新中國成立70年我國導(dǎo)游政策回顧與評(píng)述

李袁欣 桑彬彬

(云南師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院，云南 昆明 650092)

我國《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》定義導(dǎo)游人員是指依照《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的規(guī)定取得導(dǎo)游證，接受旅行社委派，為旅游者提供指導(dǎo)、講解以及相關(guān)旅游服務(wù)的人員。按導(dǎo)游員業(yè)務(wù)范圍分類，導(dǎo)游可分為領(lǐng)隊(duì)、全陪和地陪三類；按語種分類，導(dǎo)游可分為中文導(dǎo)游和外語導(dǎo)游；按職業(yè)性質(zhì)分類，導(dǎo)游可分為專職導(dǎo)游和兼職導(dǎo)游；按技術(shù)等級(jí)分類，導(dǎo)游可分為初級(jí)導(dǎo)游、中級(jí)導(dǎo)游、高級(jí)導(dǎo)游和特級(jí)導(dǎo)游[1]22-26。導(dǎo)游政策是指與導(dǎo)游管理和培養(yǎng)相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等，導(dǎo)游管理制度和培養(yǎng)政策的制定和實(shí)施直接影響著導(dǎo)游隊(duì)伍的建設(shè)和旅游業(yè)的發(fā)展。對(duì)導(dǎo)游政策的研究歷來是我國相關(guān)學(xué)者研究的焦點(diǎn)話題，如鄧德智對(duì)1980—2015年我國導(dǎo)游相關(guān)政策進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)導(dǎo)游制度存在的問題進(jìn)行了理性反思[2]；陳天嘯對(duì)導(dǎo)游援藏政策進(jìn)行了詳細(xì)的分析，對(duì)導(dǎo)游援藏政策存在的問題進(jìn)行了反思并提出改進(jìn)建議[3]；宋振春對(duì)導(dǎo)游準(zhǔn)入制度和管理體制進(jìn)行了研究，并對(duì)相關(guān)制度的改進(jìn)提出了建議[4]。

新中國成立70年來，我國導(dǎo)游相關(guān)政策法規(guī)經(jīng)歷了從無到有、從探索到完善、從政策導(dǎo)向到市場導(dǎo)向的建設(shè)和轉(zhuǎn)變過程。導(dǎo)游政策作為導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的上層建筑，相關(guān)政策的回顧和評(píng)述對(duì)總結(jié)我國旅游發(fā)展和政策制定經(jīng)驗(yàn)以及推進(jìn)政策體制改革具有重要意義。

1 新中國成立70年來我國導(dǎo)游政策發(fā)展歷程回顧

新中國成立以來，經(jīng)過70年的探索和完善，我國導(dǎo)游相關(guān)政策在數(shù)量上不斷增加、內(nèi)容上不斷完善。通過中國法律信息網(wǎng)、司法部法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和北大法寶等數(shù)據(jù)庫檢索到新中國成立以來與導(dǎo)游相關(guān)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和中央規(guī)范文件共計(jì)745個(gè)，這些文件涉及導(dǎo)游管理、培養(yǎng)、權(quán)益保障、業(yè)務(wù)工作等多個(gè)方面，發(fā)布機(jī)關(guān)主要為：全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院、國家旅游局(現(xiàn)為中華人民共和國文化和旅游部)等。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況來看，我國導(dǎo)游相關(guān)政策發(fā)布數(shù)量總體呈波動(dòng)趨勢，1949—1979年我國導(dǎo)游相關(guān)政策基本為零，1979年后相關(guān)政策數(shù)量明顯增加，特別是1999年后出現(xiàn)導(dǎo)游相關(guān)政策大幅度增多的現(xiàn)象，2011年更是達(dá)到61個(gè)(見圖1)。從政策類型來看，92%的政策為中央規(guī)范性文件，相關(guān)法律則只占總量的1%(見圖2)。以導(dǎo)游相關(guān)政策的數(shù)量、內(nèi)容和導(dǎo)游職業(yè)的發(fā)展軌跡為依據(jù)，以1978年改革開放、1999年《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的實(shí)施和2013年《中華人民共和國旅游法》的實(shí)施為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以將導(dǎo)游政策的發(fā)展分為起步、探索、完善、革新四個(gè)階段。

圖1 歷年導(dǎo)游政策發(fā)布數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖

圖2 各類型導(dǎo)游政策比例統(tǒng)計(jì)圖

1.1 第一階段：1949—1977年，導(dǎo)游政策起步階段

新中國成立后，為貫徹僑務(wù)政策，1949年10月新中國第一家旅行社福建廈門中國旅行社成立；同年11月，福建廈門華僑服務(wù)社成立。1954年4月中國國際旅行社成立，主要負(fù)責(zé)訪華外賓的接待工作。1959年1月第一次全國翻譯導(dǎo)游工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議通過了《中國國際旅行社翻譯導(dǎo)游工作守則》《陪同全程譯員注意事項(xiàng)》和《翻譯導(dǎo)游人員的八項(xiàng)條件》，第一次以正式文件的形式對(duì)翻譯導(dǎo)游的工作職責(zé)和條件做出規(guī)范。[5]71963年4月，第三次全國翻譯導(dǎo)游工作會(huì)議對(duì)導(dǎo)游翻譯人員明確提出了思想、外語和業(yè)務(wù)三方面過硬的要求。[5]9在此期間，全國翻譯導(dǎo)游服務(wù)人員達(dá)到二三百人，十幾種語言，導(dǎo)游隊(duì)伍已初具規(guī)模。[1]5“文革”期間，中國旅游事業(yè)遭受重創(chuàng)并處于停滯狀態(tài)。[6]

這一階段，作為外交的擴(kuò)展，政治導(dǎo)向下的旅游事業(yè)承擔(dān)著宣傳新中國、結(jié)交海外友人、吸收外匯的政治重任，作為“外交官”的導(dǎo)游是國家干部身份。同時(shí)，這一時(shí)期也沒有針對(duì)導(dǎo)游這一職業(yè)的正式管理制度，翻譯導(dǎo)游人員作為國家干部遵守一般國家干部的管理規(guī)定。

1.2 第二階段：1978—1999年，導(dǎo)游政策探索階段

這一時(shí)間段，我國的導(dǎo)游員完成了從改革開放前以外事接待為主到以服務(wù)國內(nèi)外游客為主的身份轉(zhuǎn)變；在需求導(dǎo)向下，我國導(dǎo)游政策也實(shí)現(xiàn)了從無到有的探索歷程。從第一部涉及導(dǎo)游的《旅行社管理暫行條例》到《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的實(shí)施，見證了導(dǎo)游政策的探索階段。

1978年中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)后，我國開始實(shí)行對(duì)外開放政策，百廢待興之際，我國旅游事業(yè)迎來蓬勃發(fā)展的春天。1978年2月，第五屆全國人大第一次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》中提出“要大力開展旅游事業(yè)”。[5]191980年共青團(tuán)中央、鐵路、教育、郵電等部門相繼成立了旅行社，1984年旅行社外聯(lián)權(quán)下放后，旅行社在全國范圍內(nèi)迅速發(fā)展。為加強(qiáng)對(duì)旅行社的管理，1985年國務(wù)院發(fā)布了《旅行社管理暫行條例》，作為旅游行業(yè)的第一部法規(guī)在第十四條中將為旅游者提供必要的導(dǎo)游人員確定為旅行社的職責(zé)之一。1987年國務(wù)院公布了《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》，第一次以法規(guī)的形式對(duì)導(dǎo)游人員的責(zé)任、權(quán)利、監(jiān)管等進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)確立了導(dǎo)游資格考試制度。1989年國家旅游局發(fā)布了《關(guān)于對(duì)導(dǎo)游人員實(shí)行合同管理的通知》，通知規(guī)定了導(dǎo)游人員必須與旅行社簽訂導(dǎo)游服務(wù)合同書，開始對(duì)導(dǎo)游人員試行合同管理。1994年《導(dǎo)游員職業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》發(fā)布，對(duì)初、中、高、特級(jí)四級(jí)導(dǎo)游員的知識(shí)、技能、學(xué)歷等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，明確了導(dǎo)游員的晉升渠道。1995年第一部關(guān)于導(dǎo)游的國家標(biāo)準(zhǔn)《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量》發(fā)布，第一次對(duì)導(dǎo)游員的服務(wù)質(zhì)量做出規(guī)范。1999年《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》發(fā)布實(shí)施，取代了1987年發(fā)布的《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》，對(duì)導(dǎo)游員的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范?！秾?dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的實(shí)施標(biāo)志著我國導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)正式邁上了規(guī)范化管理的階段。

1.3 第三階段：2000—2013年，導(dǎo)游政策完善階段

這一時(shí)間段是導(dǎo)游隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)和管理進(jìn)一步完善的階段。建立導(dǎo)游數(shù)據(jù)庫、施行計(jì)分管理、將社會(huì)導(dǎo)游納入監(jiān)管，導(dǎo)游政策不斷細(xì)化完善，為旅游業(yè)穩(wěn)步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2001年中國加入WTO(世界貿(mào)易組織)，我國旅游業(yè)迎來快速發(fā)展的新階段。為了加強(qiáng)導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)，維護(hù)旅游市場秩序和旅游者的合法權(quán)益，同年12月，國家旅游局公布了《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》，辦法對(duì)導(dǎo)游人員的資格考試、管理和考核進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，開始實(shí)施導(dǎo)游計(jì)分管理。2002年國家旅游局發(fā)布《關(guān)于建立“社會(huì)導(dǎo)游人員服務(wù)管理機(jī)構(gòu)”的指導(dǎo)意見》，將社會(huì)導(dǎo)游納入統(tǒng)一管理，進(jìn)一步完善導(dǎo)游管理機(jī)制。同年，《出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員管理辦法》發(fā)布實(shí)施，將出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員納入規(guī)范化管理。2005年《導(dǎo)游人員等級(jí)考核評(píng)定管理辦法(試行)》公布實(shí)施，詳細(xì)規(guī)范了導(dǎo)游員初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)、特級(jí)四個(gè)職業(yè)等級(jí)的考核評(píng)定辦法。2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》，意見指出：要大力發(fā)展旅游職業(yè)教育，加強(qiáng)旅游從業(yè)人員素質(zhì)建設(shè)；為導(dǎo)游培養(yǎng)和政策完善指明了方向。2013年《中華人民共和國旅游法》正式實(shí)施，該法對(duì)導(dǎo)游員的權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，為推進(jìn)我國導(dǎo)游的職業(yè)化進(jìn)程、全面提升導(dǎo)游員素質(zhì)和社會(huì)地位打下堅(jiān)定基礎(chǔ)。

1.4 第四階段：2014年至今，導(dǎo)游政策革新階段

2013年黨的十八屆三中全會(huì)后，我國進(jìn)入全面深化改革新時(shí)期。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游業(yè)也面臨著越來越多的新問題，對(duì)導(dǎo)游從業(yè)人員也提出了更高的要求，我國導(dǎo)游政策進(jìn)入革新階段已成必然。

2014年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，該意見為旅游業(yè)改革發(fā)展指明方向的同時(shí)也對(duì)導(dǎo)游人才培養(yǎng)和導(dǎo)游制度完善提出了明確的要求。同年，國家旅游局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)導(dǎo)游行業(yè)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，導(dǎo)游行業(yè)組織的建設(shè)對(duì)導(dǎo)游自身利益的保障、導(dǎo)游形象宣傳都具有十分重要的作用。2015年國家旅游局、人力資源社會(huì)保障部、中華全國總工會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)導(dǎo)游勞動(dòng)權(quán)益保障的指導(dǎo)意見》，意見為保障導(dǎo)游合法勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，加強(qiáng)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)的勞動(dòng)保護(hù)和職業(yè)培訓(xùn)，開展導(dǎo)游勞動(dòng)報(bào)酬集體協(xié)商和指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)制定等工作的開展提出了明確要求。為推進(jìn)導(dǎo)游管理體制機(jī)制改革，2016年國家旅游局廢止了《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》和《出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員管理辦法》。2017年《國家旅游局關(guān)于深化導(dǎo)游體制改革加強(qiáng)導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)的意見》發(fā)布，進(jìn)一步推動(dòng)了導(dǎo)游政策的革新。2017年《導(dǎo)游管理辦法》發(fā)布并于2018年1月1日實(shí)施，該辦法對(duì)導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)許可、管理、保障和激勵(lì)等進(jìn)行了明確規(guī)范，切實(shí)起到了簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的作用，保障了導(dǎo)游員的合法權(quán)益。同年，《“十三五”旅游人才發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，對(duì)導(dǎo)游人才培養(yǎng)做了頂層設(shè)計(jì)，為人才隊(duì)伍建設(shè)指明了方向。經(jīng)過2016年和2018年兩次修正，《中華人民共和國旅游法(2018年修正本)》于2018年10月發(fā)布實(shí)施。2019年1月，文化和旅游部印發(fā)了《文化和旅游部關(guān)于實(shí)施旅游服務(wù)質(zhì)量提升計(jì)劃的指導(dǎo)意見》，意見將提高導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)能力作為未來工作主要任務(wù)之一，同時(shí)對(duì)政府、市場主體和行業(yè)組織在導(dǎo)游培養(yǎng)、管理和權(quán)益保護(hù)等方面的行動(dòng)做了明確規(guī)定。

2 新中國成立70年來我國導(dǎo)游政策的主要成就

2.1 導(dǎo)游政策助力旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

導(dǎo)游政策是導(dǎo)游隊(duì)伍管理和培養(yǎng)的上層建筑，導(dǎo)游政策的制定和完善直接影響著導(dǎo)游隊(duì)伍的建設(shè)和我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。改革開放前，我國旅游事業(yè)以外事接待為主，作為外交的一種擴(kuò)展，為宣傳新中國、結(jié)交海外友人和吸收外匯做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。改革開放后，我國旅游業(yè)逐漸發(fā)展為成熟的產(chǎn)業(yè)，到今天已成為以全域旅游為主的國家經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。70年的時(shí)間見證了我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也見證了導(dǎo)游政策的不斷完善所取得的顯著成績。

1949—1977年，我國旅游事業(yè)主要以外事接待為主，入境游客接待數(shù)量按照政府批準(zhǔn)的年度計(jì)劃執(zhí)行，這一時(shí)間段是我國旅游事業(yè)緩慢發(fā)展的時(shí)期。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示：1956年到1974年這段時(shí)間，全國每年接待入境游客為幾千到幾萬人次不等。改革開放后，我國旅游和導(dǎo)游相關(guān)政策不斷完善，旅游業(yè)也迎來了蓬勃發(fā)展的春天，40年間，我國旅游產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)均呈現(xiàn)快速增長趨勢。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、文化和旅游部財(cái)務(wù)司相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，游客數(shù)量和旅游收入方面：1978年全年共接待入境游客180.92萬人次，外匯收入僅2.62億美元；1988年全年接待入境游客3 169.48萬人次，外匯收入22.47億美元；1998年接待入境游客6 347.84萬人次，國內(nèi)旅游人數(shù)69 400萬人，外匯收入126.02億美元，國內(nèi)旅游收入2 391.18億元；2008年接待入境游客13 002.74萬人次，國內(nèi)旅游人數(shù)17.12億人次，外匯收入408.43億美元，國內(nèi)旅游收入8 749.3億元；2018年全年國內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)55.39億人次，入境旅游總?cè)藬?shù)2.91億人次，全年實(shí)現(xiàn)旅游總收入5.97萬億元。

旅行社數(shù)量方面：1978年，我國對(duì)外改革開放前，全國只有中國國際旅行社、中國旅行社總社，以及它們?cè)谥饕?huì)城市設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。1988年全國一類、二類和三類旅行社共計(jì)1 573家，1998年全國各類旅行社猛增至6 222家，2008年全國旅行社共計(jì)20 110家，到2016年則達(dá)到27 939家。

旅游院校數(shù)量方面：1989年全國共有開設(shè)旅游相關(guān)專業(yè)院校354所，其中高等院校69所、中等專業(yè)院校14所、職業(yè)中學(xué)271所，招生人數(shù)53 042人；到2017年全國共有開設(shè)旅游類專業(yè)本科專業(yè)院校608所、高職院校1 086所、中等職業(yè)院校947所，共計(jì)招生273 909人。

2.2 導(dǎo)游政策體系逐漸成熟

經(jīng)過70年的探索和革新，我國導(dǎo)游政策經(jīng)歷了從無到有、從單一到多元、從政策驅(qū)動(dòng)到市場驅(qū)動(dòng)的完善過程，導(dǎo)游政策的內(nèi)容也更加符合市場需求和導(dǎo)游人員的切身利益，其取得的成績可以概括為以下三個(gè)方面。

第一，導(dǎo)游政策體系逐漸成熟，導(dǎo)游管理規(guī)范化、法制化。新中國成立后，特別是改革開放以來，我國導(dǎo)游隊(duì)伍不斷壯大，在需求導(dǎo)向下制定了大量導(dǎo)游管理政策。這些政策涉及導(dǎo)游管理的方方面面，如建立了導(dǎo)游管理機(jī)構(gòu)，對(duì)導(dǎo)游隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理；明確導(dǎo)游準(zhǔn)入資質(zhì)、職業(yè)等級(jí)、考核辦法，建立導(dǎo)游考核機(jī)制；發(fā)布導(dǎo)游服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范導(dǎo)游服務(wù)行為；明確導(dǎo)游的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)和獎(jiǎng)罰，保障導(dǎo)游的權(quán)益、約束導(dǎo)游服務(wù)行為；建立導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會(huì)，維護(hù)導(dǎo)游利益、規(guī)范導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)等。這些政策的實(shí)施使導(dǎo)游管理不斷規(guī)范化，導(dǎo)游職業(yè)的準(zhǔn)入、晉級(jí)、服務(wù)和獎(jiǎng)懲均有了標(biāo)準(zhǔn)可依。而《中華人民共和國旅游法》和《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的發(fā)布和實(shí)施則是導(dǎo)游管理法制化的重要標(biāo)志，導(dǎo)游管理實(shí)現(xiàn)了有法可依。

第二，導(dǎo)游體制改革不斷深化，導(dǎo)游管理市場化、現(xiàn)代化。為適應(yīng)新的旅游發(fā)展形勢，全面深化導(dǎo)游體制改革，掃除阻礙導(dǎo)游隊(duì)伍健康發(fā)展的體制壁壘，旅游主管部門對(duì)已有導(dǎo)游管理政策進(jìn)行修正、廢止，實(shí)施了一系列有利于導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)的舉措，如改革導(dǎo)游準(zhǔn)入、注冊(cè)制度，規(guī)范導(dǎo)游資格考試，建立全國導(dǎo)游監(jiān)管平臺(tái)，啟用電子導(dǎo)游證書；改革導(dǎo)游執(zhí)業(yè)制度，導(dǎo)游執(zhí)業(yè)更自由、多元；健全導(dǎo)游執(zhí)業(yè)保障體系，保障導(dǎo)游合法權(quán)益、維護(hù)導(dǎo)游職業(yè)尊嚴(yán)；健全導(dǎo)游監(jiān)管和信用評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)游監(jiān)管更加現(xiàn)代化、評(píng)價(jià)體系更完善合理。政策的革新為導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)注入了新的活力，也使導(dǎo)游管理更加契合市場需求和導(dǎo)游的切身利益。

第三，人才培養(yǎng)政策推陳出新，導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)更加明確。旅游專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)是建設(shè)高素質(zhì)導(dǎo)游隊(duì)伍、提高導(dǎo)游服務(wù)水平的基礎(chǔ)，為加強(qiáng)旅游人才隊(duì)伍建設(shè)，國家文化和旅游部發(fā)布了一系列旅游人才培養(yǎng)政策和措施，如提出導(dǎo)游素質(zhì)提升計(jì)劃，實(shí)施導(dǎo)游“云課堂”培訓(xùn)和“金牌導(dǎo)游”培養(yǎng)計(jì)劃；加快發(fā)展旅游職業(yè)教育，優(yōu)化教育模式，深化校企合作，建設(shè)示范性旅游職業(yè)教育實(shí)習(xí)基地；提出了“到2020年，形成一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)優(yōu)良、充滿活力、與旅游業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的旅游人才隊(duì)伍”的建設(shè)目標(biāo)。這些政策的提出和實(shí)施為導(dǎo)游隊(duì)伍培養(yǎng)指明了方向，為未來旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

3 我國導(dǎo)游政策存在的問題和建議

新中國成立70年來，我國導(dǎo)游政策建設(shè)取得了巨大的成績，為我國導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)和旅游業(yè)發(fā)展提供了有力的保障。然而，從我國導(dǎo)游政策的制定情況來看，導(dǎo)游政策的制定和完善明顯受市場需求所驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)游政策的制定和革新不免落后于旅游業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)在旅游業(yè)的應(yīng)用也促使我國旅游業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展新時(shí)期，現(xiàn)今的導(dǎo)游政策已不能滿足旅游業(yè)發(fā)展的需求，其矛盾已嚴(yán)重制約了我國導(dǎo)游隊(duì)伍的建設(shè)和旅游業(yè)的發(fā)展，這些矛盾主要表現(xiàn)為以下方面。

第一，信息技術(shù)沖擊導(dǎo)游業(yè)務(wù)，導(dǎo)游業(yè)務(wù)信息化建設(shè)的相關(guān)政策亟待完善。21世紀(jì)是信息化發(fā)展的黃金時(shí)期，智能化、電子化、全球化、非群體化的信息技術(shù)在傳統(tǒng)行業(yè)的應(yīng)用為各行業(yè)帶來新驅(qū)動(dòng)的同時(shí)也嚴(yán)重沖擊著傳統(tǒng)行業(yè)以往的市場秩序和從業(yè)人員的業(yè)務(wù)行為。隨著我國旅游業(yè)市場的繁榮發(fā)展和信息技術(shù)的成熟，各種導(dǎo)游類APP如雨后春筍般迅速增長，與傳統(tǒng)導(dǎo)游員相比，電子導(dǎo)游存在許多明顯的優(yōu)勢，如電子導(dǎo)游更加智能化，可為游客提供豐富的個(gè)性化服務(wù)；電子導(dǎo)游更加便捷，游客不需要組團(tuán)，游客游覽更加自由；電子導(dǎo)游大多免費(fèi)服務(wù)或收費(fèi)較少，游客可節(jié)約旅游資金用于購買其他服務(wù)；越來越多的游客選擇電子導(dǎo)游為自己提供智能化導(dǎo)游服務(wù)。但是，沒有溫度的電子導(dǎo)游并不能完全取代導(dǎo)游員服務(wù)游客，傳統(tǒng)導(dǎo)游和信息技術(shù)的結(jié)合必將是未來導(dǎo)游服務(wù)發(fā)展的新方向。然而，目前促進(jìn)導(dǎo)游信息化建設(shè)的政策卻不足，亟待出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)來規(guī)范和指導(dǎo)導(dǎo)游業(yè)務(wù)信息化建設(shè)，培養(yǎng)現(xiàn)代化導(dǎo)游隊(duì)伍，以適應(yīng)信息化時(shí)代對(duì)導(dǎo)游服務(wù)的新需求。

第二，導(dǎo)游員服務(wù)方式與旅游市場需求脫節(jié)，導(dǎo)游培養(yǎng)急需政策引導(dǎo)。隨著我國居民收入增多和國民素質(zhì)的提高，傳統(tǒng)的跟團(tuán)旅游形式已不能滿足游客多樣化的旅游需求，生態(tài)游、科技游、工業(yè)游等新興旅游形式被越來越多的游客所接納，傳統(tǒng)的導(dǎo)游員很難為這些游客提供滿意的導(dǎo)游服務(wù)，這對(duì)導(dǎo)游員的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。然而，現(xiàn)在的導(dǎo)游培養(yǎng)內(nèi)容和方式還不能適應(yīng)不斷變化的旅游市場需求。為促進(jìn)導(dǎo)游與新興旅游形式相結(jié)合，為選擇多樣化旅游形式的游客提供旅游服務(wù)，國家有必要制定相關(guān)政策和法規(guī)來引導(dǎo)新興旅游的發(fā)展、引導(dǎo)導(dǎo)游的培養(yǎng)和業(yè)務(wù)體系的不斷完善。

第三，導(dǎo)游權(quán)益保障政策不夠完善，相關(guān)政策執(zhí)行監(jiān)管力度不足。為保障導(dǎo)游權(quán)益、完善導(dǎo)游職業(yè)發(fā)展體系，國家制定了相關(guān)政策來引導(dǎo)導(dǎo)游隊(duì)伍的健康發(fā)展。但這些政策內(nèi)容還不夠完善，政策的執(zhí)行缺乏監(jiān)管。相關(guān)學(xué)者近年來的問卷調(diào)查結(jié)果顯示：近一半的兼職導(dǎo)游沒有與旅行社簽訂勞動(dòng)合同，近半數(shù)的導(dǎo)游每周工作時(shí)間在40個(gè)小時(shí)以上[7]。導(dǎo)游合法權(quán)益得不到保障既不利于我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也不利于導(dǎo)游隊(duì)伍的建設(shè)。針對(duì)這些問題，國家有必要完善相關(guān)政策的內(nèi)容，加強(qiáng)政策實(shí)施的監(jiān)管力度，采用多種形式實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施的監(jiān)督，依法保障導(dǎo)游的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

第四，導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量參差不齊，導(dǎo)游服務(wù)監(jiān)管政策亟待完善。近年來導(dǎo)游與游客之間的矛盾和沖突不斷，強(qiáng)迫游客消費(fèi)、誘騙游客消費(fèi)、辱罵游客等事件不斷被爆出，這些問題體現(xiàn)了當(dāng)今導(dǎo)游服務(wù)監(jiān)管制度的不完善和導(dǎo)游服務(wù)反饋機(jī)制的缺失。同時(shí)，隨著導(dǎo)游自由化執(zhí)業(yè)改革，“網(wǎng)約導(dǎo)游”等新興的導(dǎo)游服務(wù)形式不斷涌現(xiàn)，但對(duì)于這些網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)游的準(zhǔn)入和監(jiān)管還沒有完善的政策制約。政策的缺失和監(jiān)管的不足必然會(huì)影響導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量和旅游業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)盡快完善相關(guān)政策，建立導(dǎo)游服務(wù)反饋機(jī)制，豐富導(dǎo)游服務(wù)監(jiān)管形式，同時(shí)培養(yǎng)導(dǎo)游職業(yè)認(rèn)同感和執(zhí)業(yè)自律性。