城鄉(xiāng)一體化視角下的農(nóng)村土地市場改革路徑設(shè)計

姚 艷，張雅婷，胡紅梅

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心，北京 100081；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；3.上海市城市規(guī)劃建筑設(shè)計工程有限公司，上海 200040）

1 引言

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。全面深化改革與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起決定性作用，土地市場改革作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制實現(xiàn)的重要部分，理應(yīng)采用市場手段提高土地資源配置效率。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般采用帕累托效率來衡量資源配置的效率。“如果可以找到一種配置方法，在其他人的境況沒有變壞的情況下，的確能使一些人境況變得更好一些，那么這里就存在帕累托改進(jìn)。如果一種配置方法存在帕累托改進(jìn)，它就稱為帕累托低效率的；如果一種配置方法不存在任何的帕累托改進(jìn)，它就稱為帕累托有效率的[1]。即資源配置從低效率到高效率能夠使一部分人的所得利益大于另一部分人的所失利益，最終實現(xiàn)全社會利益的提高。完全競爭市場是帕累托最優(yōu)的，因為所有可能存在的交易都已進(jìn)行，資源配置達(dá)到了最高效率。任何不具備完全競爭條件的市場都是存在帕累托改進(jìn)的。

現(xiàn)階段我國土地市場體系由城市土地市場、農(nóng)村土地市場和征地市場[2]組成，其中國家壟斷土地使用權(quán)出讓市場，從源頭上限制了土地的供給，征地市場人為限制了農(nóng)村土地與城市土地的自由流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地市場則仍處于初級階段[3]。這些都造成了我國土地市場完全競爭條件①完全競爭市場必須具備的條件：市場交易主體均是價格的接受者且為數(shù)眾多；商品具有同質(zhì)性，無任何差別；市場交易主體可自由進(jìn)出市場；市場交易環(huán)境是自由、平等、公開競爭；市場信息通暢、準(zhǔn)確；各種資源可在市場中自由流動。的缺失，土地資源配置存在帕累托改進(jìn)，因此要引導(dǎo)土地資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，必須使土地市場主體平等地在土地市場中進(jìn)行充分競爭。

2 現(xiàn)有土地市場分析

如前所述，我國現(xiàn)有土地市場為三元市場：城市土地市場、農(nóng)村土地市場和征地市場，市場主體包括擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體、具有土地使用權(quán)出讓市場壟斷權(quán)的國家、在土地使用權(quán)市場中最為活躍的各類開發(fā)商（圖1）。

圖1 現(xiàn)有土地市場各主體關(guān)系圖

國家有權(quán)依法在公共利益范圍內(nèi)征收或征用農(nóng)村集體所有土地，但農(nóng)村集體不能回購該土地所有權(quán)，因此在國家和農(nóng)村集體之間存在著單向土地所有權(quán)市場。該市場中市場主體地位不平等，國家處于絕對優(yōu)勢地位；農(nóng)村集體獲得的征地補(bǔ)償只是按照農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)值倍數(shù)法和統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全忽視了耕地的公共物品屬性，區(qū)片價的科學(xué)性有待進(jìn)一步論證[4]，并未考慮被征土地進(jìn)入二級土地市場之后產(chǎn)生的增值收益如何分配，土地收益分配極端不平等；土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是一個不可逆的過程，土地所有權(quán)只能從農(nóng)村集體單向流動到國家，一般情況下農(nóng)村集體將永遠(yuǎn)失去該被征土地的所有權(quán)。

國家和開發(fā)商之間存在著土地使用權(quán)雙向交易市場。開發(fā)商通過土地使用權(quán)出讓市場獲得一定期限的土地使用權(quán)，并向國家繳納土地出讓金；國家通過可強(qiáng)制征收、征用或者按照市場價購買兩種方式獲得開發(fā)商在土地使用權(quán)出讓市場中獲得的土地使用權(quán)的剩余使用年限。市場主體之間的地位差距相對國家和農(nóng)村集體之間較小，但事實上開發(fā)商仍處于較劣勢地位，因為開發(fā)商獲得土地使用權(quán)必須符合國家的規(guī)劃、具備一定的財力、達(dá)到土地開發(fā)過程中的種種要求。國家若因公共利益需要征用或征收開發(fā)商的土地，只需要給予一定補(bǔ)償即可，開發(fā)商無權(quán)繼續(xù)使用該土地。

綜上所述，我國現(xiàn)階段的土地市場是不完全競爭市場，土地資源配置效率低，存在帕累托改進(jìn)。開發(fā)商和農(nóng)民、農(nóng)村集體無權(quán)進(jìn)行自由交易，只能通過“國家征地+土地使用權(quán)出讓市場”這一中間環(huán)節(jié)進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而非“土地市場價格+土地增值稅”等方式調(diào)節(jié)[5]，國家在土地市場中處于絕對優(yōu)勢地位并以直接收益（如土地使用權(quán)出讓金）及間接收益（如稅收）方式獲得巨額土地增值收益。初級階段的土地市場中，農(nóng)民之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體之間、農(nóng)村集體與開發(fā)商之間、農(nóng)民與開發(fā)商之間、農(nóng)村集體與國家之間、農(nóng)民與國家之間本可能進(jìn)行的交易并未進(jìn)行。通過這些交易不但可以使全社會所享有的土地增值收益增加，同時可以將農(nóng)村集體和農(nóng)民個人納入土地增值收益分享主體中，從而達(dá)到土地資源配置中的帕累托最優(yōu)。

3 農(nóng)村土地市場改革路徑取向及設(shè)計

3.1 改革取向

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地價格是衡量所有土地經(jīng)濟(jì)活動的唯一可憑借的量化手段[6]，土地價格從本質(zhì)上來說是由土地的供給和需求決定的。城市發(fā)展對農(nóng)村土地的需求、農(nóng)村發(fā)展對農(nóng)村土地的需求、土地供給的有限性會導(dǎo)致農(nóng)村土地價格不斷攀升，并逐步逼近城市土地價格，因此采用土地價格取向進(jìn)行農(nóng)村土地市場改革具有現(xiàn)實可行性。

3.2 改革路徑設(shè)計

我國農(nóng)村土地市場正處于初級階段，其改革必然是一個長期的循序漸進(jìn)的過程，本文建議農(nóng)村土地市場改革采取“逐步放開建設(shè)用地市場→逐步放開農(nóng)地市場→逐步形成建設(shè)用地和農(nóng)用地自由流轉(zhuǎn)市場→統(tǒng)一土地市場形成”的改革戰(zhàn)略。

農(nóng)村土地改革的最終目標(biāo)是實現(xiàn)土地市場各利益主體之間的平等自由交易，市場主體只有土地權(quán)利供給方和土地權(quán)利需求方。土地增值收益歸土地權(quán)利供給方所有，土地權(quán)利需求方在市場中針對所需土地進(jìn)行公平公開競價，國家保留必要的土地征用權(quán)、征收權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)。具體路徑如圖2所示。

圖2 農(nóng)村土地市場改革路徑設(shè)計

從圖2可以看出，土地市場主體間均有雙向交易，即土地市場內(nèi)所有可能發(fā)生的交易都可自由進(jìn)行，此時土地資源配置達(dá)到了帕累托最優(yōu)。

4 農(nóng)村土地市場改革路徑運行

農(nóng)村土地市場改革路徑運行可以分為以下幾步進(jìn)行：

程元敏先生檢得北魏時引用《偽古文尚書》經(jīng)、傳者凡八人，分別為房景先、酈道元、邢巒、韓顯宗、張普惠、李騫、王神貴、元恭⑥。其中，酈道元、邢巒、韓顯宗、張普惠、李騫五人均系河北人物。結(jié)合諸人經(jīng)歷可知，至遲在北魏孝文帝朝，《偽古文尚書》已經(jīng)北傳。

4.1 逐步放開建設(shè)用地市場

建設(shè)用地市場的開放相對來說阻力較小，因為我國已存在農(nóng)村集體建設(shè)用地通過國家征收再出讓的入市模式。

第一，允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地在農(nóng)村內(nèi)部或村與村之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體（包括本村和非本村）之間土地所有權(quán)或使用權(quán)的互相交易。這其中涉及農(nóng)民由于建房需要土地、農(nóng)村集體由于發(fā)展農(nóng)村企業(yè)需要土地等情況，主要通過相互之間的協(xié)商來進(jìn)行農(nóng)民之間的土地置換或者土地面積的重新分割，實現(xiàn)農(nóng)民與農(nóng)村集體之間土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。

第二，逐步允許農(nóng)村集體或農(nóng)民與開發(fā)商之間進(jìn)行雙向土地權(quán)利交易。在這一階段，開發(fā)商可以不經(jīng)過國家土地使用權(quán)出讓市場而直接從農(nóng)村集體處獲得非農(nóng)建設(shè)用地所有權(quán)或從農(nóng)村集體、農(nóng)民個人處獲得非農(nóng)建設(shè)用地土地使用權(quán)；同樣，農(nóng)村集體或農(nóng)民也可以直接從開發(fā)商處購得土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的剩余土地使用權(quán)年限。具體程序可采用：各級政府公布土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、交易最低價和最高價→供給者在各級政府指定的媒介上發(fā)布權(quán)利供給信息→需求者可直接或委托中介機(jī)構(gòu)與供給者進(jìn)行接洽→需求者參加招標(biāo)、拍賣、掛牌→簽約、登記歸檔。

第三，逐步形成農(nóng)村集體或農(nóng)民與國家之間的雙向土地交易。除公共利益外，國家需要使用農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的，需向土地所有者以市場價格購買；同樣，如果農(nóng)村集體或農(nóng)民滿足國家要求的土地使用權(quán)獲得資格，并可以滿足相關(guān)土地開發(fā)要求，也可以直接向國家購買土地。具體程序與農(nóng)民或農(nóng)村集體、開發(fā)商之間的雙向土地權(quán)利交易相似，只是國家擁有必要的征收征用權(quán)。這一階段國家主要通過土地儲備中心來參加建設(shè)用地市場交易活動。

第四，在統(tǒng)一建設(shè)用地市場中，國家、農(nóng)村集體、農(nóng)民、開發(fā)商四大土地市場主體只分為土地權(quán)利供給方和土地權(quán)利需求方，需求方在土地市場中以平等主體的地位針對所需土地進(jìn)行公平競爭，在滿足市場規(guī)則②市場規(guī)則包括市場進(jìn)出規(guī)則、市場交易規(guī)則、市場競爭規(guī)則、市場仲裁規(guī)則。和國家宏觀調(diào)控（各級土地利用規(guī)劃、稅收制度等）的情況下土地權(quán)利供給方有權(quán)按照自己的意愿選擇土地權(quán)利買家。市場機(jī)制在建設(shè)用地市場中發(fā)揮主要作用，但是國家仍保留必要的征收征用權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)。

建設(shè)用地市場的逐步開放，一方面能夠滿足城市發(fā)展對土地的需求，另一方面可改變以往土地增值收益大部分歸政府所有的現(xiàn)象，大部分土地增值收益歸土地權(quán)利供給方所有，政府只通過稅收手段來調(diào)控土地交易活動，通過規(guī)劃來控制土地供給范圍和土地開發(fā)。

4.2 逐步開放農(nóng)用地市場

《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。我國是典型的人多地少國家，耕地資源少，尤其存在優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源不足等情況，因此，對于農(nóng)用地市場的建設(shè)要考慮到糧食安全、生態(tài)安全等問題，堅決執(zhí)行“十分珍惜和合理利用土地，切實保護(hù)耕地”的基本國策。

農(nóng)用地市場的逐步開放可以參照建設(shè)用地市場逐步開放的步驟進(jìn)行，但又有所不同。具體說來可采取如下步驟：

第一，國家通過各級土地利用規(guī)劃允許一部分農(nóng)用地作為試點用地進(jìn)入土地市場，但前提是不能改變土地的用途。這一規(guī)定可以使農(nóng)用地流入種田能手和種植大戶的手中，對于這類型用地的流轉(zhuǎn)，國家可以給予農(nóng)用地生產(chǎn)補(bǔ)貼、獎勵或通過制定交易最高價來限制此類用地的價格。這一試點交易模式主要在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部進(jìn)行，目的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營。

第二，上述試點成功之后，國家可鼓勵農(nóng)村在集約利用農(nóng)用地的基礎(chǔ)上開始利用部分農(nóng)用地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即在原有農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量不降低的前提下，允許農(nóng)村利用部分農(nóng)用地發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。這能夠鼓勵農(nóng)民創(chuàng)新農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式，并逐步發(fā)展農(nóng)村多元經(jīng)濟(jì)。

第三，農(nóng)村多元經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要資金支持，而我國大部分農(nóng)村面臨缺乏資金的現(xiàn)實情況。國家可通過各級土地利用規(guī)劃及優(yōu)惠政策逐步允許和引導(dǎo)開發(fā)商進(jìn)入農(nóng)用地市場，開發(fā)商可以改變土地用途，但不能使農(nóng)作物減產(chǎn)減質(zhì)，不能影響農(nóng)村居民的正常生活，國家可以對給予達(dá)到這些要求的開發(fā)商一定的獎勵，為開發(fā)商提供集約節(jié)約利用農(nóng)用地的激勵機(jī)制。

第四，在滿足各項要求的前提下，國家、農(nóng)村集體、農(nóng)民、開發(fā)商可以自由買賣農(nóng)村土地，國家同樣保留必要的征收征用權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)。

農(nóng)用地市場的逐步開放，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營，調(diào)動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，使農(nóng)民成為一種可供選擇的職業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距。

4.3 逐步形成建設(shè)用地和農(nóng)用地自由流轉(zhuǎn)市場

一般來說農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地較容易，而建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地則難度較大，因為建設(shè)用地在利用過程中改變了農(nóng)用地原來的土壤結(jié)構(gòu)，建設(shè)用地變更為農(nóng)用地之后不能達(dá)到原有的土壤肥力，即同樣的土地面積不能實現(xiàn)同樣的產(chǎn)量。筆者在此假設(shè)科學(xué)技術(shù)可以解決這一問題，保證建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地之后的產(chǎn)出較同類型、同面積的農(nóng)用地來說不減少。

對于不改變用途的建設(shè)用地和農(nóng)用地交易，建議具體步驟為：土地供給者和需求者通過權(quán)威媒介獲得對方信息→雙方直接或通過代理人、中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行接洽和具體事宜協(xié)商→達(dá)成一致意見后由中介機(jī)構(gòu)分別對建設(shè)用地和農(nóng)用地進(jìn)行估價→雙方互補(bǔ)差額之后進(jìn)行簽約、登記。

對于需要改變用途的建設(shè)用地和農(nóng)用地交易，具體步驟為：土地供給者和需求者通過權(quán)威媒介獲得對方信息→雙方進(jìn)行咨詢之后委托中介機(jī)構(gòu)撰寫土地用途轉(zhuǎn)變的可行性報告→由政府有關(guān)部門進(jìn)行審核→審核通過后雙方直接或通過代理人、中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行接洽和具體事宜協(xié)商→達(dá)成一致意見后由中介機(jī)構(gòu)分別對建設(shè)用地和農(nóng)用地進(jìn)行估價→雙方互補(bǔ)差額之后進(jìn)行簽約、登記→政府部門對土地用途改變之后的結(jié)果進(jìn)行評估。

未利用地進(jìn)入市場的步驟可以參照以上論述。按照以上路徑進(jìn)行改革，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

5 農(nóng)村土地市場改革路徑運行中需要注意的問題

5.1 農(nóng)村土地價格的確定

農(nóng)村土地在我國現(xiàn)階段處于畸形的有市有價狀態(tài)，“市”主要指的是征地市場和農(nóng)村土地隱形市場，“價”指的是征地補(bǔ)償價和隱形市場交易價格[7]。土地價值在征地市場中得不到完整體現(xiàn)，在隱形市場中則被人為降低，使得農(nóng)村土地價格不能合理反映其價值[8]。

《土地管理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。這一補(bǔ)償價格可以作為農(nóng)村土地市場交易價格的最低價，因為其只考慮了農(nóng)地最基本的生產(chǎn)功能。適合用作農(nóng)民之間、農(nóng)村集體與農(nóng)民之間進(jìn)行交易的參考價格。

《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕144號）則開始將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會保障需要等條件納入征地補(bǔ)償額確定標(biāo)準(zhǔn)中。這說明國家已承認(rèn)且允許農(nóng)村土地價格在市場經(jīng)濟(jì)條件下逐步提升。將農(nóng)村土地市場交易最低價進(jìn)行修正之后得到的價格可以作為國家在緊急情況下或者因公共利益需要征收或征用農(nóng)民、農(nóng)村集體、開發(fā)商土地的參考價格。

對于開發(fā)商與國家、農(nóng)民、農(nóng)村集體之間的雙向市場交易活動，農(nóng)村土地價格需要以市場為主導(dǎo)，可由政府估價機(jī)構(gòu)或政府指定的土地評估組織對土地進(jìn)行估價，并參照城鎮(zhèn)土地估價方法進(jìn)行修正。初步估價需要政府審核，審核的標(biāo)準(zhǔn)之一是要保證農(nóng)村土地價格合理并逐步與城市土地價格銜接，若不符要求則需重估之后再進(jìn)行公示。

5.2 公示制度的管理

公示制度包含了對各級土地利用規(guī)劃、土地利用計劃、土地交易限價、土地交易主體、土地交易實時情況的公示。前四項公示主要是為了規(guī)范土地市場交易活動，使交易活動有法可依；土地交易實時情況的公示則是為了保證土地市場信息的透明度，使各市場交易主體能獲得及時準(zhǔn)確的信息，促進(jìn)土地市場交易向完全競爭市場化發(fā)展。

5.3 各級土地利用規(guī)劃的重點

農(nóng)村土地市場改革以市場手段為主，但是政府必須通過各級土地利用規(guī)劃及土地利用年度計劃等行政手段彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的市場失靈，核心是處理好政府和市場的關(guān)系。

各級土地利用規(guī)劃是國家宏觀調(diào)控土地利用的工具之一，各級規(guī)劃在規(guī)定土地交易范圍的同時，要注重防止土地權(quán)利需求方通過直接從農(nóng)民或農(nóng)村集體手中購得較低價格的土地進(jìn)行開發(fā)的方式，以避免購買城市邊緣高價格土地，最終出現(xiàn)城市跨越發(fā)展的現(xiàn)象。建議規(guī)定如若城市內(nèi)部有符合需求者要求的土地，需求者須優(yōu)先購買該土地，而不能購買距城市較遠(yuǎn)地區(qū)的土地。