(quán)辦理登記，此后再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。如將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)（容后詳述），<二審稿》這一孤獨的條文即可刪去，因為《二審稿》第十一章的章名為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，而“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地”已經(jīng)不產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)了，也就脫逸出《二審稿》第十一章的調(diào)整范疇。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式

就派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，《新農(nóng)村土地承包法》第36條和《二審稿》第134條之一分別規(guī)定為“出租（轉(zhuǎn)包）、人股或者其他方式”“出租、人股或者其他方式”。兩相比較，《二審稿》第134條之一刪除了“轉(zhuǎn)包”?！缎罗r(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定“出租（轉(zhuǎn)包）”的立法理由是，“從法律本質(zhì)而言，轉(zhuǎn)包的性質(zhì)就是出租，但根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的實踐，習慣上將集體組織內(nèi)部成員之間的承包地租賃關(guān)系稱為轉(zhuǎn)包，因此，本次農(nóng)村土地承包法修改將原來規(guī)定的出租、轉(zhuǎn)包兩種流轉(zhuǎn)方式合并成一種方式出租（轉(zhuǎn)包）?！盵1]

就派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，《新農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，適用本章規(guī)定。”但這里的“方式”并非土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式，而是承包合同或土地經(jīng)營合同的締約方式，在該法第三章就派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式未作規(guī)定的情形之下，自可準用第二章就派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式的相關(guān)規(guī)則，即可以出租、入股或者其他方式產(chǎn)生。

《新農(nóng)村土地承包法》改變了原法中“流轉(zhuǎn)"的法律內(nèi)涵，“流轉(zhuǎn)的對象僅限于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不再包括土地承包經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn)的方式限于出租（轉(zhuǎn)包）、人股或者其他方式，而不再包括互換和轉(zhuǎn)讓?！盵1]44土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓所導致的法律后果，是出讓人相應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅和受讓人相應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼受取得①，并不使受讓人取得土地經(jīng)營權(quán)，不發(fā)生“三權(quán)分置”問題。

有觀點認為，就土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定，應(yīng)從其取得方式及其法律后果來判斷。以出租、轉(zhuǎn)包等方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)屬債權(quán)（租賃權(quán)）;以轉(zhuǎn)讓、互換方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)屬物權(quán)，原承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)消滅。②在《新農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)重構(gòu)“流轉(zhuǎn)”的意義，將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓排除于外的情形之下，上述觀點即無解釋論基礎(chǔ)。有學者認為，“在土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓和互換的情況下，此時的‘流轉(zhuǎn)也只是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是真正意義上的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其仍然產(chǎn)生的是一種物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，但如果‘執(zhí)意'說此種形式可看成是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的話，此時的土地經(jīng)營權(quán)就具有物權(quán)性質(zhì)?！盵2]這一觀點將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)擴張解釋為包括土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓在內(nèi)，在《新農(nóng)村土地承包法》已作明定的情形之下，同樣沒有解釋論基礎(chǔ)。

這里尚存爭議的是，人股方式是否產(chǎn)生派生土地經(jīng)營權(quán)的法律效果。有學者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)人股就是土地承包經(jīng)營權(quán)的股權(quán)化，不發(fā)生派生出土地經(jīng)營權(quán)的法律效果。③還有學者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)以入股農(nóng)民專業(yè)合作社的方式發(fā)生債權(quán)性流轉(zhuǎn)，派生出債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán);土地承包經(jīng)營權(quán)以入股農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和公司的方式發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)，導致土地承包經(jīng)營權(quán)整體讓渡并使承包權(quán)人取得股權(quán)——分置出股權(quán)和用益物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)”。就此，新修正的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明定農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以以土地經(jīng)營權(quán)作價出資;《新農(nóng)村土地承包法》第36條就人股的法律后果作了統(tǒng)一的安排，不管是人股農(nóng)民專業(yè)合作社，還是人股公司，承包農(nóng)戶均只是為接受人股的主體派生出土地經(jīng)營權(quán)，承包農(nóng)戶仍然享有土地承包經(jīng)營權(quán)[1]151-152。上述觀點即值商榷。

三、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及其在民法典中的體系定位

土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定決定著其在民法典中的體系定位?！抖徃濉返?條明確指出：“本編調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系?！边@里的物的利用僅限于物權(quán)性（排他性）的利用，而不包括債權(quán)性的利用。④由此而決定，如將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，《二審稿》中應(yīng)將其作為一類新類型用益物權(quán)在用益物權(quán)分編中加以規(guī)定;如將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，則該權(quán)利不應(yīng)當規(guī)定在民法典物權(quán)編中[4]。不過，雖然將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)之時，民法典物權(quán)編中不應(yīng)規(guī)定此類債權(quán)的發(fā)生和效力，但作為土地承包經(jīng)營權(quán)的行使方式之一，土地承包經(jīng)營權(quán)人是否可以自其權(quán)利為他人派生土地經(jīng)營權(quán)，倒是可以在民法典物權(quán)編中作出原則性規(guī)定。

在《農(nóng)村土地承包法》的修改過程中，就“三權(quán)分置”之下土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學說上有“物權(quán)說”①“債權(quán)說”、②“物權(quán)化債權(quán)說"③和“物權(quán)債權(quán)二元說"④等四種觀點，其中以“物權(quán)說”為多數(shù)說?！缎罗r(nóng)村土地承包法》“以解決實踐需要為出發(fā)點，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”[5]，這一立法政策雖然增加了解釋上的困難，但從條文之間還是可以得出立法機關(guān)的政策選擇。在解釋《新農(nóng)村土地承包法》中土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)之前，首先應(yīng)予明確的討論基礎(chǔ)有以下兩個。

其一，土地經(jīng)營權(quán)不包括承包農(nóng)戶基于其本集體經(jīng)濟組織成員身份所取得的利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)所反映的農(nóng)用地利用關(guān)系以市場化為背景，不同于體現(xiàn)成員身份屬性具有保障功能的土地承包經(jīng)營權(quán)，前者的主體沒有身份限制，而后者的主體只能是本集體經(jīng)濟組織的承包農(nóng)戶。在承包地“三權(quán)分置”之下，土地經(jīng)營權(quán)是不同于土地承包經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)的獨立權(quán)利類型，自不能反映承包農(nóng)戶基于其本集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)用地利用關(guān)系，后者由土地承包經(jīng)營權(quán)這一法權(quán)加以表達。

有觀點認為，《新農(nóng)村土地承包法》第36條、第44條“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”的表述，表明土地經(jīng)營權(quán)原本屬于承包方享有，受讓人只是傳來取得土地經(jīng)營權(quán)而已?！癧6]本文作者認為，不可否認的是，《新農(nóng)村土地承包法》上“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”等表述，確實存在語義不清的問題，[3]如將“流轉(zhuǎn)”解釋為權(quán)利人處分其權(quán)利的行為的總稱，第36條、第44條應(yīng)理解為承包方以出租（轉(zhuǎn)包）、人股或者其他方式處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的后果——使受讓人取得土地經(jīng)營權(quán)，這里的表述應(yīng)是“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，而不是“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，后者在文義上應(yīng)指土地經(jīng)營權(quán)人處分其土地經(jīng)營權(quán)。正如“出讓建設(shè)用地使用權(quán)”“建設(shè)用地使用權(quán)出讓”一樣，其所傳達的是自土地所有權(quán)派生出建設(shè)用地使用權(quán)的含義，建設(shè)用地使用權(quán)是出讓的結(jié)果，“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”也可以理解為土地經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)的結(jié)果。為免生疑義，《新農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營權(quán)人處分其土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)（第46條）。如此看來，上引條文中“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”的表述，僅表明承包方自其土地承包經(jīng)營權(quán)中為受讓人派生出土地經(jīng)營權(quán)，并不表明土地經(jīng)營權(quán)原本屬于承包方享有。在“三權(quán)分置”之下，土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體區(qū)分明晰，無論是否派生出土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體都是承包方，承包方自己行使土地承包經(jīng)營權(quán)時，經(jīng)營只是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，并不表明此時承包方享有土地經(jīng)營權(quán)。

還有學者主張，基于《新農(nóng)村土地承包法》第47條允許承包方以“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”融資擔保，以及修正后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第13條允許農(nóng)民專業(yè)合作社成員以其土地經(jīng)營權(quán)作價出資的規(guī)定，承包農(nóng)戶也享有土地經(jīng)營權(quán)，并進而認為“將承包農(nóng)戶排除在土地經(jīng)營權(quán)主體之外，這與三權(quán)分置政策不相符合，有違三權(quán)分置權(quán)利配置方案，無法全面實現(xiàn)政策功能和目標?！盵7]本文作者對此不敢茍同。承包方以“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”融資擔保，“也是一種設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的方式”;農(nóng)民專業(yè)合作社成員以其土地經(jīng)營權(quán)作價出資，也是承包方以人股方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。兩者均由《新農(nóng)村土地承包法》第36條的文義所涵蓋，均是承包戶自其土地承包經(jīng)營權(quán)為他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式，并不表明承包農(nóng)戶系自土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)的主體，承包農(nóng)戶享有的還是土地承包經(jīng)營權(quán)。在承包地“三權(quán)分置”之下，土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)之間，自是相互獨立的權(quán)利類型，上述觀點即值質(zhì)疑。

其二，某項民事權(quán)利是否屬于物權(quán)，取決于民事實體法上就其權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，且受物權(quán)法定原則的限制，當事人不得創(chuàng)設(shè)法律未作規(guī)定的物權(quán)。有觀點認為，土地經(jīng)營權(quán)的定性已由傳統(tǒng)的“法律明文規(guī)定”變?yōu)椤爱斒氯艘馑甲灾巍?，在現(xiàn)行法律未就土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進行界定的情況之下，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)由土地流轉(zhuǎn)的當事人進行選擇和確定。如欲對土地經(jīng)營權(quán)進行強勢保護，就應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)進行登記，滿足物權(quán)生效的要件。反之，無需就土地經(jīng)營權(quán)進行登記，依據(jù)債權(quán)關(guān)系維護當事人的利益”。在物權(quán)法定原則之下，物權(quán)的種類只能由法律規(guī)定，當事人無由在法律規(guī)定之外創(chuàng)設(shè)。在法律未將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)的情形下，僅依當事人的約定和登記并不能使土地經(jīng)營權(quán)成為一類新類型物權(quán)。登記是不動產(chǎn)權(quán)利取得物權(quán)效力的必要條件，但非充要條件8。不動產(chǎn)權(quán)利在不動產(chǎn)登記簿上登記，僅表明相關(guān)不動產(chǎn)上存在權(quán)利負擔，據(jù)此可以擊破交易相對人的善意，但并不表明這一不動產(chǎn)權(quán)利就是物權(quán)，只有在民事實體法上明確將其界定為物權(quán)，登記才發(fā)生物權(quán)變動的效力。

基于上述基本判斷，結(jié)合《新農(nóng)村土地承包法》的具體規(guī)定，本文作者認為，土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上屬于債權(quán)，但經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)具有對抗善意第三人的效力，理由如下：

第一，從“三權(quán)分置”之下土地經(jīng)營權(quán)所反映的生產(chǎn)關(guān)系來看，有長期、穩(wěn)定的利用關(guān)系，如從事經(jīng)濟作物、大棚種植、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等;也有短期的利用關(guān)系，如從事水稻等糧食作物生產(chǎn)[1]179。只有長期、穩(wěn)定的土地利用關(guān)系，才有必要定性為物權(quán)。在土地經(jīng)營權(quán)一體化地反映多樣化的利用關(guān)系的背景之下，不宜將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)。《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》也指出，要“充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的三權(quán)分置具體路徑和辦法?！薄肮膭畈捎猛恋毓煞莺献鳌⑼恋赝泄?、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑?！辈粩嗟膶嵺`創(chuàng)新，無法使交易得以定型化，也就無法借由物權(quán)化的制度安排得以確定化?！皬淖鹬噩F(xiàn)實和理論自洽角度出發(fā)，同時為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)預(yù)留足夠的意思自治空間，將土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)還原為債權(quán)，更加符合現(xiàn)實和理論的需要?！盵6]

第二，從體系解釋的視角，立法者似已將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。其中，《新農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以出租（轉(zhuǎn)包）、人股等方式而設(shè)立，而這些流轉(zhuǎn)方式通常被認為是產(chǎn)生債權(quán)性的法律后果①，承包農(nóng)戶經(jīng)由土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同在受讓方支付對價的情況下將土地經(jīng)營權(quán)交由受讓方行使，土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)范疇[9]。此外，第43條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人的改良行為須經(jīng)承包方同意;第46條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人處分（再流轉(zhuǎn)）其土地經(jīng)營權(quán)須經(jīng)承包方書面同意;第47條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人以其土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保也須經(jīng)承包方書面同意。由此可見，土地經(jīng)營權(quán)的具體行使仍受土地承包經(jīng)營權(quán)的限制，將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)之時所本應(yīng)具備的獨立性并不明顯，土地經(jīng)營權(quán)也就只能是債權(quán)。②如將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人即可直接支配利用，不再需要承包方的積極協(xié)助[10]，土地經(jīng)營權(quán)人的上述行為也就均無須承包方同意。在法政策上，如將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，就會給土地承包經(jīng)營權(quán)帶來極大的負擔，使其權(quán)利難以恢復(fù)，從而危及保障功能的實現(xiàn)。因此，土地經(jīng)營權(quán)不是物權(quán)，“也沒有必要為了一種對承包地的承租.經(jīng)營權(quán)方式就非得規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)?！盵11]

第三，登記制度的引入并不能改變土地經(jīng)營權(quán)的定性?！缎罗r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”其中，后句與我國現(xiàn)行《物權(quán)法》上采登記對抗主義的物權(quán)（如地役權(quán)、動產(chǎn)抵押權(quán)等）的表述大致相當，極易導致經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)、未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)的二元化解釋結(jié)論。有學者即認為，“一項農(nóng)地利用權(quán)具有物權(quán)屬性還是債權(quán)屬性，依賴于是否進行登記，登記的為用益物權(quán)，不登記的則依當事人之間訂立的合同保持其債權(quán)屬性?！盵7]雖然全國人大常委會法工委民法室的釋義書中對此未予明確，但從其字里行間所轉(zhuǎn)達的意思來看，似乎也可以得出這一結(jié)論[1]179-181。但這一解釋結(jié)論與法條的文義并不相符。如將上引第41條作為土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的解釋基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)即為物權(quán)，而不管是否登記。只是經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)具有對抗善意第三人的效力，未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)除在當事人之間發(fā)生物權(quán)變動效力之外，不得向善意第三人主張。土地經(jīng)營權(quán)定性的分野就在于流轉(zhuǎn)期限，流轉(zhuǎn)期限為5年以上的為物權(quán)，流轉(zhuǎn)期限為5年以下的為債權(quán)。如此，土地經(jīng)營權(quán)就出現(xiàn)了三種效力模式：流轉(zhuǎn)期限為5年以上且經(jīng)登記的，具有完整的物權(quán)效力;流轉(zhuǎn)期限為5年以上但未經(jīng)登記的，具有不完整的物權(quán)效力，可以對抗其他債權(quán)人和惡意的第三物權(quán)人;流轉(zhuǎn)期限為5年以下的，僅具債權(quán)效力，不得對抗其他債權(quán)人和物權(quán)人。

上述解釋結(jié)論頗值質(zhì)疑?！巴恋亟?jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性本應(yīng)是一貫統(tǒng)一的，以5年期限作為確定其權(quán)利屬性的分際未見法理支持?！雹墼谖覈袷聶?quán)利體系之中，尚未見同一權(quán)利既屬物權(quán)又屬債權(quán)者[12]，因為土地經(jīng)營權(quán)既屬物權(quán)，在物權(quán)法定原則之下，其種類和內(nèi)容即是確定的，其他權(quán)利（所謂債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)）就不能再稱為“土地經(jīng)營權(quán)”。在解釋上，土地經(jīng)營權(quán)雖屬債權(quán)，但賦予其中部分土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，使得經(jīng)營主體的權(quán)利得到進一步的明確，以保障其經(jīng)營預(yù)期。如此看來，登記僅僅只是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的技術(shù)路徑，并不改變土地經(jīng)營權(quán)的定性[13]。經(jīng)由登記，定性為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的效力缺陷得以彌補，經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)具有對抗效力，給予其類似于物權(quán)的保護[6]。至于學者所主張的，基于租賃所產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)本已具有類似于物權(quán)的效力，且并不以登記為前提，登記對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化改造不具有實質(zhì)意義[7]，但租賃權(quán)的隱蔽性已經(jīng)危及當事人合法權(quán)益和市場交易安全，就此，學說上已有賦予不動產(chǎn)租賃權(quán)登記能力的動議。①同時，現(xiàn)行法上就租賃權(quán)這一債權(quán)的擔保融資存在巨大爭議[14]，物權(quán)化保護的土地經(jīng)營權(quán)也難以有適當?shù)穆窂竭M入融資擔保領(lǐng)域[13。]登記制度的引人即可較好地克服上述兩種弊端，具有積極意義。

綜上，在解釋論上，《新農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為債權(quán)。這一既定的政策選擇應(yīng)當?shù)玫矫穹ǖ湮餀?quán)編的延續(xù)。《二審稿》第134條之三規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記;未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！边@一表述與《新農(nóng)村土地承包法》第41條的規(guī)定相比，增加了土地經(jīng)營權(quán)“自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立”，與登記對抗主義之下的物權(quán)變動條款幾乎相同。這就意味著，《二審稿》擬將流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)。至于流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)，《二審稿》并未涉及，在解釋上應(yīng)屬債權(quán)[15]。這一安排同樣面臨前述的詰難。本文作者建議，保留《二審稿》第134條之一，作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容之一，刪去第134條之二和之三。在將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)的情形之下，土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和設(shè)立已經(jīng)不屬于民法典物權(quán)編所調(diào)整，相關(guān)內(nèi)容直接適，用《新農(nóng)村土地承包法》即可。

四、土地經(jīng)營權(quán)的擔保規(guī)則

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作取得了積極成效，進一步盤活了農(nóng)村資源資產(chǎn)，推動了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯增加，促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)營由分散的小農(nóng)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，在一定程度上緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問題，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資可得性明顯提升。②為反映這一試點成果，《：新農(nóng)村土地承包法》第47條專門就此作了規(guī)定，但語焉不詳?shù)谋硎鲈黾恿私忉屔系睦щy，亟待民法典物權(quán)編作出明確的規(guī)定。③《二審稿》試圖解決這一問題，但其中條文似有商榷余地。

（一）土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的體系定位

《新農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)”“向金融機構(gòu)融資擔?！敝畷r，“擔保物權(quán)自融資擔保合同生效時設(shè)立。當事人可以向登記機構(gòu)申請登記;未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”這里沒有規(guī)定擔保物權(quán)的種類，有違物權(quán)法定原則，“擔保物權(quán)”并不構(gòu)成物權(quán)，種類法定（類型強制）意義上的物權(quán)種類3。之所以使用“融資擔?！薄皳Ｎ餀?quán)”的表述，“這主要是考慮到，實踐中農(nóng)地抵押擔保融資的情況較為復(fù)雜，操作方式多樣，加之土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上存在差異，在本法中使用‘融資擔保的概念，包括了抵押和質(zhì)押等多種情形”[1]179-18?！坝捎诟鞣矫?對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法不陷人爭論，以服務(wù)實踐為目的，使用了土地經(jīng)營權(quán)融資擔保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭影響立法進程?！盵5]《新農(nóng)村土地承包法》的這一政策選擇頗值商榷。

其一，以土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)擔保融資與以土地經(jīng)營權(quán)擔保融資，本屬兩種不同的融資擔保方式。在解釋上，土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)屬于權(quán)利質(zhì)權(quán)標的之“應(yīng)收賬款”。依《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》（2017年）第2條第1款的規(guī)定，“應(yīng)收賬款是指權(quán)利人因提供一定的貨物、服務(wù)或設(shè)施而獲得的要求義務(wù)人付款的權(quán)利以及依法享有的其他付款請求權(quán)，包括現(xiàn)有的和未來的金錢債權(quán)，但不包括因票據(jù)或其他有價證券而產(chǎn)生的付款請求權(quán)，以及法律、行政法規(guī)禁止轉(zhuǎn)讓的付款請求權(quán)?！蓖恋亟?jīng)營權(quán)的收益權(quán)即屬“依法享有的其他付款請求權(quán)”，以土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)擔保融資，擔保物權(quán)人所取得的權(quán)利即為應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)。就應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)，無論是《物權(quán)法》還是《二審稿》，均專條予以規(guī)定。土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的體系定位中無須考慮這一類型，亦即，此類融資擔保類型不在土地經(jīng)營權(quán)融資擔保討論范圍之列，不由《新農(nóng)村土地承包法》第47條所規(guī)整，民法典物權(quán)編中土地經(jīng)營權(quán)擔保規(guī)則的設(shè)計也就無須涵蓋這一應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的亞類型。

其二，以土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上的差異來確定其融資擔保的體系定位，既不符合法理，也給融資實踐帶來了操作上的困難。“如果經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，則采取抵押擔保方式;如果經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則采取質(zhì)押擔保方式。”[15]有學者即據(jù)此認為：“規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)融資擔保（包括抵押和質(zhì)押的二元性）而沒有具體化為土地經(jīng)營權(quán)抵押，表明新法對土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的理論分歧采取了折中包容的態(tài)度——有擱置債權(quán)論與用益物權(quán)論爭議之效，為債權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)均預(yù)留了制度空間?！盵3]正如前述，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)作統(tǒng)一定性，只是對經(jīng)登記者給予類似于物權(quán)的保護。如作不同的定性，物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)是抵押權(quán)的標的，以登記為公示方法，但登記僅為對抗要件，在解釋上，此時土地經(jīng)營權(quán)已在不動產(chǎn)登記簿上先行登記，僅需在土地經(jīng)營權(quán)上再登記抵押權(quán)負擔即可;債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利質(zhì)權(quán)的標的，同樣也以登記為公示方法，登記也僅為對抗要件，但此時登記機構(gòu)如何確定？此際土地經(jīng)營權(quán)并未登記，土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)權(quán)也就無法在不動產(chǎn)登記簿上登記?？赡艿慕鉀Q路徑在于，將其作為應(yīng)收賬款，在應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)中登記，但由此帶來的問題：是，就應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)，無論是《物權(quán)法》還是《二審稿》所奉行的均為登記生效主義，而在《新農(nóng)村土地承包法》之下，不管是物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，還是債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，均采行登記對抗主義?？梢姡绱私忉?，土地經(jīng)營權(quán)融資擔保體系內(nèi)部將遭致無法克服和解決的沖突和矛盾。

學說上認為，在我國不承認不動產(chǎn)質(zhì)權(quán)的前提之下，不動產(chǎn)利用權(quán)，不管是不動產(chǎn)用益物權(quán)還是不動產(chǎn)債權(quán)，均為不適于出質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)利。因為一旦出質(zhì)，就意味著利用權(quán)的喪失，而不動產(chǎn)利用權(quán)本以利用不動產(chǎn)為設(shè)立目的，以其擔保融資的前提是利用權(quán)人不喪失該利用權(quán)。在解釋上，在將權(quán)利納人擔保財產(chǎn)范圍之時，不動產(chǎn)性權(quán)利是抵押權(quán)的標的，動產(chǎn)性權(quán)利是質(zhì)權(quán)的標的“。土地經(jīng)營權(quán)雖被定性為債權(quán)，但系屬不動產(chǎn)利用權(quán)，應(yīng)無疑問。準此，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)的標的?！巴恋亟?jīng)營權(quán)終歸是土地上的權(quán)利，與普通動產(chǎn)權(quán)利有所區(qū)別，在不十分嚴格的意義上說土地經(jīng)營權(quán)抵押，也是可以接受的。”[17]《新農(nóng)村土地承包法》第53條明確將派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保定性為抵押，可能也是基于這種考慮。

《民法典·物權(quán)編》中應(yīng)就土地經(jīng)營權(quán)抵押問題予以明確界定?！抖徃濉酚袃蓷l涉及土地經(jīng)營權(quán)抵押。其中，第209條規(guī)定：“以集體所有的土地使用權(quán)依法抵押的，實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途。”在解釋上，土地經(jīng)營權(quán)雖屬債權(quán)，但亦系集體所有土地上的使用權(quán)，亦在該條的文義所能涵蓋的范圍之內(nèi);第135條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”此處明確了派生于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)之上所設(shè)定的是抵押權(quán)。由此可見，《二審稿》在一定程度上明確了土地經(jīng)營權(quán)擔保物權(quán)的體系定位。此一解釋結(jié)論與立法史相符?！兑粚徃濉返?09條規(guī)定：“以土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押的，實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途?！被诹⒎ǖ暮喖s，《二審稿》將《一審稿》中的“土地承包經(jīng)營權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”“（集體）建設(shè)用地使用權(quán)”統(tǒng)稱為“集體所有的土地使用權(quán)”。但這一修改值得商榷。“集體所有的土地使用權(quán)”語義不清，其所傳達的意義并非土地使用權(quán)屬于集體所有，因為在派生出土地使用權(quán)之前，集體使用其土地的權(quán)利并不由土地使用權(quán)來表達，而是集體土地所有權(quán)的內(nèi)容（權(quán)能）之一。本處的“集體所有的土地使用權(quán)”應(yīng)指集體所有的土地之上所設(shè)立的土地使用權(quán)。同時，“土地使用權(quán)”一語指稱不明確，是物權(quán)立法之時盡量回避的一個概念，雖然《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中仍然保留這一概念，但由于其所指稱的用途不明，在土地權(quán)利依用途不同的類型化中幾無意義，《物權(quán)法》上已經(jīng)基于其用途的不同分別稱之為建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等，民法典中亦應(yīng)盡量回避使用這個概念。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定

《新農(nóng)村土地承包法》第47條就土地經(jīng)營權(quán)擔保物權(quán)的設(shè)定，奉行債權(quán)意思主義，即土地經(jīng)營權(quán)擔保物權(quán)自擔保合同生效時設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。這一制度安排與《物權(quán)法》上就不動產(chǎn)（權(quán)利）抵押權(quán)奉行登記生效主義迥然有異。立法理由在于：“相對于‘登記生效主義，在‘登記對抗主義之下，擔保物權(quán)的設(shè)立更加容易，更加注重效率，也更加尊重承包方或受讓方與金融機構(gòu)的意思自治。同時，如果要求擔保物權(quán)一律自登記成立，也將在客觀上增加當事人的登記負擔，加大了登記機構(gòu)的工作量，現(xiàn)階段是否具備條件，也值得進一步探索和實踐?！盵1]202在信貸實踐中，在以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)之時，金融機構(gòu)為保全信貸資產(chǎn)的安全，大多會要求辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設(shè)立登記，而土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)登記以土地經(jīng)營權(quán)先登記為前提。在《新農(nóng)村土地承包法》之下，僅有流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營權(quán)才具有登記能力，如此，僅有具有登記能力的土地經(jīng)營權(quán)才能借助于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款這一交易品種。但流轉(zhuǎn)期限在5年以下的土地經(jīng)營權(quán)也是可以轉(zhuǎn)讓且具有交換價值的財產(chǎn)權(quán)利，在解釋上亦無禁止抵押之理。此種情形可謂采行登記對抗主義正當性的例證，但此際，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)即無登記之可能，因為土地經(jīng)營權(quán)無法登記，金融機構(gòu)也就無法借由登記保全其權(quán)利。理性的金融機構(gòu)要么“惜貸”，要么采行其他增信措施，如以土地經(jīng)營權(quán)收益權(quán)設(shè)定應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)，并在應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)中登記。如此看來，上述立法考量的正當性即值質(zhì)疑，土地經(jīng)營權(quán)擔保融資本屬復(fù)雜交易，負擔較高的交易成本亦屬當然。就流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營權(quán)而言，土地經(jīng)營權(quán)人為取得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，登記幾為理性的選擇，在土地經(jīng)營權(quán)已行登記的情形之下，再辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設(shè)立登記，應(yīng)屬便宜之舉，所增加的成本在目前登記現(xiàn)狀之下尚在可控范圍之內(nèi)。由此可見，民法典物權(quán)編就土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)自可采行登記生效主義。如此處理，既維系了不動產(chǎn)物權(quán)變動的通常模式，也與現(xiàn)行物權(quán)法上就“以招標、拍賣公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”（已修改為土地經(jīng)營權(quán)）抵押權(quán)采行登記生效主義相一致。

《二審稿》第186條關(guān)于抵押財產(chǎn)范圍的列舉性規(guī)定中，刪去了“以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”，第190條關(guān)于不得抵押的財產(chǎn)范圍的列舉性規(guī)定中刪去了“耕地……集體所有的土地使用權(quán)”，結(jié)合上引第209條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬可以抵押的財產(chǎn)范圍。如此，土地經(jīng)營權(quán)在解釋上應(yīng)屬《二審稿》第186條第1款第（七）項“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”，但《二審稿》中并未規(guī)定登記在此類財產(chǎn)上設(shè)定抵押權(quán)的法律意義，自應(yīng)在《新農(nóng)村土地承包法》中尋找規(guī)范基礎(chǔ)。如此迂回的“找法”過程實不符合民法典的形式理性要求。本文作者建議，《二審稿》第186條的列舉性規(guī)定中應(yīng)明定“土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”，置于建設(shè)用地使用權(quán)之后，作為第1款第（三）項，以發(fā)揮正面列舉的指引性功能。如改行登記生效主義，則將第193條“以本法第一百八十六條第一款第一項至第三項規(guī)定的財產(chǎn)或者第五項規(guī)定的正在建造的建筑物抵押的，應(yīng)當辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時設(shè)立”修改為“以本法第一百八十六條第一款第（一）項至第（四）項規(guī)定的財產(chǎn)或者第（六）項規(guī)定的正在建造的建筑物抵押的，應(yīng)當辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時設(shè)立。”如堅持登記對抗主義，則在第193條的最后增加“法律另有規(guī)定的除外”，轉(zhuǎn)介至《新農(nóng)村土地承包法》第47條。這一轉(zhuǎn)介方法值得檢討。民法典是民事基本法律，將具有技術(shù)中立性的法規(guī)范留由特別民法一《新農(nóng)村土地承包法》去調(diào)整，在一定程度上動搖了民法典作為市場經(jīng)濟基本法的地位[18]。就民法典物權(quán)編與《新農(nóng)村土地承包法》的關(guān)系而言，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)雖經(jīng)政策推動而確立，但因試點成熟急需定型化，其中物權(quán)變動、權(quán)利實現(xiàn)的一般規(guī)則自應(yīng)在民法典物權(quán)編中予以明定。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地制度改革關(guān)涉農(nóng)村社會的穩(wěn)定，由此而決定，土地承包經(jīng)營制度的變遷也就帶有明顯的漸進式和階段性的特點，從而排斥一蹴而就的完全市場化方案?！缎罗r(nóng)村土地承包法》和民法典物權(quán)編編纂都體現(xiàn)了這一點。鄉(xiāng)村振興端賴于農(nóng)村土地制度的改革和完善，其中適度規(guī)模經(jīng)營就成了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要手段，以反映農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系為己任的土地經(jīng)營權(quán)也就顯得尤為重要。在承包地“三權(quán)分置”之下，土地經(jīng)營權(quán)制度成了在確保農(nóng)民不失去生活保障的前提下探索農(nóng)用地市場化的技術(shù)工具，促進適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地擔保融資這兩大政策目標均以此為基礎(chǔ)而展開。在《新農(nóng)村土地承包法》已作政策選擇的情形之下，民法典物權(quán)編的編纂應(yīng)以此為基礎(chǔ)，抽象出技術(shù)中立性的規(guī)范，反映“三權(quán)分置”改革的成熟經(jīng)驗，并為下一步的改革預(yù)留空間。

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The Management Right of Rural Land and the Compilation of

the Real Rights Part of Civil Code： Comments on

the Real Rights Part of Civil Code of PRC （ the second draft ）

GAO Sheng-ping

（ Civil and Commercial Law Institute， Renmin University of China， Beijing 100872，China ）

Abstract： The management right of rural land can be derived from the right to the contracted management of rural land or the collective land ownership， which reflects the relationship of agriculturally and utilization embodied by renting， contributing as share or other forms with similar effects. In the adjustment of the property right structure caused by the “Three-Right Separation” of rural land， the contracted management of rural land and the management right of rural land are two independent rights ，each with its subject qualification and right content. The exchange or transfer of the contracted management of rural land does not derive the effect of the management right of rural land. Nor does the right to use the contracted land for agricultural production， which is enjoyed by the holder of the contracted management ofrural land， mean the management right of rural land. The management right of rural land has the nature ofthe right in person am， but the degree of protection of different types of the management right of rural land varies， among which the effect of the registered management right of rural land is similar to that of right inrem. The management right of rural land is a kind of the real estate utilization rights， so it is not suitablefor the pledge right， and the security right set on it should be the mortgage right. In order to maintain the consistency of the rules of the mortgage right on real estate （ right），the mortgage of the management rightof rural land should be registered and effective after registration.

Key Words ： the management right of rural land;“Three- Right Separation”of rural land ; mortgageof the management right of rural land; the doctrine of effectiveness after registration

本文責任編輯：林士平

收稿日期：2019-03-05

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國農(nóng)村土地權(quán)屬制度改革研究”（16JJD820013）

作者簡介：高圣平（1966），男，湖北仙桃人，中國人民大學民商事法律科學研究中心專職研究人員，中國人民大學法學院教授，博士生導師，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授（2017），法學博士。

①沈春耀（全國人大常委會法制工作委員會主任）：《關(guān)于<民法典各分編（草案）>的說明——2018年8月27日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上》。

②全國人民代表大會憲法和法律委員會：《關(guān)于<民法典物權(quán)編（草案）>修改情況的匯報——2019年4月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上》。

③2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>的決定》，隨后公布了經(jīng)該決定修正后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。本文所稱《新農(nóng)村土地承包法》即指本次修正通過之后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，而《農(nóng)村土地承包法》系指本次修正通過之前的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。特此說明。

①有觀點認為，承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”等三權(quán)構(gòu)成。如高圣平.農(nóng)地三權(quán)分置改革與民法典物權(quán)編編纂兼評《民法典各分編（草案）》物權(quán)編[J].華東政法大學學報，2019（2）：14-24;張素華，張雨晨.《農(nóng)村土地承包法》修訂背景下土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵與制度供給[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2019（1）：114-120;高海.“三權(quán)”分置的法構(gòu)造——以2019年《農(nóng)村土地承包法》為分析對象[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2019（1）：100-109.也有觀點認為，承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”等三權(quán)構(gòu)成。如劉振偉.鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度[J].農(nóng)村工作通訊，2019（1）：20-24;劉禹宏，楊凱越.三權(quán)分置：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的權(quán)能分離之法理考量[J].財貿(mào)研究，2019（1）：65-73;楊敬之，王天錚.“三權(quán)分置”改革下農(nóng)地承包權(quán)的法律思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2019（3）：33-38.

②參見：溫世揚，吳昊.集體土地“三權(quán)分置"的法律意蘊與制度供給[J].華東政法大學學報，2017（3）：74-82;耿卓.農(nóng)地三權(quán)分置改革中土地經(jīng)營權(quán)的法理反思與制度回應(yīng)[J].法學家，2017（5）：13-24;宋志紅.三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系重構(gòu)研究[J].中國法學，2018（4）：282-302;高圣平.承包地三權(quán)分置的法律表達[J].中國法學，2018（4）：261-281;單平基.《民法典物權(quán)編（草案）》之土地承包經(jīng)營權(quán)的評析和完善[J].山東社會科學，2019（2）：14-22;黃薇.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義[M].北京：法律出版社，2019：38-43.

③有觀點認為，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是集體經(jīng)濟組織的成員而不是農(nóng)戶。（參見：朱廣新.論土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、期限和繼承[J].吉林大學社會科學學報，2014（4）：28-37.）對此的回應(yīng)，本文作者另有專文探討。

①參見：黃薇.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義[M].北京：法律出版社，2019：210;高圣平.農(nóng)地三權(quán)分置視野下土地承包權(quán)的重構(gòu)[J].法學家，2017（5）：1-12.

②參見：房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編[M].北京：中國人民大學出版社，2007：82.相同觀點及詳細論證，另參見：石冠彬.土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立要件的理論與實證研究[J].社會科學，2016（11）：101-109.

①解釋上，在土地承包經(jīng)營權(quán)的互換關(guān)系中，雙方當事人互為出讓人和受讓人。

②參見：張毅，張紅，畢寶德.農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題：政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)[J].中國軟科學，2016（3）：13-23;楊一介.論“三權(quán)分置”背景下的家庭承包經(jīng)營制度[J].中國農(nóng)村觀察，2018（5）：82-95.

③參見：陶鐘太朗，楊遂全.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)認知與物權(quán)塑造——從既有法制到未來立法[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2015（2）：73-79;韓松.論民法典物權(quán)編對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定——基于“三權(quán)分置”的政策背景[J].清華法學，2018（5）：112-125.

④參見：王利明.物權(quán)法研究（上卷）[M].4版.北京：中國人民大學出版社，2018：94;韓松，趙俊勞，張翔，郭升遠.物權(quán)法（第二版）[M].北京：法律出版社，2015：17.

①參見：高海.論農(nóng)用地“三權(quán)分置”中經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)[J].法學家，2016（4）：42-52;孫憲忠.推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會科學，2016（07）：145-163;崔建遠.民法分則物權(quán)編立法研究[J].中國法學，2017（2）：48-66;李永軍等.中華人民共和國民法物權(quán)編（專家建議稿）[J].比較法研究，2017（4）：174-200;蔡立東，姜楠.農(nóng)地三權(quán)分置的法實現(xiàn)[J].中國社會科學，2017（5）：102-122;房紹坤.民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議[J].清華法學，2018（2）：59-73;高飛土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分設(shè)的法律反思及立法回應(yīng)——兼評《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》[J].法商研究，2018（3）：3-14;譚啟平.“三權(quán)分置”的中國民法典確認與表達[J].北方法學，2018（5）：5-15.

②參見：陳小君.我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀[J].法學研究，2014（4）：4-25;李偉偉，張云華.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本屬性與權(quán)能演變[J].改革，2015（7）：91-97;劉云生，吳昭軍.政策文本中的農(nóng)地三權(quán)分置：路徑審視與法權(quán)建構(gòu)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2017（6）：12-22;韓松.論民法典物權(quán)編對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定——基于“三權(quán)分置”的政策背景[J].清華法學，2018（5）：112-125.

③參見：溫世揚，吳昊.集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊與制度供給[J].華東政法大學學報，2017（3）：74-82;高圣平.論承包地流轉(zhuǎn)的法律表達——以我國《農(nóng)村土地承包法》的修改為中心[J].政治與法律，2018（8）：13-28.

④參見：申惠文.法學視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革[J].中國土地科學，2015（3）：39-44;王利明.我國民法典物權(quán)編的修改與完善[J].清華法學，2018（2）：6-22;楊一介.論“三權(quán)分置"背景下的家庭承包經(jīng)營制度[J].中國農(nóng)村觀察，2018（5）：82-95;彭誠信，暢冰蕾.“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的立法論思考[J].河南社會科學，2018（8）：9-16.

①參見：黃薇.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義[M].北京：法律出版社，2019：152.不過，這一種解釋值得質(zhì)疑，承包農(nóng)戶供作融資擔保的標的物仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)。

①參見：陳小君，孫聰聰.現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》體系解讀與規(guī)范評注[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2019（1）：107-113;彭誠信，暢冰蕾.“三權(quán)分置"中土地經(jīng)營權(quán)的立法論思考[J].河南社會科學，2018（8）：9-16.

②參見：陳小君，孫聰聰.現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》體系解讀與規(guī)范評注[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2019（1）：107-113;張素華，張雨晨.《農(nóng)村土地承包法》修訂背景下土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵與制度供給[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2019（1）：114-120;單平基.“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)定性的證成[J].法學，2018（10）：37-51.

③參見：房紹坤，林廣會.土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評新修訂《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定[J].中州學刊，2019（3）：45-54;張素華，張雨晨.《農(nóng)村土地承包法》修訂背景下土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵與制度供給[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2019（1）：114-120

①參見：孫憲忠.不動產(chǎn)登記基本范疇解析[J].法學家，2014（6）：12-25;高圣平.不動產(chǎn)權(quán)利的登記能力——評《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》第4條[J].政治與法律，2014（12）：8-17;常鵬翱.論可登記財產(chǎn)權(quán)的多元化[J].現(xiàn)代法學，2016（6）：45-62.

②參見：《國務(wù)院關(guān)于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點情況的總結(jié)報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》，《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2019年第1期。

③參見：陳小君.土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除——評《農(nóng)村土地承包法修正案》[J].學術(shù)月刊，2019（1）：87-95;高圣平.農(nóng)地三權(quán)分置改革與民法典物權(quán)編編纂——兼評《民法典各分編（草案）》物權(quán)編[J].華東政法大學學報，2019（2）：14-24.