山西省城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)、制約因素及對(duì)策建議

馮健美

摘 ?要：近年來山西省城鎮(zhèn)人口比重逐年提高，但城鎮(zhèn)化面臨大城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)、礦城眾多等問題。建議加快推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和資源環(huán)境的發(fā)展力度，不斷探索符合實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 ?建制鎮(zhèn) ?礦城融合 ?行政區(qū)劃

一、2011-2018年山西省城鎮(zhèn)人口比重整體情況

（一）城鎮(zhèn)人口比重逐年提高

2011年山西省城鎮(zhèn)人口比重為49.7%，2012年山西省城鎮(zhèn)人口比重首次超過農(nóng)業(yè)人口，達(dá)到50%以上。這是山西省城市化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，標(biāo)志著山西省開始進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新成長階段。2018年山西省城鎮(zhèn)人口比重為58.4%，完成全面小康社會(huì)此項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)的97.3%。

（二）11市城鎮(zhèn)人口比重差異明顯

2011-2018年11市城鎮(zhèn)人口比重均逐年上升，上升幅度最大的是運(yùn)城市，從2011年的39.5%上升至2018年的50.2%，提高10.7個(gè)百分點(diǎn);其次為長治市，從2011年的43.4%上升至2018年的54.0%，提高10.6個(gè)百分點(diǎn);上升幅度最小的是太原市，從2011年的83.3%上升至2018年的84.9%，提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。其中，太原、大同、陽泉、晉城4市的城鎮(zhèn)人口比重始終高于全省平均水平，長治等7市始終低于全省水平。按照全面小康社會(huì)此項(xiàng)指標(biāo)的要求，太原、陽泉、大同城鎮(zhèn)人口比重已達(dá)標(biāo)，超過60%。

（三）山西省城鎮(zhèn)人口比重在中部及周邊省份中排名第三

2011-2018年中部及周邊省份城鎮(zhèn)人口比重均逐年上升，城鎮(zhèn)人口比重最高的是內(nèi)蒙古，從2011年的56.6%上升至2018年的62.7%，始終排名第一;其次為湖北，從2011年的51.8%上升至2018年的60.3%，排名第二;山西省城鎮(zhèn)人口比重從2011年的49.7%上升至2018年的58.4%，排名第三;陜西排名第四;江西和河北多分別占據(jù)第五、第六位，但自2016年起河北從第六位上升至第五位，江西變成第六位;湖南、安徽、河南排名第七、第八、第九位。

（四）山西省城鎮(zhèn)人口比重低于全國平均水平

2011-2018年全國和山西省城鎮(zhèn)人口比重均不斷上升，但山西省始終低于全國平均水平。2011年差距最大，全國城鎮(zhèn)人口比重為51.3%，山西省為49.7%，相差1.6個(gè)百分點(diǎn);2014年差距最小，全國城鎮(zhèn)人口比重為54.8%，山西省為53.8%，相差1.0個(gè)百分點(diǎn)。2018年全國城鎮(zhèn)人口比重為59.6%，山西省為58.4%，相差1.2個(gè)百分點(diǎn)。

二、山西省城鎮(zhèn)化的發(fā)展環(huán)境和有利條件

2018年大同、長治兩市撤縣設(shè)區(qū)，全省市轄區(qū)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，行政區(qū)域面積增加24%，懷仁撤縣設(shè)市填補(bǔ)了山西省雁門關(guān)以北沒有縣級(jí)市的空白。山西省城鎮(zhèn)化面臨大好的發(fā)展環(huán)境和條件。

（一）11市城鎮(zhèn)化率均超過50%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速推進(jìn)階段

城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%為一個(gè)重要拐點(diǎn)，意味著城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于快速推進(jìn)階段。2011年以來，全省各市城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了快速增長，全省11個(gè)市中城鎮(zhèn)人口超過50%的市由 2011年的4個(gè)（太原、陽泉、大同、晉城）增加到2016年的8個(gè)（太原、陽泉、大同、晉城、朔州、晉中、長治、臨汾），再到2018年的11個(gè)市全部超過50%。2018年全省城鎮(zhèn)化率排名第1位（太原84.9%）和第11位（運(yùn)城50.2%）差距為34.7個(gè)百分點(diǎn)，低于 2011年 43.8個(gè)百分點(diǎn)的差距。

（二）“一核一圈三群”總體布局初見成效，特色小鎮(zhèn)有序推進(jìn)

目前，山西省初步形成了以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系格局。2016年山西省《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見》出臺(tái)后，太原晉中同城化速度明顯加快，太原都市區(qū)對(duì)陽泉、忻州、呂梁的輻射能力明顯增加，晉北、晉南和晉東南三大城鎮(zhèn)群快速推進(jìn)。同時(shí)，山西省重點(diǎn)發(fā)展了汾陽的杏花村鎮(zhèn)等100個(gè)特色小城鎮(zhèn)，積極推進(jìn)村鎮(zhèn)配套基礎(chǔ)與公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，改善村鎮(zhèn)人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)發(fā)展需要與生態(tài)保護(hù)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)不斷增長，解決就業(yè)和三產(chǎn)不協(xié)調(diào)問題

城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集，推動(dòng)以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主的生活性服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)的發(fā)展，形成一、二、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的格局。2018年，全省實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）16818.1億元，比上年增長6.7%。其中第一產(chǎn)業(yè)增加值740.6億元，增長2.1%;第二產(chǎn)業(yè)增加值7089.2億元，增長4.5%;第三產(chǎn)業(yè)增加值8988.3億元，增長8.8%。人均地區(qū)生產(chǎn)總值45328元，比上年增長6.2%。

（四）戶籍制度改革加快落實(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改善

山西省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，在全省取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，全面放開建制鎮(zhèn)和中小城市落戶限制;推進(jìn)《山西省流動(dòng)人口服務(wù)管理辦法》的修訂工作，印發(fā)《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的通知》，積極推進(jìn)居住證制度，保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。戶籍制度改革加快落實(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步改善。

三、山西省城鎮(zhèn)化所面臨的制約因素

近年來山西省城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了新進(jìn)展、新變化，但是山西省城鎮(zhèn)化面臨的問題也比較突出，既有著與全國共性的制約因素，如規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、戶籍制度城鄉(xiāng)二元分割、成本分擔(dān)機(jī)制缺失和行政管理層次僵化等，也有著作為資源型地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)所表現(xiàn)出的大城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)、礦城眾多等特有的問題。

（一）大城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)

受地形地貌約束、人口總規(guī)模較少、礦城數(shù)量眾多等因素的影響，山西省大城市數(shù)量偏少，百萬人以上的城市只有太原（334.4萬）、大同（151.3萬）兩個(gè)市，難以形成輻射帶動(dòng)作用。2018年底，50萬人口以下縣（市、區(qū)）共99個(gè)，占全省117個(gè)縣（市、區(qū)）的84.6%，絕大部分屬于Ⅱ型小城市（<20萬）和Ⅰ型小城市（20-50萬）。

（二）行政區(qū)劃滯后

受歷史因素影響，山西省“一市一區(qū)”問題突出。如晉中市只有一個(gè)榆次區(qū)、忻州市只有一個(gè)忻府區(qū)、呂梁市只有一個(gè)離石區(qū)等，這樣的行政區(qū)劃大多產(chǎn)生于‘撤地設(shè)市的歷史時(shí)期。行政區(qū)劃的滯后造成城市框架過小，延伸空間不足造成其所在區(qū)域的中心城市功能無法體現(xiàn)。

（三）礦城眾多、布局分散制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展

山西省22個(gè)設(shè)市城區(qū)有近一半為典型的資源型城市，一部分大中型企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)分布于城市之外，形成獨(dú)立工礦區(qū)，即使在城市內(nèi)也多自成體系，弱化了城市的集聚經(jīng)濟(jì)效益。礦業(yè)城市資源衰竭加快，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難，也制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展。以陽泉為例，2011年以來城鎮(zhèn)化水平一直高于全國、全省平均水平，但城鎮(zhèn)化率增速逐步放緩，2017年、2018年均低于全省平均水平0.2個(gè)百分點(diǎn)。

（四）建制鎮(zhèn)的重要作用未充分發(fā)揮

城鎮(zhèn)化最好的方式是就地城鎮(zhèn)化，但是當(dāng)前山西省建制鎮(zhèn)人口規(guī)模均偏小，集聚效益、升值發(fā)展空間和輻射區(qū)域有限，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空心化嚴(yán)重，人口根植性不強(qiáng)，加大了就地城鎮(zhèn)化的難度。

（五）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)

2018年，山西省工業(yè)增加值5952.6億元，占全部地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為35.4%，與城鎮(zhèn)化水平（58.4%）相比低出很多，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率之比為1.6，剛剛進(jìn)入國際公認(rèn)的1.4-2.5合理區(qū)間。

四、推進(jìn)山西省新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

當(dāng)前，山西省11市城鎮(zhèn)化水平均超過50%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段，要更加注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和資源環(huán)境的發(fā)展力度，不斷探索符合實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

（一）重視核心區(qū)域的發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)中心城市和城市群的核心發(fā)展能力

核心區(qū)是區(qū)位優(yōu)越、交通方便，具有人口、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)集聚條件的城鎮(zhèn)密集區(qū)和區(qū)域性中心城市。山西省要把城市群崛起作為提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑，把中心城市和城市群建設(shè)擺在區(qū)域空間發(fā)展的核心位置。要加快推進(jìn)太原都市圈建設(shè)，完善市轄區(qū)空間布局，擴(kuò)展城市核心區(qū)范圍，進(jìn)一步增強(qiáng)太原對(duì)忻州、呂梁等中心城市的輻射帶動(dòng)作用。積極培育發(fā)展晉北、晉南、晉東南三大城市群的區(qū)域性中心城市，創(chuàng)新增長空間。

（二）提升行政區(qū)劃管理水平，建立高效協(xié)同的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制

充分考慮當(dāng)前行政區(qū)劃的歷史沿革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境、人文歷史、地形地貌等因素，不斷提高行政區(qū)劃調(diào)整方案的科學(xué)性和前瞻性。按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，建立高效協(xié)同的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制。加快解決“一市一區(qū)”問題，為區(qū)域中心城市向大城市發(fā)育預(yù)留空間。將大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷向周邊中小城市和鎮(zhèn)延伸，在區(qū)域空間上與大城市形成梯級(jí)功能結(jié)構(gòu)。

（三）推進(jìn)礦城融合，加快資源型城市轉(zhuǎn)型

加快大同、陽泉等資源型城市轉(zhuǎn)型，促進(jìn)礦區(qū)和城區(qū)融合發(fā)展。開展不同類型的資源型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，因地制宜探索轉(zhuǎn)型路徑和模式。建立和完善以礦建鎮(zhèn)機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，帶動(dòng)礦區(qū)城鎮(zhèn)化。按照礦鎮(zhèn)融合、互利共贏的原則，著力在土地、融資、財(cái)政、稅收、生態(tài)修復(fù)等方面創(chuàng)新體制機(jī)制，建立產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的長效機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

（四）推進(jìn)大縣城戰(zhàn)略，充分發(fā)揮建制鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用

選擇人口規(guī)模適當(dāng)、地理位置相鄰的縣，調(diào)整行政區(qū)劃，“變小為大”實(shí)現(xiàn)大縣城建設(shè)。引導(dǎo)生產(chǎn)要素、優(yōu)勢(shì)資源向縣城集中，形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心。繼續(xù)推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)工作，允許人口數(shù)量多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、城鎮(zhèn)化水平高的建制鎮(zhèn)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、審批權(quán)、財(cái)稅、土地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、投融資和低碳發(fā)展等領(lǐng)域深化改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配問題，從而更好地解決產(chǎn)業(yè)接續(xù)問題和民生問題，有效避免農(nóng)村人口盲目向大中城市流入，減輕大中城市的投資成本和就業(yè)壓力，避免各種“城市病”。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展

提高城鎮(zhèn)群的人口吸納能力，為新型工業(yè)化創(chuàng)造發(fā)展空間。全面落實(shí)戶籍改革制度政策，有序推進(jìn)“農(nóng)民市民化”，促進(jìn)農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房等方面與城市居民享有同等待遇，著力推進(jìn)“半城鎮(zhèn)化人口”向完全城市化人口的轉(zhuǎn)型。積極培植和擴(kuò)大財(cái)源，調(diào)整省市縣財(cái)政稅收結(jié)構(gòu)性分配比例，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。優(yōu)化新型工業(yè)化過程中的空間資源和生產(chǎn)要素配置，構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)有序的空間格局。

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（作者單位：山西省經(jīng)濟(jì)信息中心）

責(zé)任編輯：康偉