監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系

摘要：《監(jiān)察法》確立了監(jiān)察制度的基本架構(gòu)，但并未對(duì)國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的問題作出規(guī)定。國(guó)家監(jiān)察委作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)擁有和國(guó)務(wù)院相同的立法權(quán)，可以就監(jiān)察領(lǐng)域的相關(guān)事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)。通過(guò)修改《立法法》，授予國(guó)家監(jiān)察委立法權(quán)，有助于保障監(jiān)察工作的規(guī)范化和法治化。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法;國(guó)家監(jiān)察委員會(huì);監(jiān)察法規(guī);立法權(quán)

中圖分類號(hào)：DF21

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.03

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、導(dǎo)論

在最近幾十年來(lái)我國(guó)法律領(lǐng)域的重大變革中，與其他方面的立法相比，監(jiān)察制度的改革相對(duì)要快捷和迅速得多。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。2018年3月，全國(guó)人大修改憲法，隨后通過(guò)了《監(jiān)察法》，監(jiān)察制度改革在法律層面宣告初步完成?？陀^來(lái)講，《監(jiān)察法》的出臺(tái)速度較快，有些問題在學(xué)術(shù)領(lǐng)域討論得還不夠深人和充分，《監(jiān)察法》對(duì)許多重要問題尚未作出規(guī)定，其中之一就是監(jiān)察法規(guī)的問題。

關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)及法律地位，是一個(gè)重要和迫切的現(xiàn)實(shí)命題。在理論層面，法學(xué)界尚未有充分討論，只有極少數(shù)學(xué)者在其論文中簡(jiǎn)單提到該主題;在實(shí)踐層面，雖然《監(jiān)察法》對(duì)此并未有明確規(guī)定，但在監(jiān)察改革初步完成后，中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委就已經(jīng)開始陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)監(jiān)察法規(guī)了”?？梢哉f(shuō)，在制定監(jiān)察法規(guī)方面，實(shí)踐已經(jīng)比理論先行一步了，而未來(lái)一段時(shí)期類似的立法活動(dòng)一定會(huì)非常頻繁。在此背景下，關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的學(xué)術(shù)討論亟待跟進(jìn)，以便為實(shí)踐提供理論支撐。本文將在當(dāng)代中國(guó)的政治和法律體制之下，結(jié)合監(jiān)察工作的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)監(jiān)察法規(guī)的包括法律地位、規(guī)范體系、立法監(jiān)督等相關(guān)問題進(jìn)行初步分析，期待此文可以引發(fā)法學(xué)界更深人更廣泛的討論，從而為監(jiān)察制度的后期完善提供法理論上的依據(jù)和指引。

二、監(jiān)察法規(guī)的法律地位

在當(dāng)代中國(guó)的政治、法律體制下，我國(guó)的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有立法權(quán)，有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)是我國(guó)監(jiān)察法律體系中必不可少的組成部分，其在實(shí)現(xiàn)國(guó)法與黨規(guī)的協(xié)調(diào)、規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)等方面發(fā)揮著重要作用。

（一）監(jiān)察法規(guī)是監(jiān)察法律體系的重要組成部分

一方面，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察制度的基本框架和主要制度作出了規(guī)定，可以將其稱為監(jiān)察領(lǐng)域的“基本法"和“上位法”，但這部監(jiān)察基本法的貫徹和實(shí)施，還需要相關(guān)更詳盡、更具體、更具有操作性的下位法的支持。因而，針對(duì)《監(jiān)察法》的相關(guān)重要內(nèi)容，比如監(jiān)察工作的辦案程序、具體措施，應(yīng)該由國(guó)家監(jiān)察委制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。需要提及的是，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，往往是通過(guò)最高法院和最高檢察院的司法解釋來(lái)落地實(shí)施的。在監(jiān)察領(lǐng)域，由于無(wú)法由最高司法機(jī)關(guān)作出解釋，因此，全國(guó)人大《監(jiān)察法》的細(xì)化和落實(shí)，就會(huì)特別依賴國(guó)家監(jiān)察委制定的下位法即監(jiān)察法規(guī)。

另一方面，當(dāng)前的監(jiān)察法律體系還不完備，尚有許多立法空白，需要全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)后續(xù)的立法不斷補(bǔ)充完善，比如監(jiān)察官法、政務(wù)處分法、監(jiān)察程序法、監(jiān)察監(jiān)督法等等。在全國(guó)人大及其常委會(huì)的后續(xù)立法出臺(tái)后，這些法律同樣存在一個(gè)細(xì)化和落實(shí)的過(guò)程，這就需要國(guó)家監(jiān)察委制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)予以實(shí)現(xiàn)。

總之，監(jiān)察法律體系的完善需要從橫向和縱向兩個(gè)方面入手，橫向的要求是法律制度完備，不存在漏洞和空白，而縱向的要求則是法律層次合理，既有作為基礎(chǔ)和依據(jù)的上位法律，更有作為法律補(bǔ)充和實(shí)施細(xì)則的下位的監(jiān)察法規(guī)。在全國(guó)人大及其常委會(huì)比較抽象的監(jiān)察法律和現(xiàn)實(shí)中具體而各異的監(jiān)察實(shí)踐之間，監(jiān)察法規(guī)可以扮演一個(gè)橋梁和紐帶的作用，把法律和實(shí)踐連接起來(lái)。

（二）監(jiān)察法規(guī)是國(guó)法與黨規(guī)協(xié)調(diào)銜接的重要方式

“我國(guó)80%的公務(wù)員和超過(guò)95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性?！盵1]黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之后，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)和國(guó)法的互融互通與全面執(zhí)行。在此過(guò)程中，從規(guī)范的角度講，監(jiān)察領(lǐng)域自然存在著黨的紀(jì)律與國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)問題。

目前，關(guān)于紀(jì)檢方面的黨內(nèi)法規(guī)，中國(guó)共產(chǎn)黨的相關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)制定了較完備的紀(jì)律體系，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等等。與紀(jì)檢方面較完備的黨內(nèi)法規(guī)相比，監(jiān)察方面的國(guó)家法律還存在大量空白和不足。因而，在推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察相統(tǒng)一的過(guò)程中，就需要國(guó)家監(jiān)察委盡快出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)察法規(guī)，構(gòu)建完備的法規(guī)體系，并使其與黨內(nèi)法規(guī)呼應(yīng)、對(duì)接、補(bǔ)充，形成兩套規(guī)范互聯(lián)互通互補(bǔ)的格局。

需要澄清的是，監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，并不意味著兩者工作規(guī)則及實(shí)施程序的完全混同，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是：紀(jì)委辦案受黨內(nèi)法規(guī)約束，監(jiān)委辦案受法律和監(jiān)察法規(guī)約束，兩類不同性質(zhì)的規(guī)范相互補(bǔ)充相輔相成，共同發(fā)揮“懲前毖后，治病救人”的作用，以此規(guī)范和保障紀(jì)檢監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)開展。

（三）.監(jiān)察法規(guī)是監(jiān)察工作有效開展的制度基礎(chǔ)

從憲法地位上講，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院.最高人民法院最高人民檢察院地位平行，其均對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。最高法和最高檢屬于司法機(jī)關(guān)，不享有立法權(quán)，但可以對(duì)審判、檢察領(lǐng)域的法律作出司法解釋，國(guó)務(wù)院屬于行政機(jī)關(guān)，可以就行政管理領(lǐng)域的事項(xiàng)制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院的各部委也可以制定規(guī)章。“從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，監(jiān)察委員會(huì)既非行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)，準(zhǔn)確的法律定位應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)?！盵2]國(guó)家監(jiān)察委作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)享有與國(guó)務(wù)院類似的立法權(quán)，即制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，通過(guò)行使這一權(quán)力，更好地履行其監(jiān)督職責(zé)。事實(shí)上，在監(jiān)察改革之前，國(guó)務(wù)院下屬的監(jiān)察部本身就有立法權(quán)，可以制定部門規(guī)章，因此，地位提升、職權(quán)擴(kuò)大后的國(guó)家監(jiān)察委，當(dāng)然更應(yīng)該享有與其職責(zé)對(duì)應(yīng)的立法權(quán)。

從履行法定職責(zé)角度講，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有立法權(quán)，制定監(jiān)察法規(guī)，有助于其更好地總結(jié)反腐經(jīng)驗(yàn)，完善反腐制度，通過(guò)監(jiān)察法規(guī)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的規(guī)范化和法治化。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察委員會(huì)負(fù)有“監(jiān)督、調(diào)查、處置"等職責(zé)，為了更好地履行法定職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以主要從兩個(gè)方面制定監(jiān)察法規(guī)：一方面是針對(duì)自身職權(quán)活動(dòng)的立法。打鐵必須自身硬，監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)時(shí)，需要相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)予以指導(dǎo)、約束和規(guī)范，明確其工作職權(quán)和辦理程序，規(guī)定監(jiān)察官違法責(zé)任及其懲戒機(jī)制，保障監(jiān)察工作的順利開展/另一方面是針對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的立法。監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，可以結(jié)合自身辦案經(jīng)驗(yàn)，分析腐敗產(chǎn)生的社會(huì)因素及制度根源，尋找預(yù)防和抵制腐敗的內(nèi)在規(guī)律和有效方法。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的職權(quán)行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，在最大程度上預(yù)防腐敗的發(fā)生。總之，監(jiān)察法規(guī)可以發(fā)揮對(duì)內(nèi)和對(duì)外的雙重效應(yīng)，對(duì)內(nèi)規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為，對(duì)外預(yù)防和抵制腐敗的發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防和懲治腐敗的根本目標(biāo)。

三、監(jiān)察法規(guī)的基本體系

監(jiān)察工作的規(guī)范有效開展，要以完備的監(jiān)察法律體系為依據(jù)。當(dāng)代中國(guó)的監(jiān)察法律體系，主要由全國(guó)人大以《監(jiān)察法》為代表的基本法律、全國(guó)人大常委會(huì)的其它監(jiān)察法律以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)等組成。在立法權(quán)分配方面，涉及監(jiān)察制度的基本問題、重要問題以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系等問題，應(yīng)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，而監(jiān)察工作中的具體問題、細(xì)節(jié)問題以及監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理方面的問題，則應(yīng)屬于國(guó)家監(jiān)察委的立法權(quán)限。

鑒于目前全國(guó)人大及其常委會(huì)除了《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》外尚未有其他的監(jiān)察法律出臺(tái)，因此，下文討論監(jiān)察法規(guī)體系問題時(shí)，會(huì)有一個(gè)假設(shè)性前提，即以全國(guó)人大及其常委會(huì)相應(yīng)法律為依據(jù)。在此前提之下，國(guó)家監(jiān)察委可以在憲法、全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)察法律之下，制定監(jiān)察法規(guī)，從而形成一個(gè)包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實(shí)體法、監(jiān)察程序法在內(nèi)的完備的監(jiān)察法規(guī)體系。

（一）監(jiān)察主體法

關(guān)于監(jiān)察主體，目前的《監(jiān)察法》有了基本的規(guī)定，為了執(zhí)行監(jiān)察法相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)可以圍繞“監(jiān)察機(jī)關(guān)”和“監(jiān)察官”兩個(gè)主題做出類似實(shí)施細(xì)則性質(zhì)的監(jiān)察法規(guī)。

關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的問題，在《監(jiān)察法》出臺(tái)之前，曾有學(xué)者建議，應(yīng)該由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定《人民監(jiān)察委員會(huì)組織法》，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位、性質(zhì)、人員、組織架構(gòu)、產(chǎn)生方式等事項(xiàng)做出專門規(guī)定[3]。出臺(tái)后的《監(jiān)察法》并未采取制定專門組織法的形式，而是在《監(jiān)察法》第2章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”部分對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置、組成人員任免做出了規(guī)定。以此規(guī)定為依據(jù)，國(guó)家監(jiān)察委可以制定監(jiān)察法規(guī)，對(duì)相應(yīng)法律規(guī)定加以細(xì)化，可以就監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系、上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系等方面作出具體的、有操作性的規(guī)定。

關(guān)于監(jiān)察官的問題，《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免考評(píng)和晉升等制度”。該條規(guī)定確立了監(jiān)察官制度的法律依據(jù)，也為全國(guó)人大常委會(huì)安排了后續(xù)立法作業(yè)。目前，《監(jiān)察官法》已經(jīng)被列入了第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。對(duì)此，有學(xué)者建議，應(yīng)當(dāng)“比照《法官法》和《檢察官法》，制定《監(jiān)察官法》，對(duì)監(jiān)察官的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)職務(wù)等級(jí)、職業(yè)保障、執(zhí)業(yè)責(zé)任等內(nèi)容作出具體規(guī)定，這樣才能保證監(jiān)察委員會(huì)不辱使命地完成國(guó)家賦予的監(jiān)察重任?！盵4]可以預(yù)見，在未來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)的《監(jiān)察官法》出臺(tái)后，國(guó)家監(jiān)察委員可能需要及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，對(duì)監(jiān)察官的任職條件、基本素質(zhì)、監(jiān)察官的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)察官專業(yè)技術(shù)序列①監(jiān)察官的懲戒、監(jiān)察官職業(yè)保障等具體問題做出更有針對(duì)性和可操作性的規(guī)定。

（二）監(jiān)察實(shí)體法

根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)際工作，國(guó)家監(jiān)察委制定涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)方面的實(shí)體性的監(jiān)察法規(guī)，可以重點(diǎn)從如下幾個(gè)方面展開：

其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等法定職責(zé)方面的法規(guī)。

一方面是關(guān)于廉潔教育和腐敗預(yù)防方面的監(jiān)察法規(guī)。在反腐敗斗爭(zhēng)中，預(yù)防與打擊同等重要，“前端預(yù)防”與“末端懲治”不可偏廢。因此《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第5條第2款規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)努力制訂和促進(jìn)各種預(yù)防腐敗的有效做法?！敝贫疂嵔逃㈩A(yù)防腐敗的法規(guī)，國(guó)家監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)仁：不讓。在開展廉潔教育方面，內(nèi)地的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參考和借鑒我國(guó)香港的成功經(jīng)驗(yàn)，香港廉政公署在過(guò)去近五十年里開展了卓有成效的廉潔教育和腐敗預(yù)防，通過(guò)學(xué)校教育、社區(qū)教育、發(fā)布指南、提前介人等方式，對(duì)香港社會(huì)進(jìn)行了從制度到文化的廉潔改造，徹底扭轉(zhuǎn)了香港的腐敗風(fēng)氣，為反腐倡廉創(chuàng)造了良好的社會(huì)氛圍[5]。作為專職專責(zé)的反腐機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)察委可以借鑒香港及其它國(guó)家、地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)內(nèi)地反腐的客觀情況，出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，推進(jìn)反腐敗的源頭治理和綜合治理。

另一方面是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置方面的法規(guī)。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定;對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé);對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。在履行上述調(diào)查、處置職責(zé)的過(guò)程中，國(guó)家監(jiān)察委事實(shí)上承擔(dān)著非常繁雜和重要的立法責(zé)任，需要通過(guò)監(jiān)察法規(guī)，對(duì)調(diào)查、處分、問責(zé)、監(jiān)察建議等重大問題作出詳細(xì)規(guī)定，以此保障監(jiān)察工作的有序開展。

其二，監(jiān)察監(jiān)督方面的法規(guī)。

不受約束的權(quán)力可能腐敗，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不例外。“紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，監(jiān)督范圍擴(kuò)大了、權(quán)限豐富了，經(jīng)受的考驗(yàn)更加嚴(yán)峻，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)提出新的更高要求?！盵6]因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)也需要接受監(jiān)督。

除開中國(guó)共產(chǎn)黨的政治監(jiān)督外，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要來(lái)自三個(gè)方面，一是人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，二是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，三是社會(huì)的監(jiān)督。關(guān)于人大和司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督，其立法權(quán)限歸全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)家監(jiān)察委無(wú)權(quán)作出規(guī)定，而關(guān)于監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督的問題，則可以由國(guó)家監(jiān)察委自行立法作出規(guī)定。

關(guān)于構(gòu)建監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)圍繞如下方面做出規(guī)定：（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能分工，即將監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)交由不同部門行使，彼此之間分工配合又監(jiān)督制衡;（2）監(jiān)察工作機(jī)制，即設(shè)立科學(xué)、合理透明、高效的內(nèi)部辦案流程，嚴(yán)格依照程序辦事，保障監(jiān)督權(quán)的規(guī)范行使;（3）上下級(jí)之間的監(jiān)督機(jī)制，即基于監(jiān)察工作的特點(diǎn)和科學(xué)管理的需要，建立報(bào)批、備案、復(fù)核等程序，確立上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的常規(guī)監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)于社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)察法規(guī)需要明確公民和社會(huì)組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息的范圍和程序，主動(dòng)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督.輿論監(jiān)督的方式和機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)監(jiān)察法規(guī)推動(dòng)監(jiān)督方式的創(chuàng)新，比如參考香港廉政公署的作法，組建由民間人士組成的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)律師、法學(xué)家、媒體人：士組成監(jiān)督員，由這些社會(huì)專業(yè)人士定期對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作開展監(jiān)督、提出意見和批評(píng)②。

其三，國(guó)際合作方面的法規(guī)。

在全球化的時(shí)代，反腐工作的有效開展需要有國(guó)際視野和開展國(guó)際合作。為了規(guī)范開展國(guó)際合作，需要通過(guò)監(jiān)察法規(guī)對(duì)我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家、地區(qū)監(jiān)督機(jī)關(guān)、國(guó)際組織開展反腐敗國(guó)際交流合作以及反腐敗國(guó)際條約在我國(guó)的實(shí)施問題做出規(guī)定。關(guān)于國(guó)際合作，主要涉及反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)，助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域;關(guān)于反腐敗國(guó)際條約實(shí)施，最重要的當(dāng)屬《聯(lián)合國(guó)反，腐敗公約》，這是聯(lián)合國(guó)歷史上通過(guò)的第一個(gè)指導(dǎo)國(guó)際反腐敗斗爭(zhēng)的法律文件，于2006年對(duì)我國(guó)生效，并適用于香港、澳門特別行政區(qū)。國(guó)際合作方面的法規(guī)，有些問題可以由國(guó)家監(jiān)察委單獨(dú)制定，而有些問題則涉及多個(gè)部門多個(gè)領(lǐng)域，如反腐敗國(guó)際追逃追贓和防逃工作，這就需要國(guó)家監(jiān)察委和最高法、最高檢外交部、公安部、國(guó)家安全部、司法部、中國(guó)人民銀行等單位聯(lián)合出臺(tái)法規(guī)。

（三）監(jiān)察程序法

要保障監(jiān)察權(quán)力的規(guī)范行使，必須要有科學(xué)、合理的程序設(shè)計(jì)。在監(jiān)察法出臺(tái)前，有學(xué)者建議監(jiān)察法有必要設(shè)計(jì)和確立六個(gè)方面的程序制度：一是監(jiān)察公開制度，二是公眾參與制度，三是證據(jù)審查核實(shí)制度，四是回避制度，五是排除干預(yù)制度，六是聽取陳述申辯制度”。上述建議的部分內(nèi)容，在《監(jiān)察法》第四章和第五章的相關(guān)規(guī)定中均有不同程度的體現(xiàn)。

《監(jiān)察法》授予監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取包括訊問、詢問.留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押勘驗(yàn)檢查在內(nèi)的諸多監(jiān)察措施，為了規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，國(guó)家監(jiān)察委可以通過(guò)制定監(jiān)察法規(guī)，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)上述各類職權(quán)活動(dòng)，設(shè)計(jì)輕重不同和疏密有別的工作程序。當(dāng)前，最需要予以規(guī)制的包括留置、技術(shù)調(diào)查措施以及監(jiān)察程序向刑事程序過(guò)渡流轉(zhuǎn)等方面。

1.留置措施

留置措施是一種較嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，若被濫用，將可能對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益和司法公正造成傷害。為防止留置措施被濫用，國(guó)家監(jiān)察委可以通過(guò)監(jiān)察法規(guī)對(duì)留置措施作出規(guī)定，具體包括：

（1）留置措施適用的情形，即根據(jù)《監(jiān)察法》第22條作出規(guī)定，對(duì)可以實(shí)施留置的具體情形作出明確的列舉，尤其需要對(duì)該法條中“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法”“案情重大、復(fù)雜”“有其他妨礙調(diào)查行為的”等規(guī)定予以明確化和清晰化。

（2）留置措施的審批程序，要對(duì)《監(jiān)察法》第43條第1款“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案”作出更詳細(xì)和具有可操作性的規(guī)定，比如集體決定時(shí)是否采取表決方式以及通過(guò)的人數(shù)要求，下級(jí)向上級(jí)進(jìn)行批準(zhǔn)和備案的時(shí)限和方式等等。

（3）留置措施期限的延長(zhǎng)，就是要對(duì)《監(jiān)察法》第43條第2款中的“在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次”作出界定，應(yīng)該明確何為特殊情況，防止留置措施被隨意延長(zhǎng)。

（4）留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定留置場(chǎng)所是什么，應(yīng)具備哪些條件，由什么部門負(fù)責(zé)管理，對(duì)留置場(chǎng)所內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件如何處置，對(duì)留置場(chǎng)所如何進(jìn)行監(jiān)督等等。

2.技術(shù)調(diào)查措施

“《監(jiān)察法》所確立的技術(shù)調(diào)查措施，大體包括記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場(chǎng)所監(jiān)控等多種特殊調(diào)查手段，都屬于對(duì)被調(diào)查人的通訊、行蹤、談話、會(huì)面等活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)控的秘密調(diào)查手段，會(huì)對(duì)被調(diào)查人的自由隱私、尊嚴(yán)等權(quán)益造成不同程度的侵犯。”[8]技術(shù)調(diào)查措施是一把雙刃劍，運(yùn)用地好，能夠提高案件調(diào)查的效率和質(zhì)量，反之則可能侵犯人權(quán)，并對(duì)司法公正和司法權(quán)威造成沖擊。

最新修改的《刑事訴訟法》第150條第2款修改為：“人民檢察院在立案后，對(duì)于利用職權(quán)實(shí)施的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行?！边@一規(guī)定中的“經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”的規(guī)定，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)偵查、調(diào)查措施的嚴(yán)肅和謹(jǐn)慎態(tài)度，對(duì)監(jiān)察工作具有借鑒意義。“訊問、留置以及技術(shù)偵查等手段，從其性質(zhì)來(lái)看，均屬于刑事偵查措施，尤其是留置措施和技術(shù)偵查手段明顯構(gòu)成了對(duì)公民人身權(quán)利的嚴(yán)重限制，需要通過(guò)相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)來(lái)避免其權(quán)力的不當(dāng)行使?！盵9]因此，為了規(guī)范技術(shù)調(diào)查措施的運(yùn)，用，監(jiān)察法規(guī)可以做出如下規(guī)定：.

（1）運(yùn)用技術(shù)調(diào)查措施的情形，即對(duì)《監(jiān)察法》第28條中的“涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要”這一規(guī)定做出明確界定，可以采用列舉的方式，即明確列舉出可以采用技術(shù)調(diào)查的情形，也可以采用概括的方式，即提出采用技術(shù)調(diào)查措施需要達(dá)到的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（2）審批及執(zhí)行程序?！侗O(jiān)察法》第28條規(guī)定：“經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行?！蹦敲?，嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)意味著什么，由誰(shuí)來(lái)審批批準(zhǔn)條件是什么，這應(yīng)由監(jiān)察法規(guī)予以明確;“按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行”，這里的執(zhí)行機(jī)關(guān)指哪一家的、什么級(jí)別的機(jī)關(guān)，也需要監(jiān)察法規(guī)作出規(guī)定。由于技術(shù)調(diào)查措施具有專業(yè)性強(qiáng)技術(shù)要求高、隱秘性大等特點(diǎn)，應(yīng)該由公安機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。公安機(jī)關(guān)在按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求采取技術(shù)手段調(diào)查案件時(shí)，不得隨意擴(kuò)大技術(shù)手段的適用對(duì)象和適用范圍;執(zhí)行技術(shù)調(diào)查措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守保密義務(wù)。

（3）期限及其延長(zhǎng)?！侗O(jiān)察法》第28條第2款規(guī)定：“批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對(duì)象，自簽發(fā)之日起三個(gè)月以內(nèi)有效;對(duì)于復(fù)雜、疑難案件，期限屆滿仍有必要繼續(xù)采取技術(shù)調(diào)查措施的，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，有效期可以延長(zhǎng)，每次不得超過(guò)三個(gè)月?！边@里需要對(duì)延長(zhǎng)技術(shù)調(diào)查措施有效期的條件和標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，什么情況下可以延期，要規(guī)定清楚;延長(zhǎng)的次數(shù)，應(yīng)當(dāng)有所限制，可以參照留置延長(zhǎng)的規(guī)定，以一次為限。

3.監(jiān)察程序向刑事程序過(guò)渡流轉(zhuǎn)

修改后的《刑事訴訟法》第170條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！睂?duì)于職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)束后，認(rèn)為犯罪事實(shí)成立的，就存在監(jiān)察程序向刑事程序過(guò)渡流轉(zhuǎn)的問題，其中比較重要的包括案件移送的標(biāo)準(zhǔn).不移送司法程序的監(jiān)督、補(bǔ)充調(diào)查程序、強(qiáng)制措施的過(guò)渡銜接等[10]。關(guān)于這些程序性問題，在實(shí)踐中目前還處在探索磨合階段，在一段時(shí)期后，等經(jīng)驗(yàn)積累成熟時(shí)，國(guó)家監(jiān)察委會(huì)可以與最高人民檢察院等機(jī)關(guān)溝通后，出臺(tái)相應(yīng)的程序性規(guī)定。

四對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定的監(jiān)督

良法是善治的前提，打造優(yōu)良的監(jiān)察法規(guī)，需要有必要的監(jiān)督和審查機(jī)制。對(duì)于國(guó)家監(jiān)察委立法活動(dòng)的監(jiān)督，最重要的是來(lái)自全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，與此同時(shí)，執(zhí)政黨社會(huì)的監(jiān)督，在保障監(jiān)察立法的合法性和合理性方面也發(fā)揮著重要作用。

1.全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督

《監(jiān)察法》規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！睋?jù)此，國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)，需要接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。考慮到監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)在效力、位階功能上的高度相似性，參考《立法法》中關(guān)于行政法規(guī)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，未來(lái)的《立法法》修改在授予國(guó)家監(jiān)察委立法權(quán)的同時(shí)，應(yīng)確立相應(yīng)的立法監(jiān)督機(jī)制：監(jiān)察法規(guī)在公布后的一定時(shí)間內(nèi)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案，監(jiān)察法規(guī)同憲法和法律抵觸的，由全國(guó)人大常委會(huì)予以撤銷。

關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)審查程序的啟動(dòng)，《立法法》可以規(guī)定：國(guó)務(wù)院、中央委、最高法院.最高檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求;其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。除此之外，有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查。

關(guān)于審查過(guò)程，《立法法》可以規(guī)定：全國(guó)人大專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向國(guó)家監(jiān)察委提出書面審查意見研究意見;也可以由憲法和法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求國(guó)家監(jiān)察委到會(huì)說(shuō)明情況，再向其提出書面審查意見。國(guó)家監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)反饋。

關(guān)于審查結(jié)果，《立法法》可以規(guī)定：全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)向國(guó)家監(jiān)察委提出審查意見、研究意見，國(guó)家監(jiān)察委按照所提意見對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。經(jīng)審查、研究認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而國(guó)家監(jiān)察委不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案建議，倭員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。

2018年，十三屆全國(guó)人大專門設(shè)立了“憲法和法律委員會(huì)”和“監(jiān)察和司法委員會(huì)”，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)可以在監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察委的立法活動(dòng)中發(fā)揮積極作用，尤其是憲法和法律委員會(huì)，其“一身二任，既是全國(guó)人大的專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查法律草案，亦為推進(jìn)合憲性審查的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查法律之下的規(guī)范性文件?！盵11]因此，國(guó)家監(jiān)察委在制定監(jiān)察法規(guī)的過(guò)程中，應(yīng)主動(dòng)與上述兩個(gè)委員會(huì)保持溝通，最大程度保障監(jiān)察法規(guī)的合法性和合理性，不斷提高立法質(zhì)量。

2.其他方面的監(jiān)督

首先是執(zhí)政黨的監(jiān)督。從法律層面講，我國(guó)憲法明文規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這為執(zhí)政黨監(jiān)督包括國(guó)家監(jiān)察委立法活動(dòng)在內(nèi)的一切國(guó)家職權(quán)行為提供了憲法依據(jù)。從實(shí)踐層面講，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)委合署辦公，為執(zhí)政黨監(jiān)督監(jiān)察立法提供了便利條件。當(dāng)然，執(zhí)政黨的監(jiān)督不同于全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督，它屬于政治監(jiān)督而非法律監(jiān)督，因此需要注意監(jiān)督的范圍和形式。在監(jiān)察法規(guī)草案的起草制定過(guò)程中，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)可以對(duì)草案的合法性和合理性提供意見和指導(dǎo)。在監(jiān)察法規(guī)出臺(tái)后的實(shí)施過(guò)程中，黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在問題的，也可以向國(guó)家監(jiān)察委或者全國(guó)人大常委會(huì)提出修改或撤銷的建議。

其次，公民和社會(huì)監(jiān)督。傾聽民意、接受社會(huì)監(jiān)督，是保障監(jiān)察法規(guī)立法質(zhì)量的重要機(jī)制。國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)，要充分尊重公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán).參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。立法規(guī)劃、法規(guī)草案，應(yīng)向社會(huì)公布，在法規(guī)起草和制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有立法聽證和征集意見的必經(jīng)環(huán)節(jié)。法規(guī)實(shí)施中，對(duì)于公民的意見和不滿，國(guó)家監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)，對(duì)于公眾反映的立法問題，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)立法后評(píng)估以及修改、廢止程序。

最后，國(guó)家監(jiān)察委可以借鑒我國(guó)香港地區(qū)廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，發(fā)揮專業(yè)人士在立法中的監(jiān)督作用。監(jiān)督委員會(huì)成員由人大代表、政協(xié)委員、法律專家、各界代表組成，應(yīng)保障組成人員的獨(dú)立性和專業(yè)性，充分發(fā)揮其在監(jiān)察立法中的論證、評(píng)估、監(jiān)督功能，通過(guò)這種外部的專業(yè)性監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)察立法活動(dòng)，提高監(jiān)察法規(guī)質(zhì)量。

五、結(jié)論

從集中式反腐到制度化反腐，從不敢腐到不能腐和不想腐，這種根本性轉(zhuǎn)變，需要監(jiān)察法律制度的不斷完善。完備的監(jiān)察法律體系，既包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的監(jiān)察法律，也包括國(guó)家監(jiān)察委制定的監(jiān)察法規(guī)。為了發(fā)揮監(jiān)察法規(guī)在反腐敗工作中的特殊作用，在憲法修改和《監(jiān)察法》出臺(tái)后，國(guó)家應(yīng)盡快啟動(dòng)《立法法》的修改，明確賦子國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的立法權(quán)，并設(shè)定相應(yīng)的立法程序和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家監(jiān)察委應(yīng)積極行使好立法權(quán)，通過(guò)制定監(jiān)察法規(guī)，構(gòu)建更完備、更具體、更有效、更具操作性的監(jiān)察法規(guī)體系，以此保障監(jiān)察工作的良性開展，推動(dòng)我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)取得根本性勝利。

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The Legal Address and Regulatory System of Supervision Regulations

LI Hong-bo

（ China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract：The Supervision Law has established a basic structure of the supervision system withoutsetting up regulations regarding the enactment of such supervision regulations by the super vision committee. As the highest supervisory body， the National Supervision Committee shall be vested the samelegislative power as the State Council of China and shall formulate regulations concerning supervisory issue.Authorizing legislative power to the National Supervision Committee through the revision of The LegislativeLaw will proceed on normalizing the supervision work under the rule of law.

Key Words ： The Supervision Law ; National Supervision Committee; supervisory regulation

本文責(zé)任編輯：董彥斌

收稿日期：2019-05-01

基金項(xiàng)目：北京市教委2018人才共建項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究”

作者簡(jiǎn)介：李紅勃（1976），男，陜西長(zhǎng)安人，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授。

①例如，童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納人法治軌道之方略[J].法學(xué)，2016（12）：12;李紅勃.邁向監(jiān)察委員會(huì)：權(quán)力監(jiān)督中國(guó)模式的法治化轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)評(píng)論，2017（3）：157.

②例如，2018年4月16日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委共同發(fā)布了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，就公職人員的政務(wù)處分問題作出了規(guī)定;2018年8月24日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，決定建立特約監(jiān)察員制度，并對(duì)特約監(jiān)察員工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。《工作辦法》規(guī)定了國(guó)家監(jiān)委特約監(jiān)察員的聘請(qǐng)范圍、任職條件、聘請(qǐng)程序及任期、工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)和履職保障等內(nèi)容。

①比如，有學(xué)者提出：應(yīng)建立新型監(jiān)察官制度，并基于專業(yè)分工設(shè)立如下相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)序列。（參見：薛彤彤，牛朝輝.建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度[J].河南社會(huì)科學(xué)，2017（6）：25.）

①有學(xué)者提出，為了有效約束和控制監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立“雙軌制的調(diào)查體制”，即在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門：一是政紀(jì)調(diào)查部，二是刑事調(diào)查部。前者統(tǒng)一行使黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查權(quán)，后者則行使刑事調(diào)查權(quán)。（參見：陳瑞華.論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（4）：19.）

②為了防止權(quán)力濫用，香港廉政公署設(shè)立了四個(gè)監(jiān)督委員會(huì)，其成員由廉政專員提名、特區(qū)行政長(zhǎng)官委任，主要成員有政府官員、立法會(huì)議員及社會(huì)各界代表性人士（如大學(xué)校長(zhǎng)、大律師）組成，其中要有一些經(jīng)常批評(píng)政府的人。四個(gè)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)是：（1）貪污問題監(jiān)督委員會(huì)：主要負(fù)責(zé)監(jiān)察廉政公署的整體工作;聽取廉政專員報(bào)告廉署對(duì)屬員所采取的紀(jì)律處分;審核廉政公署每年的開支預(yù)算。（2）審查貪污舉報(bào)監(jiān)督委員會(huì)：主要負(fù)責(zé)監(jiān)察廉政公署的調(diào)查工作，包括聽取廉政專員報(bào)告廉署接獲的所有貪污舉報(bào)，以及廉署如何處理這些舉報(bào);聽取廉政專員報(bào)告所有歷時(shí)超過(guò)-年或需要?jiǎng)佑么罅抠Y源的調(diào)查個(gè)案之進(jìn)展。（3）防止貪污監(jiān)督委員會(huì)：負(fù)責(zé)向廉政公署建議防貪研究的優(yōu)先次序及審閱公署完成的所有防貪研究報(bào)告。（4）社區(qū)關(guān)系市民監(jiān)督委員會(huì)：負(fù)責(zé)向廉政公署建議推行倡廉教育及爭(zhēng)取各界支持的策略。