政府投融資平臺(tái)改制中全面預(yù)算內(nèi)控體系的構(gòu)建研究

馬德鳳

摘要：隨著政府投融資平臺(tái)改制的順利進(jìn)行，集團(tuán)化公司運(yùn)作模式逐漸展開(kāi)，作為集團(tuán)的財(cái)務(wù)部門(mén)，如何助力完成集團(tuán)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。就集團(tuán)公司的特點(diǎn)而言，構(gòu)建以全面預(yù)算管理為核心的內(nèi)部控制體系，是保證集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)落地的關(guān)鍵。對(duì)此，文章以由政府投融資平臺(tái)改制而成的集團(tuán)企業(yè)為研究對(duì)象，研究集團(tuán)企業(yè)如何在改制過(guò)程中構(gòu)建以全面預(yù)算為核心的內(nèi)控體系。首先，回顧了政府投融資平臺(tái)改制的背景。然后，分析了全面預(yù)算管理的作用，在此基礎(chǔ)上研究了以全面預(yù)算管理為核心的內(nèi)控體系的構(gòu)建過(guò)程。最后，針對(duì)全面預(yù)算內(nèi)控體系構(gòu)建中存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為同類企業(yè)的改制提供有益的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：政府投融資平臺(tái)改制;全面預(yù)算管理;內(nèi)部控制體系

按照政府清理規(guī)范地方融資平臺(tái)的政策規(guī)定，自2011年開(kāi)始，平臺(tái)公司陸續(xù)整合組建為集團(tuán)公司，按照市場(chǎng)化運(yùn)作的要求，多元拓展經(jīng)營(yíng)范圍。在此背景下，如何既能平穩(wěn)地完成改制，又能在改制的過(guò)程中盡快達(dá)到集團(tuán)化管理的要求，建立健全企業(yè)內(nèi)部控制管理體系是關(guān)鍵的一步，而構(gòu)建以全面預(yù)算管理為核心的內(nèi)控體系是實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)控體系良好運(yùn)轉(zhuǎn)的重中之重。

一、政府投融資平臺(tái)改制簡(jiǎn)介與全面預(yù)算管理的作用

（一）政府投融資平臺(tái)改制簡(jiǎn)介

政府投融資平臺(tái)大多成立于2005年，目的是保障城市建設(shè)的資金需求。隨著平臺(tái)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，其局限性也隨之顯現(xiàn)。2010年國(guó)務(wù)院下發(fā)《加強(qiáng)政府融資平臺(tái)公司管理的通知》（2010國(guó)發(fā)【2010】19文件），隨后，各地方政府相繼出臺(tái)投融資平臺(tái)公司改革實(shí)施方案，平臺(tái)公司整合組建集團(tuán)公司，由原來(lái)單純的融資載體轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場(chǎng)主體。改企后集團(tuán)一方面承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)，另一方面自主從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。

（二）全面預(yù)算管理的作用

全面預(yù)算管理是指以企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)未來(lái)一定期間內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測(cè)和籌劃，科學(xué)、合理配置企業(yè)各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，并對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和分析，對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋的管理工作。全面預(yù)算管理具有全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的特點(diǎn)。全面預(yù)算管理是企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和手段。平臺(tái)改制后，內(nèi)控體系處于建立規(guī)范時(shí)期，集團(tuán)引進(jìn)全面預(yù)算管理模式，有利于提高內(nèi)部控制的執(zhí)行與監(jiān)督效率，促進(jìn)集團(tuán)企業(yè)健康發(fā)展。

二、全面預(yù)算內(nèi)控體系的構(gòu)建

構(gòu)建全面預(yù)算內(nèi)控體系應(yīng)首先確定集團(tuán)企業(yè)全面預(yù)算管理的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上明確全面預(yù)算內(nèi)控體系的構(gòu)建步驟。

（一）以集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略確定全面預(yù)算管理的目標(biāo)

企業(yè)的生命周期一般分為初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期和轉(zhuǎn)型期。政府投融資平臺(tái)改企后也將經(jīng)歷這四個(gè)發(fā)展時(shí)期，每一個(gè)時(shí)期集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)、管控重點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等均不同，因而全面預(yù)算管理目標(biāo)應(yīng)隨之調(diào)整。

在初創(chuàng)期，平臺(tái)改企后集團(tuán)化管理模式有待完善，集團(tuán)業(yè)務(wù)、人員崗位等處在過(guò)渡時(shí)期，集團(tuán)管控制度處于建設(shè)階段，全面預(yù)算管理目標(biāo)的確定要相對(duì)保守，主要以管控現(xiàn)金流為主，使集團(tuán)有充裕的現(xiàn)金流，保障資本長(zhǎng)期運(yùn)作能力和資金運(yùn)作安全。

在成長(zhǎng)期，集團(tuán)一方面要完成政府公益項(xiàng)目的建設(shè)，另一方面要開(kāi)拓市場(chǎng)，做大做強(qiáng)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)。全面預(yù)算管理在這個(gè)時(shí)期要以營(yíng)業(yè)收入為管控的重點(diǎn)目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中監(jiān)督集團(tuán)產(chǎn)業(yè)的變化，購(gòu)銷存控制在合理的范圍內(nèi)，保證年度收入目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于成熟期，集團(tuán)在經(jīng)歷了成長(zhǎng)期的培育發(fā)展后，其戰(zhàn)略規(guī)劃、管控措施、人員配置等各方面達(dá)到了集團(tuán)化運(yùn)作的要求，集團(tuán)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)趨于穩(wěn)定和向好。這個(gè)時(shí)期全面預(yù)算管理的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笃髽I(yè)利潤(rùn)最大化，管控成本、降費(fèi)增效，保證年度利潤(rùn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

轉(zhuǎn)型期，集團(tuán)企業(yè)在經(jīng)歷了上述三個(gè)時(shí)期后，一些業(yè)務(wù)已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)需求，這時(shí)集團(tuán)要調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，重新找到適合集團(tuán)發(fā)展的模式。全面預(yù)算管理要保持以良好的現(xiàn)金流為目標(biāo)，確保集團(tuán)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

在明確定全面預(yù)算管理目標(biāo)的基礎(chǔ)上，集團(tuán)企業(yè)就可以分步驟構(gòu)建全面預(yù)算內(nèi)控體系。

（二）全面預(yù)算內(nèi)控體系的構(gòu)建步驟

全面預(yù)算內(nèi)控體系的構(gòu)建有自上而下和自下而上兩種方法。政府投融資平臺(tái)改企一般采用自上而下的方法，這種方法有利于保障集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，適用于規(guī)模較大的集團(tuán)企業(yè)。具體構(gòu)建步驟為以下幾方面。

1. 從集團(tuán)層面下發(fā)并制定全面預(yù)算管理制度

集團(tuán)制定并下發(fā)全面預(yù)算制度及編制程序，包含制定集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略及年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。明確預(yù)算編制的原則。分解各項(xiàng)計(jì)劃，明確預(yù)算編制牽頭部門(mén)、編報(bào)時(shí)間、編制程序、審批程序、調(diào)整程序等。

2. 健全過(guò)程管控的流程

全面預(yù)算編制完成后，過(guò)程管控是確保全面預(yù)算管理順利實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。月度資金計(jì)劃控制是完成全面預(yù)算過(guò)程管控的重點(diǎn)，月度資金計(jì)劃要有工程進(jìn)度、銷售產(chǎn)量等較為細(xì)致的量化指標(biāo)做支撐。通過(guò)細(xì)化的月度資金計(jì)劃，預(yù)算在哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞或者風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一目了然，這樣可以及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，保證全面預(yù)算管理順利完成。

3. 建立適合集團(tuán)發(fā)展的細(xì)化管控原則

平臺(tái)改企后，在全面預(yù)算管理的基本原則基礎(chǔ)上，可以根據(jù)自身實(shí)際制定適合集團(tuán)全面預(yù)算管控的細(xì)化原則，如保重點(diǎn)，從嚴(yán)從細(xì)的原則;控費(fèi)用，勤儉節(jié)約的原則;降成本，提質(zhì)增效的原則;爭(zhēng)市場(chǎng)，提高回款的原則;提效益，投少產(chǎn)多的原則;防風(fēng)險(xiǎn)，安全高效的原則。這些細(xì)化的原則在預(yù)算編制和實(shí)施過(guò)程中，更有目的性、方向性，對(duì)企業(yè)發(fā)展起到重要作用。

4. 突出重點(diǎn)，確保大局把控

全面預(yù)算管控要突出重點(diǎn)事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)環(huán)節(jié)等，現(xiàn)金流量較大的、列入政府重點(diǎn)項(xiàng)目的、年度需要攻克難關(guān)的項(xiàng)目、與民生相關(guān)的房地產(chǎn)項(xiàng)目等，要重點(diǎn)列報(bào)，確保目標(biāo)完成。

5. 建立預(yù)算執(zhí)行的跟蹤、考核機(jī)制

這是全面預(yù)算內(nèi)控體系最重要的環(huán)節(jié)，要過(guò)程中管控，以預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果來(lái)檢驗(yàn)集團(tuán)制定的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)是否符合集團(tuán)發(fā)展，利于制定下一年的目標(biāo)，以預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果作為職工績(jī)效工資的一項(xiàng)指標(biāo)，獎(jiǎng)懲分明為全面預(yù)算管理體系管控把握最后環(huán)節(jié)。

三、全面預(yù)算內(nèi)控體系構(gòu)建中存在的問(wèn)題

總的來(lái)看，政府投融資平臺(tái)改企過(guò)程中施行全面預(yù)算管控效果較好。既保證了資本運(yùn)作安全有效，也促進(jìn)了集團(tuán)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的良性發(fā)展。但由于融資平臺(tái)轉(zhuǎn)企的局限性，也顯現(xiàn)了一些問(wèn)題。

（一）沒(méi)有很好地服務(wù)于集團(tuán)戰(zhàn)略

在實(shí)踐中，全面預(yù)算管理只是針對(duì)年度目標(biāo)的預(yù)測(cè)，僅作為普通意義上的管理體系來(lái)實(shí)施的，從預(yù)算的編制、風(fēng)險(xiǎn)控制到實(shí)施、高層的關(guān)注度等過(guò)于拘泥于短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有挑戰(zhàn)性、遠(yuǎn)瞻性，忽略了集團(tuán)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，一定程度上制約了集團(tuán)的發(fā)展。

（二）沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程

一般地，全面預(yù)算的任務(wù)在每年11月份開(kāi)始下達(dá)，各部室按照集團(tuán)的要求編制，期間要經(jīng)過(guò)幾次的調(diào)整才能最終確定下來(lái)，耗費(fèi)巨大。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，每月還要編報(bào)月度資金計(jì)劃，上報(bào)審批后才可進(jìn)行資金支付，原則上月度資金計(jì)劃不得突破年度預(yù)算，如果執(zhí)行過(guò)程中有大的政策性或流程性等變動(dòng)，預(yù)算也要相應(yīng)的進(jìn)行調(diào)整上報(bào)審批。臨時(shí)性調(diào)整使全面預(yù)算的考核機(jī)制無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)，無(wú)法將預(yù)算考核結(jié)果納入職工績(jī)效工資中，全面預(yù)算控制體系沒(méi)有發(fā)揮出其核心的作用，前緊后松，頭重腳輕，整個(gè)預(yù)算內(nèi)控體系沒(méi)有形成一個(gè)完整的閉合圈。

（三）以偏概全

全面預(yù)算內(nèi)控體系從編制到考核基本是圍繞資金管理進(jìn)行的，導(dǎo)致一些處于培育期的子公司因資金不到位不能更好地開(kāi)展業(yè)務(wù)，有的甚至放棄。過(guò)度關(guān)注資金預(yù)算，會(huì)阻礙平臺(tái)改制后向集團(tuán)化發(fā)展的步伐，會(huì)忽略收入預(yù)算、成本預(yù)算和利潤(rùn)預(yù)算。

（四）財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊

全面預(yù)算具有全員參與性。但實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門(mén)成了全面預(yù)算的主力。然而財(cái)務(wù)部人員業(yè)務(wù)能力有限，特別是對(duì)于具體業(yè)務(wù)的了解有限，造成預(yù)算的編制脫離實(shí)際。

四、完善全面預(yù)算內(nèi)控體系的建議

（一）近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合

協(xié)調(diào)集團(tuán)的長(zhǎng)短期目標(biāo)、戰(zhàn)略和年度計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算的編制、實(shí)施和修正，促使集團(tuán)戰(zhàn)略更好地落地。一方面，將集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)合理分解到每一個(gè)預(yù)算年度，使預(yù)算目標(biāo)定位更加準(zhǔn)確，另一方面，統(tǒng)籌集團(tuán)整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，使年度預(yù)算目標(biāo)具有先進(jìn)性、前瞻性，增強(qiáng)集團(tuán)挑戰(zhàn)未來(lái)的能力，促使平臺(tái)企業(yè)改制后能夠長(zhǎng)足發(fā)展。

（二）建立科學(xué)規(guī)范的全面預(yù)算內(nèi)控流程

要想避免全面預(yù)算執(zhí)行過(guò)程前緊后松，頭重腳輕，使其形成一個(gè)完整的閉合圈，可以從以下方面入手。

1. 集團(tuán)上層充分重視全面預(yù)算內(nèi)控體系的建設(shè)

集團(tuán)層面成立預(yù)算管理委員會(huì)，委員會(huì)由集團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)和各業(yè)務(wù)部室負(fù)責(zé)人組成，對(duì)集團(tuán)企業(yè)決策層負(fù)責(zé)。委員會(huì)制定科學(xué)合理的預(yù)算編制原則、流程和方法，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行控制、分析報(bào)告、調(diào)整及考核評(píng)價(jià)等做出具體明確的規(guī)定。預(yù)算委員會(huì)要對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位在預(yù)算過(guò)程中提出的重大政策、重大風(fēng)險(xiǎn)、重大事項(xiàng)等進(jìn)行可行性研究后，才能決定是否調(diào)整預(yù)算。

2. 推行ERP系統(tǒng)的運(yùn)用

首先，ERP系統(tǒng)可以把集團(tuán)業(yè)務(wù)部室、業(yè)務(wù)類別、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)等各個(gè)部室、各個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)系在一起，相互協(xié)調(diào)，信息共享，形成共享數(shù)據(jù)庫(kù)，提高了預(yù)算的準(zhǔn)確性。其次，ERP系統(tǒng)打破了“預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作”慣性，使各崗位人員相互配合，責(zé)任具體明確，充分體現(xiàn)了全面預(yù)算的全員參與性。最后，ERP系統(tǒng)提高了全面預(yù)算預(yù)警能力。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中各節(jié)點(diǎn)進(jìn)度、支付是否超支、預(yù)算執(zhí)行率等都能及時(shí)預(yù)測(cè)，有助于及時(shí)采取防控措施，確保預(yù)算完成。

3. 建立科學(xué)的全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)機(jī)制

集團(tuán)要重視全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)工作。首先，年度預(yù)算執(zhí)行完成要先自我評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)管理漏洞;其次，集團(tuán)層面根據(jù)自我評(píng)價(jià)的結(jié)果，制定防控重大風(fēng)險(xiǎn)的策略;最后，預(yù)算考核結(jié)果與部室、子公司考核掛鉤，與職工績(jī)效工資掛鉤，充分調(diào)動(dòng)廣大職工參與全面預(yù)算的積極性。

（三）提高集團(tuán)財(cái)務(wù)管理水平

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境和集團(tuán)體制的變化，財(cái)務(wù)工作逐步由核算型向管理型轉(zhuǎn)變。全面預(yù)算管理是集團(tuán)內(nèi)控的核心環(huán)節(jié)，而財(cái)務(wù)工作是保證全面預(yù)算順利實(shí)施的關(guān)鍵崗位。集團(tuán)應(yīng)加大提升財(cái)務(wù)部室的軟實(shí)力，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀財(cái)務(wù)骨干的培養(yǎng)。

五、結(jié)語(yǔ)

投融資平臺(tái)改企后，集團(tuán)發(fā)展速度會(huì)持續(xù)加快，集團(tuán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生巨大變化，集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模、社會(huì)影響力也會(huì)逐漸擴(kuò)大，如何抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，保重點(diǎn)、抓規(guī)范、促發(fā)展是關(guān)鍵，在發(fā)展中防控風(fēng)險(xiǎn)，建立以全面預(yù)算管理為核心的集團(tuán)內(nèi)部控制體系迫在眉睫、勢(shì)在必行。只有加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部控制、提升全面預(yù)算管理水平，才能促進(jìn)集團(tuán)的良性發(fā)展，才能為集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃健康落地保駕護(hù)航。

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（作者單位：濟(jì)南西城投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司）