農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的政府作用機(jī)制設(shè)計研究

信子豪 周世軍

[摘要]農(nóng)民專業(yè)合作社在提高農(nóng)戶群體收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中起到不容忽視的作用。但當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作社面臨諸多困境，發(fā)展受到了限制。針對合作社融資難、發(fā)展動力不足等問題，設(shè)計一套激勵相容機(jī)制，該機(jī)制以市場力量為主導(dǎo)，促使政府、金融機(jī)構(gòu)、合作社三方有效參與，使得政府作用在合作社的發(fā)展中有效體現(xiàn)出來，引導(dǎo)政府幫助合作社更好地發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民專業(yè)合作社;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;鄉(xiāng)村振興;市場力量;政策建議

[中圖分類號]F321.42[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

1978年改革開放以來，我國農(nóng)村全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，農(nóng)民生活顯著提高，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化 。然而一家一戶的小作坊式生產(chǎn)，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)大市場化的趨勢潮流。為實現(xiàn)小市場與大市場的對接，提高農(nóng)戶收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作社這種新型經(jīng)濟(jì)組織在我國農(nóng)村應(yīng)運而生。農(nóng)民專業(yè)合作社作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)組織之一，其發(fā)展好壞著實影響著廣大的農(nóng)村勞動人民的生活水平。而且，農(nóng)民專業(yè)合作社在提升農(nóng)民的組織化程度、優(yōu)化農(nóng)村資源利用形式、發(fā)揮農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面也起著重要作用。而當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展也面臨許多難題，政府幫扶措施不到位，政府幫扶錯誤也不斷影響著合作社的健康發(fā)展，本文希望探究出一種機(jī)制，并提出相應(yīng)的政策建議供政府相關(guān)部門決策參考，以此更好地促進(jìn)合作社的發(fā)展，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2 文獻(xiàn)綜述

2.1 地方政府扶持合作社的必要性

農(nóng)業(yè)的“基礎(chǔ)性”重要地位和農(nóng)民的“弱勢性”決定了國家和地方政府對農(nóng)民專業(yè)合作社的必然扶持。農(nóng)民專業(yè)合作社是以農(nóng)戶群體聯(lián)合成立的互助性經(jīng)濟(jì)組織，在市場競爭中具有很大的弱勢地位，僅憑其自身的發(fā)展動力很難抵御各種各樣的市場風(fēng)險，由于生產(chǎn)環(huán)節(jié)投資的增加以及生產(chǎn)率的提高導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的相對過剩而引起的農(nóng)民的相對貧困從而使得農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展資金、技術(shù)、資源等受到了極大的限制，而這些從合作社內(nèi)部衍生出來的問題也很難靠合作社本身的發(fā)展與變革去解決，此時便需要借助外部力量來幫助解決這些問題。當(dāng)然，政府支持合作社也是國家戰(zhàn)略發(fā)展需要。

由于存在市場失靈，市場體制下僅僅依靠價格機(jī)制的市場治理結(jié)構(gòu)只能提供短期經(jīng)濟(jì)激勵，但無法提供通過合作改善長期戰(zhàn)略地位的激勵和有效控制風(fēng)險與機(jī)會主義行為。而且，農(nóng)民專業(yè)合作社“小、散、弱、空”問題非常突出，即使是在農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展較先進(jìn)的江蘇省，仍然存在25%的合作社名不符實，且其他省市同樣存在。這都需要政府的介入，需要發(fā)揮政府在合作社發(fā)展中的扶持者作用。

發(fā)達(dá)國家的實踐結(jié)果也已經(jīng)表明：即該國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)代化有著密切關(guān)系，合作社的利益越是有效地被政府保護(hù)到，合作社的發(fā)展也就越是發(fā)達(dá)，該國的的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度就越高，產(chǎn)業(yè)化實力就越強(qiáng)。從國際上農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展歷程來看，美、日、德、法等發(fā)達(dá)國家政府都在農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展中扮演過至關(guān)重要的扶持者角色。不僅發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家對于合作社的發(fā)展也給予了非常大的關(guān)注，無論是從稅收還是政策傾斜等政府措施上。

2.2 地方政府政策扶持合作社的可行性

國內(nèi)外農(nóng)民專業(yè)合作社在實踐中也摸索了各種運行模式。對于國外的農(nóng)民合作社扶持政策，將其分為激勵型與主導(dǎo)型。激勵型即指農(nóng)民專業(yè)合作社的政策支持主要是外部的激勵機(jī)制，政府通過給予合作社發(fā)展提供必要的服務(wù)與保障，基本不干預(yù)合作社內(nèi)部事務(wù)，通過外部市場機(jī)制來促進(jìn)合作社的發(fā)展壯大。主導(dǎo)型是指合作社扶持政策內(nèi)外主導(dǎo)，政府與合作社成員一起對合作社的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的治理。對于國內(nèi)的扶持模式，部分研究者提出可以將中國政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的模式歸納為三大類型， 即直接扶持模式、間接扶持模式和“直接+間接”扶持模式。

同時，在促進(jìn)合作社發(fā)展前途的路徑探索下，政府可以通過完善法律制度，加強(qiáng)稅收支持，加大金融支持和財政支持，使其健康可持續(xù)發(fā)展，從根本上改變農(nóng)民的弱質(zhì)特點和弱勢地位。談到政府可以采取相應(yīng)的措施：一是完善聯(lián)合社服務(wù)鏈條，為社員提供資金、農(nóng)技、信息、人才培訓(xùn)等全方位的服務(wù); 二是建立健全聯(lián)合社組織體系，完善聯(lián)合社與各專業(yè)合作社、專業(yè)合作社與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)動機(jī)制，形成有序發(fā)展、循環(huán)穩(wěn)定的合作關(guān)系;三是加強(qiáng)聯(lián)合社規(guī)范化建設(shè)，建立健全聯(lián)合社的規(guī)章制度，推動聯(lián)合社健康持續(xù)發(fā)展。

2.3 政府政策扶持的潛在困境

在我國現(xiàn)階段，農(nóng)民專業(yè)合作社分化甚至異化是貫穿于合作社的快速發(fā)展實踐之中的，合作社發(fā)展形態(tài)的分化塑建了其與地方政府更為復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在合作社發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于政績考核、利益權(quán)衡、人情關(guān)系扮演著主導(dǎo)者、上級政府代理人、理性經(jīng)濟(jì)人等多重角色，展現(xiàn)出復(fù)雜的行動策略，面臨著"上熱下冷"、權(quán)力虛化、制度供給不足、村莊空心化等一系列困境。而且，隨著合作社不斷地發(fā)展壯大，生產(chǎn)經(jīng)營所需要的資金鏈很容易斷開，這直接影響到了合作社的發(fā)展未來，資金困境逐漸成為大多數(shù)合作社發(fā)展的瓶頸。從目前大多數(shù)學(xué)者對我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的實證研究來看，我們大致可以得出一個結(jié)論：我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的并不是太好。

3 困境破解機(jī)制及政策設(shè)計

3.1 破解機(jī)制

農(nóng)民專業(yè)合作社只有健康、穩(wěn)定、均衡地發(fā)展，才能更好地帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)也具有長遠(yuǎn)的意義。這期間必須解決遇到的各種問題，這些問題在目前我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)處于弱勢的狀態(tài)下，單靠合作社自身力量是無法解決的，因此政府的幫助、扶持，在這些問題的解決中起到了關(guān)鍵作用。

我們將這些問題分為兩類，第一類為合作社融資困難的問題。近年來，國家已出臺多項針對性政策，但因規(guī)模、力度、靈活性不夠，并未達(dá)到預(yù)期效果;第二類為合作社內(nèi)生動力不足的問題，這類問題主要源于合作社內(nèi)部規(guī)章制度執(zhí)行不規(guī)范，專業(yè)人才稀缺、對市場信息感知靈敏度差等。

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展新活力和推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是每一個地方政府的美好愿景?；诖耍槍Φ谝活悊栴}，我們運用激勵相容理論，使市場因素參與進(jìn)來，將目前合作社的優(yōu)勢與市場力量有機(jī)結(jié)合，讓合作社成員分享增值利潤，為此我們提出了一種可以實現(xiàn)政府、銀行（金融機(jī)構(gòu)）、合作社三方共贏的閉合環(huán)形機(jī)制，層層嵌套，互利共贏。而針對第二類問題，我們以合作社為理想載體，以國家發(fā)展項目為驅(qū)動力，激勵合作社完善自身內(nèi)部制度，樹立良好品牌形象，吸引大規(guī)模專業(yè)人才和更多農(nóng)戶的加入。

3.2 政策設(shè)計

3.2.1 建立三方閉環(huán)”激勵相容機(jī)制，具體政策設(shè)計如圖1、圖2所示。

首先，政府通過對現(xiàn)有合作社進(jìn)行甄別分類，從中篩選出部分經(jīng)營情況良好、有足夠的盈利空間、在地理空間分布上具有一定優(yōu)勢（此項指標(biāo)可通過合作社與農(nóng)戶的位置遠(yuǎn)近狀況進(jìn)行衡量）的合作社，建立可扶持合作社庫，并定期排名（如每隔6個月進(jìn)行中期排名，每年進(jìn)行一次年度排名），通過排名確定“入圍合作社”。

其次，根據(jù)每個“入圍合作社”的地域位置劃分其分屬的地區(qū)，并對相應(yīng)地區(qū)的發(fā)展設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)評價體系，如某地區(qū)產(chǎn)業(yè)增加值、農(nóng)村居民人均可支配收入、數(shù)等，并請專業(yè)人員實時進(jìn)行測算，以衡量合作社對其對應(yīng)分屬地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)帶動等效果?；谏鲜鲋笜?biāo)體系，對于“入圍合作社”進(jìn)行再次排名，并針對合作社的排名情況進(jìn)行二次篩選，此次篩選出“目標(biāo)合作社”，政府分檔對“目標(biāo)合作社”提供抵押擔(dān)保及稅收減免等激勵政策，由此激發(fā)合作社不斷優(yōu)化運營與推動地區(qū)發(fā)展的熱情。

然后，由政府提供抵押擔(dān)保的合作社便可順利獲得來自銀行的貸款使得合作社對于地區(qū)發(fā)展的帶動有了有力的資本支撐。

最后，合作社將一部分運營所得收益結(jié)合自身發(fā)展情況，按照一定的比例提取留成款項，用于合作社內(nèi)部的利潤分配，另一部分返還政府（如按收益比例的20%）。政府收取這部分資金后，從扶持資金中撥款補(bǔ)充到商業(yè)銀行的利息中，達(dá)到合作社盈利加國家補(bǔ)助超過銀行利息的效果，從而使銀行樂于受理向合作社貸款的業(yè)務(wù)。圖1與圖2可以很好的體現(xiàn)該機(jī)制。

在該機(jī)制中有以下三點需格外注意：

（1）設(shè)計對象的非全覆蓋性。我們所設(shè)計的此種機(jī)制只適合滿足上文所提部分指標(biāo)的發(fā)展?fàn)顩r優(yōu)良的合作社（經(jīng)營情況良好、有足夠的盈利空間、在地理空間分布上具有一定優(yōu)勢等），即并非所有地區(qū)合作社都適合此機(jī)制。

（2）政府對合作社提供的幫助與扶持有明確檔次。此條原則可確保未達(dá)最高檔扶持或未入圍的合作社可以保持長期的經(jīng)營熱情。具體的檔次設(shè)計根據(jù)初始合作社規(guī)模大?。ㄎ{農(nóng)戶的個數(shù)）分為三個層次：1-100人;201-200人;300人以上。政府分別為其提供不同數(shù)額的貸款500萬元;1100萬元;1800萬元。合作社將貸款投入生產(chǎn)運營，輔以有效管理，即可獲得持續(xù)穩(wěn)步的收益。

（3）附加有保證連續(xù)可靠的資金鏈的措施。在政府收到合作社返還的經(jīng)營利得后，需從國家扶持資金中撥款給銀行，從而讓受理此業(yè)務(wù)銀行盈利與國家補(bǔ)助之和超過同期銀行利息，否則將在一定程度上挫傷銀行日后受理此類業(yè)務(wù)的積極性，進(jìn)而本模式將無法有效持續(xù)進(jìn)行。

3.2.2 構(gòu)建“合作社--政府--國家項目”三位一體體系，具體政策的構(gòu)建如圖3所示：

首先，政府對所有合作社提供必要的資金扶持，具體數(shù)額參照合作社法，然后選定專門人員成立專業(yè)合作社處，該合作社處對該地區(qū)所有的合作社負(fù)責(zé)，專業(yè)合作社處對所有合作社的管理主要為提升合作社的成長動力，一是對合作社資金使用情況進(jìn)行實時監(jiān)控考察，具體措施可委托相關(guān)審計機(jī)構(gòu)對合作社資金使用情況進(jìn)行審計，相關(guān)結(jié)果上報專業(yè)合作社處;二是專業(yè)合作社進(jìn)行對所有合作社內(nèi)部知識水平、信息獲得情況、技術(shù)水平的統(tǒng)籌安排，合作社處應(yīng)當(dāng)與專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行密切合作，由合作社處安排合作社社員到專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范培訓(xùn)，并將培訓(xùn)工作納入政府預(yù)算，建立相應(yīng)的考核機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)建立健全的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資料信息系統(tǒng)，并通過網(wǎng)絡(luò)等渠道向合作社成員發(fā)布，為合作社經(jīng)營提供必要的市場信息;除此之外，政府應(yīng)為各類合作社安排技術(shù)人員進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，若合作社購買新型技術(shù)設(shè)備，政府可為其提供稅收減免等扶持政策。

上述三位一體應(yīng)答機(jī)制可以既可以解決合作社成長動力，提升合作社內(nèi)部知識水平、信息靈敏度也使政府扶持資金得到有效利用，加快國家項目的實施進(jìn)程，實現(xiàn)了互利雙贏。同時只有符合相應(yīng)條件的合作社才能入圍“龍頭合作社”，承擔(dān)相應(yīng)項目，也激勵合作社完善自身機(jī)制，促進(jìn)政府更好地幫扶合作社。

上述機(jī)制中，有以下兩點需格外注意：

（1）政府在扶持合作社的過程中，應(yīng)當(dāng)對自身角色予以正確定位，堅持“引導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)、鼓勵不包辦、扶持不干擾”的基本原則，使合作社成為農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)組織。

（2）注重非資金扶持的運用。非資金扶持如教育培訓(xùn)、信息提供可以提升合作社的成長力，使合作社可以實現(xiàn)自身的價值。

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