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    高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建與運行

    2019-11-06 08:13:36趙苓妃姚方元
    職業(yè)教育研究 2019年9期
    關(guān)鍵詞:二級學院運行構(gòu)建

    趙苓妃 姚方元

    摘要:隨著高職院校兩級管理體制改革向縱深推進,高職院校二級學院作為獨立的辦學主體必將迎來內(nèi)部治理模式改革。文章以理論為基礎(chǔ),構(gòu)建二級學院內(nèi)部治理模式;以湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院為實證,剖析二級學院內(nèi)部治理模式運行現(xiàn)狀及困境;有針對性地提出高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建策略及運行路徑。

    關(guān)鍵詞:高職院校;二級學院;內(nèi)部治理模式;構(gòu)建;運行

    中圖分類號:G717? ? 文獻標識碼:A? ? 文章編號:1672-5727(2019)09-0028-05

    當前,在高等教育綜合改革縱深推進的背景下,實行內(nèi)部管理體制改革,調(diào)整、創(chuàng)新、優(yōu)化高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),探索高職院校兩級管理,發(fā)揮二級學院辦學主體作用已是大勢所趨。在兩級管理體制下,提升二級學院治理能力,激發(fā)二級學院辦學自主性,為高職院校內(nèi)涵式發(fā)展注入強勁“動力源”,加快構(gòu)建高職院校二級學院內(nèi)部治理模式,顯得尤為緊迫和必要。

    一、高職院校二級學院內(nèi)部治理模式構(gòu)建與運行的理論基礎(chǔ)

    (一)治理理論

    “治理(governance)作為淵源于古希臘語和拉丁文的普通術(shù)語,原意是引導(dǎo)和控制。[1]”在現(xiàn)代公共管理發(fā)展新形勢下,治理不同于統(tǒng)治(government),治理過程實際上是一種政治過程,在對公共事務(wù)管理過程中,需要在眾多不同利益交織的范圍內(nèi),在不同利益主體間形成對某項工作計劃和工作方案的共識與認同,從而共同執(zhí)行并完成這項工作。由此可見,治理理論強調(diào)的是打破單一的主體管理結(jié)構(gòu),形成多元主體共治共管的大治理格局,為在公共管理事務(wù)過程中多個非領(lǐng)導(dǎo)或非權(quán)威組織的存在合理性提供了有力的理論支撐。因此,在兩級管理體制改革背景下,高職院校二級學院必須在核心領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上建立各種非權(quán)威性組織,如校企合作委員會、教授委員會、教代會、學代會等,逐漸形成二級學院多元主體共同治理結(jié)構(gòu)與格局。

    (二)協(xié)商民主理論

    1980年,美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特(Joseph M Bessette)首次在《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》一文中提出 “協(xié)商民主”。瓦拉德茲認為:“作為一種具有巨大潛能的民主治理形式,協(xié)商民主能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。尤其是強調(diào)對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解,辨別所有政治意愿,以及支持那些重視所有人需求與利益具有集體約束力的政策。[2]”顯然,協(xié)商民主理論強調(diào)的是相關(guān)利益者的參與,要求相關(guān)利益者參與涉及各自利益的公共事務(wù)管理。所以,高職院校二級學院需要推行民主管理,設(shè)計和建立相應(yīng)的參與協(xié)商制度,除了領(lǐng)導(dǎo)核心之外,其他代表不同利益群體的組織必須參與學院的各項公共事務(wù),在平等對話和協(xié)商中追求利益最大化。

    (三)權(quán)力制衡理論

    權(quán)力制衡理論最早來源于古希臘哲學家亞里斯多德的“以權(quán)力制衡權(quán)力”的法治思想。法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為:“如果想要防止權(quán)力濫用,必須用權(quán)力約束權(quán)力。[3]”由此可見,權(quán)力制衡理論更加強調(diào)在公共政治權(quán)力運行的內(nèi)外部范圍內(nèi)與權(quán)力主體相抗衡的一種力量,通過對權(quán)力運行過程的監(jiān)督與制約,以維持權(quán)力運行處于一種穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展的狀態(tài)。同時也為公共事務(wù)管理主體履行權(quán)力、接受監(jiān)督的合法性提供了理論依據(jù)。那么,隨著高職院校二級學院成為獨立的辦學主體,學院領(lǐng)導(dǎo)核心將手握辦學決策權(quán),其中包含了大量“人、財、物”的管理權(quán)限。為防止權(quán)力濫用及高效運行,學院同樣需要賦予其他機構(gòu)監(jiān)督權(quán)、制約權(quán)和控制權(quán)。如建立二級學院監(jiān)督委員會或績效評估委員會,對二級學院的最終運行效果和工作業(yè)績開展督查與評估,真正做到用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、用權(quán)力制衡權(quán)力。

    二、高職院校二級學院內(nèi)部治理模式構(gòu)建與運行的實踐機理

    (一)高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的實踐構(gòu)建

    在兩級管理體制改革向縱深推進的背景下,根據(jù)其治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行方式,二級學院內(nèi)部治理模式可以分為兩種主打模式:集權(quán)式“一核多中心”模式和分權(quán)式“一中心多核”模式。

    1.集權(quán)式“一核多中心”模式

    在二級學院內(nèi),“一核”指的是掌握著二級學院各項工作決策權(quán)的學院黨政班子,“多中心”指的是一些承擔具體工作事務(wù)的非領(lǐng)導(dǎo)組織,如二級學院校企合作委員會、二級學院教授或?qū)W術(shù)委員會、二級學院教代會和二級學院學代會等。雖然,從治理結(jié)構(gòu)上來看,多元主體共同治理的大格局已然形成,但是在權(quán)力運行方式上,學院黨政班子高度集權(quán),擁有對各組織履行不同公共事務(wù)職責的決策權(quán),即對二級學院各種組織承擔的具體工作事務(wù)都要親自指揮,甚至直接干預(yù)。

    2.分權(quán)式“一中心多核”模式

    在二級學院內(nèi),“一中心”指的是二級學院的黨政班子,“多核”指的是一些履行具體工作事務(wù)職責的非領(lǐng)導(dǎo)組織,如二級學院校企合作委員會、二級學院教授或?qū)W術(shù)委員會、二級學院教代會和二級學院學代會等。從治理結(jié)構(gòu)上來看,同樣,多元主體共治共管的治理大格局已經(jīng)形成。更加重要的是,在權(quán)力運行方式上,學院黨政班子并非集權(quán),而是分權(quán)和放權(quán),但凡涉及各組織各自職責范圍內(nèi)的事務(wù),由各組織自行決策,并各自對決策的最終結(jié)果負責。如涉及校外企業(yè)合作項目方面的事務(wù),其決策權(quán)交由二級學院校企合作委員會承擔;涉及教學改革、專業(yè)建設(shè)、職稱評定等方面的事務(wù),其決策權(quán)交由二級學院教授委員會或二級學院學術(shù)委員會。

    以上二級學院內(nèi)部治理兩種模式都實現(xiàn)了管理結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變,即由傳統(tǒng)的垂直管理結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代的扁平化多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,如圖1所示。兩種運行模式各有優(yōu)點和不足,各有其適應(yīng)的不同范疇和不同的發(fā)展階段。因此,高職院校二級學院必須立足實際,結(jié)合階段性發(fā)展特征,因地制宜地選用最合適的內(nèi)部治理模式。

    (二)高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的實踐運行

    1.湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院內(nèi)部治理改革推進實效

    湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院始創(chuàng)建于1951年,是全國第一所以“高鐵”命名的高等職業(yè)院校,是全國職業(yè)教育先進單位。學院脫胎于中專,后升高職,管理體制也從一級管理體制到院-系兩級管理體制再到校-二級學院兩級管理體制三個階段。

    (1)二級學院機構(gòu)建制已成雛形。在(校-二級學院)兩級管理體制改革背景下,2017年湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院將原來五個系(部)全部變?yōu)楝F(xiàn)在的五個學院,包括鐵道工程學院、鐵道運輸學院、鐵道建筑學院、鐵道電信學院和鐵道機電學院。

    (2)二級學院權(quán)力運作逐漸獨立。根據(jù)分級管理、重心下移和權(quán)力下放的原則, 湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院與五個二級學院之間對于職能和權(quán)力進行了明晰的劃分。學校主要負責對各項公共事務(wù)的宏觀調(diào)控,注重側(cè)重于業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)績督查或運行效率的評價等。二級學院負責整個學院的具體事務(wù),如教學、專業(yè)建設(shè)、師資隊伍、人才培養(yǎng)、學生管理、財務(wù)預(yù)算、招生就業(yè)等。作為一級辦學主體,二級學院的辦學積極性正逐漸激發(fā)和提高。

    (3)二級學院治理制度日趨完善。為確保二級學院平穩(wěn)、健康、持續(xù)發(fā)展,湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院專門制定了配套的相關(guān)制度。一方面,從宏觀層面來看,湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院審議通過了《湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院章程》,其中明確要求二級學院實行民主管理,建立多元主體治理大格局,并從學?!皯椃ā钡母叨荣x予二級學院組建其他管理組織參與整個學院治理的合法性。如二級學院學術(shù)委員會、二級學院教代會、二級學院學代會等。另一方面,從微觀層面來看,湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院還制定了《湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院權(quán)責利分配實施方案》《湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院黨政聯(lián)席會議制度》和《院長辦公會及其議事規(guī)則》等,為二級學院實現(xiàn)民主管理提供制度支撐。

    2.湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院內(nèi)部治理模式運行困境

    從2017年開始,在兩級管理體制改革推動下,湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院五個二級學院進行相應(yīng)的內(nèi)部治理模式改革。截至目前,二級學院內(nèi)部治理模式逐漸形成集權(quán)式“一核多中心”模式。在“一核多中心”治理模式運行過程中遇到了一些制約與困境。

    (1)管理理念存在偏差,治理主體功能發(fā)揮不足。湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院二級學院內(nèi)部都建立一些代表不同利益群體且履行不同日常工作職責的非領(lǐng)導(dǎo)組織,如二級學院專業(yè)指導(dǎo)委員會、二級學院教代會、二級學院學代會、二級學院團學會等,以學院黨政班子為核心,多個非領(lǐng)導(dǎo)組織為不同事務(wù)中心,共同管理的大治理格局已然形成?!耙缓硕嘀行摹敝卫砟J郊瘷?quán)型的特征,再加上二級學院本身脫胎于傳統(tǒng)的院系組織結(jié)構(gòu),權(quán)力本位思想和家長式管制理念,致使我們?nèi)匀涣晳T于學院黨政班子發(fā)號施令,仍然習慣于具體干預(yù)。由此可見,偏差的管理思想和理念必將導(dǎo)致二級學院多元治理徒有形式而無內(nèi)容,只有框架卻無實質(zhì),同時制約其他非領(lǐng)導(dǎo)組織作為公共事務(wù)治理主體的功能和作用的發(fā)揮。

    (2)配套制度建設(shè)滯后,治理權(quán)責內(nèi)容劃定不清?!逗细咚勹F路職業(yè)技術(shù)學院章程》,明確要求二級學院實行民主管理,建立多元主體治理大格局。盡管從宏觀制度層面確保二級學院構(gòu)建多元主體治理格局的合法性,然而,在二級學院內(nèi)部治理過程中,行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、其他民主權(quán)力都是存在的,也是必須平衡和協(xié)調(diào)的。而這些權(quán)力又由二級學院內(nèi)部不同治理主體行使和承擔。由于微觀層面配套制度建設(shè)相對滯后,導(dǎo)致二級學院治理主體權(quán)責內(nèi)容不清,權(quán)責關(guān)系不明。如二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心、二級學院專業(yè)指導(dǎo)委員會、二級學院教代會、二級學院學代會等各自具體履行的權(quán)力類型是什么、承擔的職責有哪些等。

    (3)運行機制尚未健全,治理運行效果監(jiān)督不力。在兩級管理體制改革背景下,湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院五個二級學院逐漸獲得了更多的辦學主體權(quán)力,承擔更多的辦學責任。如專業(yè)規(guī)劃與專業(yè)群建設(shè)、教學質(zhì)量管理與監(jiān)控、校企合作與社會服務(wù)、科研提質(zhì)和隊伍建設(shè)等。作為一級獨立辦學主體,在其運行過程中,整個學院的教學改革、科研提質(zhì)、校企合作、招生就業(yè)等重要事務(wù)都集于一身。但就其內(nèi)外部運行環(huán)境來看,相應(yīng)的監(jiān)督、評估、評價等機制尚未建立健全。如二級學院教研改革成果評價機制、二級學院校企合作與社會服務(wù)效果監(jiān)督機制等。正因為缺少事后監(jiān)督、評估、評價等相關(guān)機制的制約,二級學院治理只注重權(quán)力運行的過程,卻忽視用好權(quán)力帶來的實效;只注重學校權(quán)力的承接,卻忽視重要責任的高效履行;只講究按部就班地推動工作,卻忽視開拓創(chuàng)新地推動改革等。

    三、高職院校二級學院內(nèi)部治理模式科學運行的路徑選擇

    (一)高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建策略

    在兩級管理體制改革背景下,隨著重心下移、權(quán)力下放的穩(wěn)步推進,學校與二級學院之間的關(guān)系會逐漸理順,二級學院內(nèi)部治理模式改革也會逐漸提上議事日程。因此,對于二級學院內(nèi)部治理模式的構(gòu)建與選擇顯得尤為關(guān)鍵。實際上,兩種不同的治理模式,即集權(quán)式“一核多中心”模式和分權(quán)式“一中心多核”模式,呈現(xiàn)出階段性優(yōu)劣特征,二級學院必須因勢利導(dǎo)、因地制宜地分時段分階段地選擇和構(gòu)建。以湖南高速鐵路職業(yè)技術(shù)學院為例,從2017年兩級管理體制改革實施以來,鐵道工程學院、鐵道運輸學院、鐵道建筑學院、鐵道電信學院和鐵道機電學院五個學院根據(jù)相關(guān)的改革要求,逐漸在其內(nèi)部建立二級學院專業(yè)指導(dǎo)委員會、二級學院校企合作委員會、二級學院教代會、二級學院學代會、二級學院團學會等??梢?,二級學院治理多元主體的大格局或大框架已然形成。

    在治理主體陸續(xù)就位的起始階段,二級學院的領(lǐng)導(dǎo)核心(黨政班子)的首要工作是做好對學校下放、轉(zhuǎn)交或轉(zhuǎn)移的相關(guān)事務(wù)的交接和相關(guān)權(quán)力的承接。所以,在不熟悉相關(guān)事務(wù)工作的具體內(nèi)容和相關(guān)權(quán)力運行的職責范疇的前提下,二級學院的領(lǐng)導(dǎo)核心不宜急于放權(quán),不必再次授權(quán)其他非領(lǐng)導(dǎo)治理主體擁有獨立處理和應(yīng)對相關(guān)事務(wù)的權(quán)限。顯然,該時段二級學院最適合的治理模式是集權(quán)式“一核多中心”模式。

    在集權(quán)式“一核多中心”模式運行一段時間后,多元治理主體的大格局愈發(fā)成熟,大框架愈發(fā)穩(wěn)定。隨著學校與二級學院之間的所有關(guān)系逐漸理順,尤其是二級學院獲得更多的辦學自主權(quán),承擔越來越多的教研創(chuàng)新與改革的重任時,二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心(黨政班子)的重要工作是做好將學校交接的相關(guān)事務(wù)和下放的相關(guān)權(quán)力再次下放、轉(zhuǎn)交或轉(zhuǎn)移給其他非領(lǐng)導(dǎo)治理組織,充分調(diào)動其工作主動性和積極性,賦予其更多的相關(guān)事務(wù)工作的處理權(quán)限,真正讓其他非領(lǐng)導(dǎo)治理組織獨立運作、自主決策、自主管理??梢姡墝W院最適合的治理模式是分權(quán)式“一中心多核”模式。

    總之,在兩級管理體制改革背景下,高職院校二級學院內(nèi)部治理模式改革勢在必行。每種治理模式的選擇和構(gòu)建必須講究實施策略,不能一味長期沿用,不能一貫套用堅持不變,而需要分時段地辨別運行環(huán)境,分階段地調(diào)整模式運用。

    (二)高職院校二級學院內(nèi)部治理模式的運行保障

    無論選擇和構(gòu)建何種內(nèi)部治理模式,仍然需要有力舉措為二級學院內(nèi)部治理模式的順暢、穩(wěn)定、持續(xù)運行護航。

    1.轉(zhuǎn)變管理理念,夯實內(nèi)部治理改革的思想基礎(chǔ)

    治理理念不同于傳統(tǒng)管制下的統(tǒng)治思想,不同于單一權(quán)力主體的強權(quán)式主導(dǎo)和管理,更加注重三個維度的“三化”目標的實現(xiàn),即治理主體的多元化、治理空間的網(wǎng)格化和治理方式的合作化。在整個公共事務(wù)的治理過程中,多元主體在相互信任的基礎(chǔ)上,形成多中心的“目標一致,分工不同”的治理網(wǎng)格空間,以互動性參與、合作性協(xié)商的方式尋求利益最大化,從而實現(xiàn)治理主體的自我管理和獨立運行。因此,在兩級管理體制改革縱深推進的大背景下,高職院校二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心,尤其是黨政班子成員必須轉(zhuǎn)變管理理念,更新管理思維,由傳統(tǒng)的“單一權(quán)力中心”向“多元事務(wù)核心”轉(zhuǎn)變,由原先的“高度集權(quán),統(tǒng)包統(tǒng)攬”向“合理分權(quán),專業(yè)分工”轉(zhuǎn)變,由習慣性的“發(fā)號施令,不容商量”向“相互合作,共同協(xié)商”轉(zhuǎn)變,切實從大局出發(fā),深化思想認識,牢固樹立現(xiàn)代治理理念,培育現(xiàn)代治理思維,為二級學院推進內(nèi)部治理改革奠定思想基石。

    2.加快制度建設(shè),明晰內(nèi)部治理主體權(quán)責內(nèi)容

    隨著二級學院大治理格局的建立與形成,不同治理主體也將各就各位。如何發(fā)揮治理主體作用,必須要讓其清楚自身權(quán)力范疇和職責要求等。因此,建章立制,加快制度建設(shè),明晰劃定治理主體的權(quán)責內(nèi)容顯得尤為必要。

    一方面,宏觀設(shè)計,頂層謀劃。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出,建立現(xiàn)代大學制度,制定和完善學校章程。在章程中,首先必須制定操作原則和運行規(guī)則,始終強調(diào)堅持相互依存、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,建立政治、行政、學術(shù)、民主管理四大權(quán)力交融、互補、協(xié)作的治理共管網(wǎng)絡(luò)。如學院黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心,代表政治權(quán)力;學院院長負責是關(guān)鍵,代表行政權(quán)力;教授治學是根本,代表學術(shù)權(quán)力;民主參與是保障,代表民主權(quán)力。其次,還可以為二級學院其他組織定義。如二級學院教授委員會是二級學院最高的學術(shù)權(quán)力機構(gòu),專門承擔專業(yè)設(shè)置、職稱評聘、學術(shù)成果遴選申報等治學相關(guān)的學術(shù)性事務(wù)。

    另一方面,微觀著眼,制度配套。雖然章程從宏觀層面對二級學院治理主體的權(quán)力類型、結(jié)構(gòu)及責任要求提出了指導(dǎo)性意見,但隨著二級學院內(nèi)部治理模式由集權(quán)式“一核多中心”模式向分權(quán)式“一中心多核”模式的轉(zhuǎn)變,探索建立二級學院治理主體的權(quán)責清單制度顯得尤為必要。明確治理主體結(jié)構(gòu)和實施組織,劃分不同治理主體的權(quán)力類型,明晰不同治理主體的責任內(nèi)容,切實構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、院長負責、教授治學、其他組織參與的“政治、行政、學術(shù)與民主管理”四大權(quán)力共治共管的大治理格局。如下頁表1所示。

    3.健全相關(guān)機制, 確保內(nèi)部治理模式運行效果

    一旦二級學院由集權(quán)式“一核多中心”模式向分權(quán)式“一中心多核”模式轉(zhuǎn)變,意味著二級學院由單一主體行政主導(dǎo)的管理模式向多元主體協(xié)商共治的管理模式轉(zhuǎn)變。那么,對于履行不同職責的治理主體,必須建立健全相關(guān)機制,對其治理效率與結(jié)果開展監(jiān)督與評估,增強治理主體的責任感,確保二級學院作為獨立辦學主體高效、穩(wěn)定和持續(xù)地運行。所以,要因地制宜,立足實際,宏觀謀劃,建立符合二級學院治理特征和運行規(guī)律的績效評估機制。

    首先,明確評估主體,組建機構(gòu),解決“誰來評估”的問題。為確??冃гu估的客觀性和公正性,組建二級學院績效評估委員會,其成員除了二級學院領(lǐng)導(dǎo)核心之外,還應(yīng)包括學院教授代表、教職工代表、學生代表,校外合作的企業(yè)代表等,實現(xiàn)評估主體多元化。

    其次,明確評估內(nèi)容,設(shè)置指標,解決“評估什么”的問題。對于績效指標的設(shè)置,主要還是以治理主體的權(quán)力類型與責任要求為參考依據(jù),建立“政治、行政、學術(shù)與民主管理”四大維度的評估指標體系。如政治領(lǐng)導(dǎo)力、行政執(zhí)行力、學術(shù)治學力和民主管理力作為一級指標;其他相對應(yīng)的具體責任要求作為二級指標。再如,學術(shù)委員會的責任內(nèi)容包括專業(yè)發(fā)展與規(guī)劃、科研成果申報與遴選、職稱評聘、教師人才隊伍培育與引進等。

    最后,明確評估路徑,多措并舉,解決“如何評估”的問題。第一,采用過程與結(jié)果相結(jié)合的評估方式。對于二級學院的績效評估,不僅要注重平時過程與進度的督查,而且要注重年終結(jié)果與實效的考核。第二,建立績效結(jié)果反饋及運用機制。一方面,對于最終的績效評估結(jié)果,績效評估委員會以書面報告的形式及時反饋給各個治理主體,告訴其問題與原因所在,并要求其總結(jié)教訓(xùn)、限期整改。另一方面,充分合理地運用績效評估結(jié)果。為達到獎勤罰懶、舉優(yōu)黜劣的目的,績效評估委員會直接將績效評估結(jié)果與獎懲掛鉤。

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    (責任編輯:楊在良)

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