地勘體制改革的關鍵是市場化

池京云

（北京市地質(zhì)調(diào)查研究院，北京 100195）

為了增強地勘單位活力，從20世紀80年代初期開始，我國地質(zhì)工作管理體制和運行機制進行了一系列改革，地勘隊伍走過了不少艱辛的歷程。而今，事業(yè)單位分類改革進入攻堅期、深水區(qū)，地勘單位也不能置身事外[1]。必須在深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐中不斷深化對改革規(guī)律的認識，不斷完善相關政策和方案；否則，會讓改革成為一鍋煮不熟的夾生飯，留下來的問題會更加嚴重。

1 歷史溯源：公商分開是地勘體制改革遵循的基本路徑

地勘單位是我國一個比較特別的事業(yè)單位。1965年全國地勘隊伍有38.68萬人，1990年最高達到112.15萬人，到2015年、2016年、2017年從業(yè)人員仍然還有48.03萬人、46.66萬人、42.82萬人[2]。如此臃腫龐大的地勘隊伍在世界上是絕無僅有的。這支地勘隊伍在計劃經(jīng)濟時代按行政區(qū)劃和工業(yè)部門歸口設立，按國家財政全額撥款的投資機制進行行政管理，這與發(fā)展市場經(jīng)濟的要求相比是極其不適應，與國內(nèi)市場的實際需求相比人員隊伍也是極其過剩。

按市場經(jīng)濟的要求進行事業(yè)單位改革是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務。從體制機制入手，調(diào)整和規(guī)范政事關系、事企關系，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，讓從事公益服務的事業(yè)單位，成為服務型政府的重要支撐和基本公共服務的主力軍，是我國事業(yè)單位普遍遵循的改革路徑。具體到地勘行業(yè)來說，重點是把公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分開，組建國家地質(zhì)工作的“野戰(zhàn)軍”和“地方部隊”，“野戰(zhàn)軍”承擔國家戰(zhàn)略任務，“地方部隊”由地方政府歸口管理，并逐步實現(xiàn)向企業(yè)化過渡或融入企業(yè)。

1984年黨的十二屆三中全會做出《關于經(jīng)濟體制改革的決定》，1987年地質(zhì)礦產(chǎn)部印發(fā)《地質(zhì)工作體制改革總體構想綱要》，地勘單位全面進入事企分體運行的改革進程?；A性、公益性、戰(zhàn)略性的地質(zhì)工作由國家組織實施；商業(yè)性地質(zhì)工作主要由市場主體運作，從事這方面工作的地勘單位要求由原來的事業(yè)單位轉制為企業(yè)，實行地勘單位企業(yè)化。于是乎，從1988年開始的十余年中，中國石油天然氣總公司、有色金屬工業(yè)總公司、核工業(yè)集團總公司等等相繼成立。到1998年組建國土資源部之時，大部分地勘隊伍都實行了屬地化，由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理[3]。1999年組建中國地質(zhì)調(diào)查局，將國土資源部直屬地質(zhì)單位交由中國地質(zhì)調(diào)查局歸口管理，統(tǒng)一部署和組織實施國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作和礦產(chǎn)勘查工作。

走過世紀之交，我國地勘體制改革進入一個新的發(fā)展階段，中央與地方分工協(xié)作、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分體運行的局面初步形成。尤其是在油氣、水文、工程、環(huán)境地質(zhì)等領域，市場化的商業(yè)勘查機制表現(xiàn)得比較成熟和穩(wěn)定。而在固體礦產(chǎn)勘查領域，從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，還存在一個適應市場、努力在市場中站穩(wěn)腳的過程，在企業(yè)管理理念、治理結構、運行機制等方面需要進行一系列的改革與調(diào)整。

2 現(xiàn)實困境：地勘體制改革要謹防變形走樣

30多年的地勘體制改革，是對地勘系統(tǒng)政府與事業(yè)單位關系的重構，是對公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作社會秩序的重構，具有里程碑式的意義。

但目前的狀況是，在固體礦產(chǎn)勘查領域，各種“形似而神不似”“形備而實不至”的形式上的改變?nèi)晕从行Ы鉀Q地勘單位市場化程度不夠的深層次矛盾，公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作依然還是沒有完全的分開運行[4]，油氣礦產(chǎn)之外的商業(yè)性勘查市場依然不太成熟，地勘單位管理行政化、職能泛化、定位不清、效率不高、治理體系不完善的問題依然突出，地勘隊伍規(guī)模依然嚴重過剩，地質(zhì)職工的日子依然是過得緊巴巴，群眾對待改革的思想認識仍然是模模糊糊，地勘經(jīng)濟的活力還是沒有很好地煥發(fā)出來。

最突出的問題就是公益性與“商業(yè)性、基礎性、戰(zhàn)略性”等地質(zhì)工作的關系扯不清，銜接不順暢，存在有造成國有資產(chǎn)流失、涉嫌私分國有資產(chǎn)等爭議[5]。

比如，在中央層面有些時候就沒有把公益性與商業(yè)性分得太開。當前有一種較為普遍的認識，普查階段前的礦產(chǎn)勘查工作可以算作是公益性地質(zhì)工作范圍，到普查、詳查、勘探階段，則應屬于商業(yè)性地質(zhì)工作范圍。由于“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查”內(nèi)涵不清，我國對一些由國家財政安排的公益性地質(zhì)項目，其工作和研究程度其實都已達到了可以直接進行商業(yè)開發(fā)的階段。

到了省級層面，更是不管三七二十一，公益性和商業(yè)性難道不都是國家的戰(zhàn)略性安排？所以，有的所謂公益性地勘單位就一邊拿著政府出資的地質(zhì)項目，一邊也在市場上從事著房地產(chǎn)開發(fā)、樁基工程等多種經(jīng)營活動，基本上可以說是“戴著事業(yè)的帽子、走著企業(yè)的路子”；也有的所謂公益性地勘單位因為找不到從資本市場獲取資金的機遇，只得把國家為維護地勘隊伍穩(wěn)定的費用與支持地勘單位轉企的投資混在了一起，長期處于“沒有地勘費活不了、單靠地勘費活不好”的尷尬境地[6]；還有的公益性地勘單位手里有礦權，也要求對這些礦權加大國家投入。積極爭取國家勘查資金，成為各級地勘單位的孜孜追求。

另外，在改革意識方面，也有一個解放思想、提高認識的問題。改革，首先是一場思想觀念的深刻變革。提高思想認識，保持思想統(tǒng)一，才是改革順利實施的前提和保證。

然而在地勘領域，目前還有一部分人受根深蒂固的求穩(wěn)怕亂和安于現(xiàn)狀的觀念影響，還是沒有從思想深處弄明白“不實行改革開放死路一條,搞否定社會主義方向的‘改革開放’也是死路一條”的道理沒弄通全面深化改革中“改”與“不改”的辯證統(tǒng)一的關系[7]，沒有把思想觀念轉變到全面深化改革的正確軌道上來，頭腦中仍然抱有一種“等政府包養(yǎng)”的思想。截至2016年，全國屬地化管理的地礦局、地勘局中，有24個局446家地勘單位提出了自己編制的分類改革方案，其中，申請為公益類單位的比重為88%（公益一類占29%，公益二類占59%），申請生產(chǎn)經(jīng)營類的僅為12%[8]；有的省全劃為公益一類，也有的省全劃為公益二類，另有18個?。▍^(qū)、市）沒有劃定生產(chǎn)經(jīng)營類單位。這些均反映出部分地勘單位對堅持走企業(yè)化、市場化道路的信心不足。除了油氣地質(zhì)和礦山地質(zhì)工作的體制較順之外，包括6萬直屬中央的“野戰(zhàn)軍”以及27萬屬地化的“地方部隊”在內(nèi)，我國地勘從業(yè)人員內(nèi)心基本上都是在想如何才能擠到公益類事業(yè)單位或者是行政管理的體制當中去，讓政府給“包起來”。特別是那些在事業(yè)體制下干了半輩子地質(zhì)的工人，年富力強時為國家做貢獻，年老體衰時卻要按企業(yè)體制拿退休工資，在兩種體制下退休工資差距巨大的現(xiàn)實利益面前，是不大愿意地勘單位企業(yè)化的。從這一點也反映出，地勘體制改革的思想根基還待夯實。

3 關鍵抉擇：把市場化作為地勘體制改革的主攻方向

“物無不變，變無不通”。解決以上問題，關鍵就是要以地質(zhì)工作的市場化改革為重點來深化地勘體制的市場化改革，尤其是在商業(yè)性地質(zhì)工作領域，要堅定不移地以市場化改革為主攻方向。

從國外的趨勢看，越來越多的國家地質(zhì)調(diào)查機構趨向于擺脫礦產(chǎn)勘查活動，擺脫商業(yè)性利益沖突，將工作重點放在基礎性、公益性地質(zhì)資料與信息服務上。相關研究顯示，在西方市場經(jīng)濟國家商業(yè)性地質(zhì)工作與公益性地質(zhì)工作的總體資金投入的基本結構中，商業(yè)性地質(zhì)工作投入占比最高的是加拿大和澳大利亞，大致為95∶5；其次是美國，約為90∶10；第三是俄羅斯，約為85∶15；接下來是英國和法國，約為80∶20[9]。這也表明，與公益性地質(zhì)工作相比，商業(yè)性地質(zhì)工作占有絕對的主體地位，但這并不意味著國家層面的地質(zhì)工作就只能是公益性的、不能是商業(yè)性的，國家地質(zhì)調(diào)查機構完全可以進行商業(yè)性地質(zhì)工作。公益性地質(zhì)工作一般限定為區(qū)域地質(zhì)、物探、化探、遙感測量，水工和環(huán)境地質(zhì)調(diào)查，地質(zhì)災害調(diào)查及監(jiān)測防治，礦產(chǎn)資源潛力調(diào)查評價，地質(zhì)科研等工作，主要由政府投入，成果為社會提供服務。理所當然，公益性地質(zhì)工作也必須持續(xù)穩(wěn)定地保持一定強度。

從投資主體和運行機制的區(qū)別上看，在從資源評價到礦山建設的眾多中間環(huán)節(jié)上，的確有大量的礦產(chǎn)資源勘查、水文地質(zhì)勘查、工程地質(zhì)勘查都可以算作是商業(yè)性地質(zhì)工作的范疇。商業(yè)性地質(zhì)工作要以市場為導向，實行有償服務和成果有償轉讓。公益性地質(zhì)工作主要由公共財政投資，為商業(yè)性地質(zhì)工作打基礎，以降低商業(yè)勘查的風險。商業(yè)性與公益性地質(zhì)工作的主要區(qū)別就在于工作目的不同、出資人不同、工作成果的所有權不同、工作的服務對象不同。工作內(nèi)容和研究程度的不同只是公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作的外在表現(xiàn)，不能作為區(qū)分兩者工作性質(zhì)的唯一標志。

市場化改革，不再是2000年宿遷市醫(yī)療衛(wèi)生改革時候“仇和新政”的“三斧頭”——賣光、拆光、招商，引入私企進入醫(yī)療衛(wèi)生公共服務領域?qū)⑨t(yī)院全部賣光，各級醫(yī)療機構全部實行民營?！俺鸷褪健钡氖袌龌母铮具`背了發(fā)展的客觀規(guī)律，是瞎折騰。同樣，地質(zhì)工作市場化，也不能再將其誤解為要把探礦權、采礦權都賣光、把地勘單位都拆光（轉為企業(yè)）、把地勘項目都拿來招投標，能分就分，能賣就賣，甩掉財政包袱，甩掉人事包袱，政府甩手不管。發(fā)揮市場機制，也要發(fā)揮政府的兜底責任。

之所以強調(diào)地勘體制改革的關鍵是地質(zhì)工作的市場化，它至少包含如下三層涵義：

第一層涵義，要發(fā)揮市場的決定性作用。地質(zhì)工作能做什么？市場能決定的由市場決定。市場對地質(zhì)工作的生產(chǎn)要素配置要起決定性作用。在有序的市場規(guī)則下，土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素與市場經(jīng)濟主體、技術、知識產(chǎn)權等創(chuàng)新要素相互結合，公平競爭，優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)地質(zhì)工作效益最大化。地勘行業(yè)發(fā)展的水平、模式、速度要與市場經(jīng)濟發(fā)展的需求相適應。

第二層涵義，要更好地發(fā)揮政府的作用。地質(zhì)工作不能做什么？需要政府決策的由政府決策。政府不是萬能，但推動地質(zhì)事業(yè)創(chuàng)新轉型發(fā)展是政府應盡的責任。政府要加強地質(zhì)工作發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施，加強公共服務的提供，加強市場行為的監(jiān)管。市場需求要滿足，更要靠政府用新供給引領需求發(fā)展，為經(jīng)濟持續(xù)增長培育新動力、打造新引擎。

第三層涵義，要尊重經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、社會規(guī)律。“發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，必須是遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展”。一切改革舉措，都要尊重這三大發(fā)展規(guī)律。認識并遵循客觀的規(guī)律，改革就不會再瞎折騰。

地質(zhì)工作市場化的積極意義在于，各項地質(zhì)工作都在市場取向和市場作用的基礎上進行，依靠價值規(guī)律、價格信號、供求關系的引導，克服不講投入產(chǎn)出、不計成本的積習，避免同質(zhì)化競爭，以便最大限度地提高地質(zhì)工作的經(jīng)濟效益；可以消除行政壟斷，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力，開啟經(jīng)濟增長的新動力，從而加快全社會技術進步的速度。推進地勘體制改革，離不開市場化的加速和深化。

4 行穩(wěn)致遠：對深化地勘體制改革的三點思考

“地質(zhì)工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行。”這是從黨的第一代領導集體以來就始終強調(diào)和堅持的經(jīng)濟建設思想之一。根據(jù)這30多年來的經(jīng)驗和教訓，要做好深化地勘體制改革的大文章，堅持以下三點至關重要。

其一，堅持戰(zhàn)略導向。

根據(jù)不斷演進的國家和全球優(yōu)先領域，不斷優(yōu)化地質(zhì)工作的戰(zhàn)略方向，這也是世界各國普遍遵循的地質(zhì)工作發(fā)展機制。2017年，美國地調(diào)局為了適應新的戰(zhàn)略重點，把其后十年的工作定位為“認識、服務、發(fā)現(xiàn)”三大目標，著力形成技術和科學雙引擎推動機制。英國地質(zhì)調(diào)查局2016年也提出了“觀測監(jiān)測、環(huán)境模擬、知識庫（及交流）”三大目標，愿景是成為全球性的地質(zhì)調(diào)查機構[10]。

中國特色社會主義進入新時代，黨中央統(tǒng)觀國際國內(nèi)形勢，緊扣我國社會主要矛盾變化，提出了實施科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、軍民融合發(fā)展等重大戰(zhàn)略。

黨中央對新時代的戰(zhàn)略部署，是明確方向、抓住重點的指南。抓準新時代地質(zhì)工作的戰(zhàn)略導向，必須把握新時代發(fā)展的戰(zhàn)略布局。推進新時代地勘體制改革，必須服從于新時代地質(zhì)工作發(fā)展的戰(zhàn)略安排。

2008年發(fā)布的《全國地質(zhì)勘查規(guī)劃》確定了我國2010年、2015年和2020年的地質(zhì)勘查工作目標。新時代的地質(zhì)工作，勘查主體將越來越多元，服務領域越來越擴大，國際化水平越來越高[11]；在高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動下，新時代的地質(zhì)工作也將比以往任何時候都更加依靠科技創(chuàng)新[12]。因此，當務之急是要加緊研究新時代地質(zhì)工作的具體需求、具體目標、具體任務、具體布局和發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動力、執(zhí)行步驟、外部條件、政治保證等實際問題，制定形成新時代地質(zhì)工作的發(fā)展戰(zhàn)略。

以新時代的戰(zhàn)略導向為引領，當前還要抓緊組織、搞好近期及2020年以后一個時期全國地質(zhì)工作的統(tǒng)一規(guī)劃，正確引導地質(zhì)工作布局和結構調(diào)整。要著眼于長遠發(fā)展，規(guī)劃好公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作的發(fā)展規(guī)模，把控好“政府服務類”和“社會服務類”地勘隊伍的發(fā)展規(guī)模、組建原則和操作方式，并繼續(xù)堅持兩者分體運行的原則，推進公益性地質(zhì)工作朝“野戰(zhàn)軍”和“地方部隊”方向集中，商業(yè)性地質(zhì)工作朝市場化方向發(fā)展。

地勘單位也必須轉變傳統(tǒng)觀念和習慣。要轉變過去那種完全依賴于承擔國家的地質(zhì)找礦與勘查任務來爭取更多以供養(yǎng)單位職工隊伍的發(fā)展觀念，轉向于依靠提升商業(yè)勘查能力不斷在地勘市場上培育核心競爭力謀求可持續(xù)發(fā)展，堅定地相信市場的力量，堅定依靠市場化改革來贏得更大發(fā)展的信心。

其二，堅持項目帶動。

在過去的改革實踐中，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作，為什么兩者難以分開運行呢？關鍵是在地勘項目安排的思路上出了偏差，片面強調(diào)政府主導，忽視了市場規(guī)律的作用[13]，其負面的影響迄今也還存在，需要進一步澄清。

要用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，指導地勘體制改革的理論創(chuàng)新，從地勘項目組織與管理的角度，進一步厘清公益性與商業(yè)性、基礎性與戰(zhàn)略性地質(zhì)工作的科學范疇。要把“公益性、基礎性、戰(zhàn)略性”這種被人為生拉硬拽地扯在一起、復雜化和教條化了地質(zhì)工作的業(yè)務體系，與本來的地質(zhì)科學的專業(yè)體系區(qū)別開來。要克服主觀臆斷，在地質(zhì)學科分類的基礎上，本著在實踐中可用、管用、好用的基本原則，重新構建公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作的內(nèi)容體系和工作標準，厘清每類工作的內(nèi)涵、性質(zhì)、特點，界定好其間的關系，準確區(qū)別公益性與商業(yè)性投資的差異。無論是公益性還是商業(yè)性地質(zhì)工作，對其投資主體和承擔主體的責任清單，也應有一個公認的、科學的、規(guī)范化的標準，做到有法可依、程序規(guī)范、標準科學，如此才能形成有效的保證監(jiān)督機制，切實營造公平市場環(huán)境，充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

在體制轉軌的重大轉型時期，國家應圍繞能源安全、資源安全、生態(tài)文明、社會民生等重大領域，統(tǒng)籌做好公益性與商業(yè)性地勘項目的安排，以一批重大項目的實施帶動全社會多元化的投入，以多元化的投入打開商業(yè)性地勘市場的空間，增強發(fā)展的后勁，提高發(fā)展的質(zhì)量。要進一步深化改革目前的能源、礦產(chǎn)勘探開發(fā)投融資體制，形成適合商業(yè)勘查投資多元化發(fā)展的項目促進機制。在重大地勘項目的協(xié)同攻關上，“野戰(zhàn)軍”同“地方部隊”及社會其他的經(jīng)濟實體，都應以資本為紐帶進行整合與合作，結成實體，形成資產(chǎn)聯(lián)系。要把政府、企業(yè)和市場三者關系真正梳理清楚，既要重視政府的主導作用，也要發(fā)揮市場配置的決定性作用，搞好地勘項目的運營設計，讓企業(yè)的歸企業(yè)、市場的歸市場、政府的歸政府。

其三，堅持制度創(chuàng)新。

“全面深化改革零敲碎打地調(diào)整不行。”新時代下，地勘行業(yè)迫切需要一場全方位的制度創(chuàng)新，從根本上扭轉長期以來地勘單位體制不順、活力不足、市場服務功能不強、市場經(jīng)濟融入程度不高的被動局面[14]。

創(chuàng)新的目的在于不斷增強地勘經(jīng)濟的活力。

創(chuàng)新的目標在于做強地勘企業(yè)、做優(yōu)地勘隊伍、做大地勘市場。

創(chuàng)新的路徑在于堅持市場取向，突出問題導向，進一步實行市場化。

創(chuàng)新的重點在于，一是充分考慮地勘單位對礦業(yè)權形成的科技貢獻，以逐步有序的方式改革礦業(yè)權配置方式，依法保障地勘單位充分享有對礦業(yè)權的知識產(chǎn)權，充分享有對礦業(yè)權的經(jīng)營權；二是完善地勘人才評價激勵機制和服務保障體系，保障人才以知識、技能、管理等創(chuàng)新要素參與利益分配，形成“以人才支撐發(fā)展”的制度引導效果；三是破除各地區(qū)、各部門體制機制障礙，完善監(jiān)管制度，積極為地勘單位改革提供寬松的政策環(huán)境，包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結構、政府購買服務等等[15]，這些領域的制度創(chuàng)新，必將帶來地勘行業(yè)生產(chǎn)力的新的解放和發(fā)展；四是落實各級政府履行好保基本、保底線、保民生的兜底責任，加強對地勘單位改革的組織領導，支持地勘單位的改革與發(fā)展，決不讓地勘隊伍在小康路上掉隊。

改革既已起步，困難再大也要上,骨頭再硬也要啃。只要敢于擔當、敢于碰硬、敢于創(chuàng)新，所有問題都能隨堅持迎刃而解。正如習近平總書記所說：“山再高，往上攀，總能登頂；路再長，走下去，定能到達”。