基于內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理制度優(yōu)化路徑探析

廖一蔚

摘要：如今隨著教育深化改革的持續(xù)推進(jìn)，高等院校辦學(xué)方式、辦學(xué)質(zhì)量都呈現(xiàn)出穩(wěn)步性提升。高校出于對自身發(fā)展的需求，就必須要重視預(yù)算管理制度的規(guī)范與優(yōu)化，因為財務(wù)規(guī)范及預(yù)算合理是降低高校辦學(xué)風(fēng)險、提升其辦學(xué)綜合質(zhì)量的強(qiáng)有力基礎(chǔ)。本文基于內(nèi)部控制視闕，探索了高校預(yù)算管理制度所存在的諸多弊端，并基于此，提出了對應(yīng)的優(yōu)化舉措。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;高校預(yù)算管理制度;優(yōu)化路徑

高校預(yù)算管理制度是為了提升高校資源整合度、加強(qiáng)高校資產(chǎn)管理能力以及提升資金合理利用率所提出的高?；A(chǔ)制度。一般分原則、程序以及具體實施辦法多個章節(jié)，其與高校發(fā)展的各個環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，也起著決定高校未來發(fā)展水平的重要作用，因此，本文認(rèn)為應(yīng)重視高校預(yù)算管理的優(yōu)化工作。

一、高校預(yù)算管理制度優(yōu)化的必要性

（一）學(xué)校內(nèi)部因素

近些年來，我國各大高校都在進(jìn)行預(yù)算管理的深化改革，并從部門預(yù)算、早編預(yù)算等內(nèi)容入手，逐漸建立了新的預(yù)算管理體系，可以說預(yù)算管理對于高等院校辦學(xué)來說意義重大而深遠(yuǎn)。

對高校預(yù)算進(jìn)行細(xì)致化的管理，既可以提升學(xué)校資金的使用效率，減少資金的浪費(fèi)與消耗，又可以改善過去項目資金混用的舊局面。另一方面，優(yōu)化預(yù)算管理，還可以規(guī)范預(yù)算的監(jiān)督與管理工作，可以實現(xiàn)高校資金管理從“重收入監(jiān)督向收入與支出并重的管理模式的改變”，也可以讓高校的科研經(jīng)費(fèi)從統(tǒng)一支出向?qū)ｍ椫С鲛D(zhuǎn)變，進(jìn)而加強(qiáng)高等院校的財務(wù)管理廣度與深度。

在內(nèi)部控制視闕下，高等院校將提前編制下年預(yù)算，并將資金應(yīng)用的具體方案提前上報，這樣也有利于學(xué)校財務(wù)管理按項目緩急有序安排，進(jìn)而提升我國高校財務(wù)管理的有效性。

（二）社會外部因素

高等院校實行財務(wù)管理工作是適應(yīng)教育深化改革政策的具體需要，也是為了滿足高等教育改革大眾化的具體措施，據(jù)調(diào)查顯示，我國年度教育經(jīng)費(fèi)支出約在170億美元左右，僅占世界的5%，卻需要支撐近世界教育人口20%的全日制在校大學(xué)生的在校學(xué)習(xí)[1]。因此，我國的高等院校教育主要呈現(xiàn)出“少資金，多人數(shù)”的現(xiàn)狀。囿于教育經(jīng)費(fèi)短缺、師資力量受限以及資金分布不平衡等問題，就極容易滋生市場經(jīng)濟(jì)交易原則負(fù)面性作用，弄虛之風(fēng)、浮夸之風(fēng)盛行、急功近利成為主流的高校風(fēng)氣，自然極大程度會提升校園腐敗的發(fā)生概率，而財務(wù)預(yù)算管理則是能夠有效緩和高等院校資源短缺與教育事業(yè)發(fā)展之間矛盾的重要途徑。

除此之外，通過我國高等院校教育管理體系的不斷改革與發(fā)展，財務(wù)預(yù)算管理體系也必須要隨之改革與優(yōu)化，才能滿足我國高等院校科研項目、基礎(chǔ)辦學(xué)以及大型活動承辦等的資金需求，進(jìn)而保證我國高等院校教育又快又好發(fā)展。

二、基于內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理制度現(xiàn)存狀況

（一）內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理意識不到位

預(yù)算，本意是單位全方面的資金數(shù)量及應(yīng)用說明，不僅僅包含資金的撥調(diào)與進(jìn)出，還應(yīng)該包含項目規(guī)劃等其他相關(guān)問題，但在如今部分高校的預(yù)算工作開展過程中，管理人員往往對預(yù)算管理的重視不足，且往往會出現(xiàn)與其他各層次的組織管理人員信息溝通斷層的問題，且囿于計劃經(jīng)濟(jì)的時代狹義預(yù)算觀影響，一些高校往往將預(yù)算管理與預(yù)算編制剝離開來，造成了預(yù)算管理執(zhí)行不順暢的問題，進(jìn)而極大增加了預(yù)算管理的運(yùn)行成本[2]。

另一方面，部分專家學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算管理獨(dú)立化不利于各單位之間工作的協(xié)調(diào)與調(diào)動，也會極大限制管理人員的工作積極性和創(chuàng)造力，這些問題往往會以高校預(yù)算管理意識相對滯后的表象呈現(xiàn)出來，成為飽受詬病的預(yù)算管理通病，因此預(yù)算管理靈活化也是預(yù)算管理優(yōu)化可以重點考慮的方向之一。

（二）內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理部門不完備

現(xiàn)階段，在高校內(nèi)部控制下的財務(wù)管理預(yù)算還存在著管理部門不完善的重要問題，例如部分高校的預(yù)算編制體系依然沿用教育改革之前的體系，其形式簡單且往往滯后或脫離于如今高校資金的應(yīng)用與需求方式，這樣就很難精準(zhǔn)的預(yù)測預(yù)算支出，使高校預(yù)算表現(xiàn)出精準(zhǔn)性低、效率低的“二低”現(xiàn)狀，而從另一角度來說，一些高校雖然進(jìn)行了預(yù)算編制的改革，對傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系中的問題進(jìn)行了修正，但是卻由于高校資金相對匱乏，仍然會表現(xiàn)為矛盾難平的現(xiàn)狀，一些高校仍然將預(yù)算作為臨時性的短期工作交由少數(shù)行政人員完成，也因此，高校預(yù)算管理部門相較其他部門來說配備資源并不完善，不僅缺乏一定的資金支撐，還缺乏與預(yù)算管理相關(guān)的專業(yè)型人才。

（三）內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理內(nèi)容不健全

如今，高校內(nèi)部的預(yù)算管理內(nèi)容不完善仍然是限制其財務(wù)管理的重要因素之一，大多數(shù)高校均普遍未將經(jīng)營收入、培訓(xùn)以及贊助劃歸在預(yù)算范圍，且對其管理相對寬松，而與之相對應(yīng)的，高校財務(wù)管理又對內(nèi)部資金的管控十分嚴(yán)格，一些大型的活動從審批到撥款，往往存在著嚴(yán)重的時間滯后，造成這樣的現(xiàn)狀的原因，主要有兩點，一是高校管理人員在進(jìn)行預(yù)算管理時，往往會將外資金和內(nèi)資金區(qū)別對待，認(rèn)為外部預(yù)算資金隸屬于個人，而內(nèi)資金隸屬于集體，二是外部資金的收支途徑較為繁雜，在管理上并不能做到完全一致意見，如果貿(mào)然直接收歸管理，就極容易誘發(fā)學(xué)校部門或組織之間的矛盾，三是因為管理內(nèi)容規(guī)范本身不健全，一些部門極有可能利用管理體系，為個人或集體謀取資金，四是增加學(xué)校的管理風(fēng)險，易違反我國預(yù)算法等相關(guān)法律制度。

（四）內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理方法不科學(xué)

如今，高等院校的預(yù)算管理往往仍然普遍采用著傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，且基本上已經(jīng)適應(yīng)了原有的這種財務(wù)管理體系，先進(jìn)的預(yù)算方式在高校的引進(jìn)就缺乏一定的驅(qū)動力，且高校對內(nèi)部控制下的預(yù)算管理工作缺乏重視度，因此滾動預(yù)算法、績效預(yù)算法等就很難在高校預(yù)算管理工作中真正開展開來，就造成了高校預(yù)算管理普遍存在方式單一、精準(zhǔn)度差等問題，自然不具有較大的參考性[3]。

高校的規(guī)模逐漸增大、師生及行政人員基數(shù)逐漸擴(kuò)大，部門自身的自主權(quán)也逐漸擴(kuò)大，資金渠道多元化與資金登記管理集中化自然產(chǎn)生了矛盾。

（五）內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理編制不成熟

如今，一些高等院校不僅未對預(yù)算管理進(jìn)行優(yōu)化，忽視自身預(yù)算管理中存在的問題，還認(rèn)為自身適應(yīng)了原有的編制，如果一旦進(jìn)行改革，則極容易使高校預(yù)算管理工作“失穩(wěn)”，且高校與校內(nèi)各個部門之間通過長久的博弈，往往已經(jīng)建立了一整套預(yù)算管理方式，優(yōu)化不一定真實可控[4]。但事實上，如今高校與部門之間，由于管理編制體制的不成熟、計算工作的不準(zhǔn)確，已經(jīng)促使預(yù)算費(fèi)用逐漸走向只增不減的畸形發(fā)展道路，這對于高校自身發(fā)展來講是十分不利的。這樣的情況產(chǎn)生原因有二，一是預(yù)算方式單一化，促使高校資源浪費(fèi)嚴(yán)重，二是資金渠道多元化，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容冗雜而重點缺失，這均是高校預(yù)算管理編制不成熟所帶來的問題。

（六）內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理考核不具體

我國高校預(yù)算管理工作開展中，管理考核上的問題同樣不可忽略，主要表現(xiàn)在會計核算落實不到位、預(yù)算指標(biāo)控制體系不完善、預(yù)算編制差異性分析不具體等[5]。一些高等院校管理部門在進(jìn)行會計核算的時候，往往會忽視某些本不該計入或違背高校規(guī)定的支出，從而造成預(yù)算不準(zhǔn)確的情況出現(xiàn)，某些指標(biāo)的考核往往不能細(xì)致開展，歸根到底是預(yù)算控制體系完善程度不高導(dǎo)致的[6]。預(yù)算編制差異性分析不具體，又會導(dǎo)致結(jié)果修正無法合理開展，進(jìn)而使得預(yù)算進(jìn)一步偏離正確軌道。

三、基于內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理制度優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理意識教育

高校預(yù)算管理意識是預(yù)算工作開展的重要前提，先進(jìn)的預(yù)算管理理念往往能起到事半功倍的效果，高等院校的管理層只有秉承上行下效的管理理念，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理理念在高校內(nèi)遍地生花，才能促使高校預(yù)算管理參與人員真正意識到預(yù)算管理工作的重要性。不僅如此，高校也應(yīng)該加大預(yù)算優(yōu)化管理工作的宣傳力度，并在全校范圍內(nèi)展開預(yù)算管理的學(xué)習(xí)活動，例如可以利用業(yè)務(wù)培訓(xùn)的方式來鼓勵財務(wù)管理人員加強(qiáng)交流，積極學(xué)習(xí)先進(jìn)的預(yù)算管理辦法和措施。高校與高校的預(yù)算管理部門也可以進(jìn)行跨校交流與學(xué)習(xí)，相互促進(jìn)，共同進(jìn)步，將適合于本校預(yù)算優(yōu)化的經(jīng)驗積極引入，并逐漸應(yīng)用到高校預(yù)算管理工作之中[7]。

（二）健全內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理部門建設(shè)

部門建設(shè)是否足夠完善有效，直接關(guān)乎高校預(yù)算新觀點新方式能否順利實施，因此，高校必須要建立起合理、高效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理部門，以滿足預(yù)算管理工作的基本需求[8]。該部門應(yīng)該肩負(fù)起從預(yù)測到執(zhí)行的完整工作，同時還應(yīng)該切實落實預(yù)算監(jiān)督與監(jiān)管工作。

本文認(rèn)為高校預(yù)算管理部門的建設(shè)可以分為兩個重要部分，一是構(gòu)建高校預(yù)算管理委員會，該部門主要的負(fù)責(zé)人為高等院校校長，其作為主要的高校預(yù)算工作的統(tǒng)籌負(fù)責(zé)部門，需要肩負(fù)起其他部門如財務(wù)處、審計處、學(xué)生處的協(xié)調(diào)工作。第二是要加強(qiáng)落實高校財務(wù)監(jiān)管，發(fā)揮評估和監(jiān)管部門的重要職能，最大程度的保證財務(wù)預(yù)算工作順利開展。

（三）豐富內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理內(nèi)容體系

當(dāng)下內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理內(nèi)容并不完善，阻礙了高校預(yù)算管理工作的開展[9]。因此，為了優(yōu)化預(yù)算管理，管理人員應(yīng)該積極豐富內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理內(nèi)容體系，將經(jīng)營收入、培訓(xùn)以及贊助等劃歸于預(yù)算之列，并調(diào)整內(nèi)部資金與外部資金管控方式，做到二者協(xié)調(diào)并重。如果操作允許，也可以將高校預(yù)算管理工作進(jìn)一步精細(xì)化，按照日、旬、月、季來進(jìn)行規(guī)劃，這樣可以在預(yù)算內(nèi)容增加的前提下，提升預(yù)算管理的效率，以及預(yù)算管理體系的穩(wěn)定性。除此之外，預(yù)算管理內(nèi)容中，同樣應(yīng)該引入信息化的管理模式，并定期對差異情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，避免偏差引起的預(yù)算偏離。

預(yù)算管理內(nèi)容增加，相應(yīng)的管理方式也應(yīng)該進(jìn)行定期的改革與完善，以適應(yīng)預(yù)算途徑的增多[10]。除此之外，本文認(rèn)為預(yù)算管理工作更應(yīng)該重視預(yù)算內(nèi)容的分類，對同等途徑來源的資金進(jìn)行劃歸，也有利預(yù)算工作的可持續(xù)推進(jìn)。

（四）改革內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理方法路徑

預(yù)算管理在高校工作中是一個涉及范圍廣、難度系數(shù)高的工作，其往往具有全面性與廣泛性，且高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)本身還具有一定的復(fù)雜性，更對高校預(yù)算管理工作產(chǎn)生了一定的阻礙，本文認(rèn)為可以采取預(yù)算編制的方式來改革高校預(yù)算管理方法，即將并不同來源（銀行存款、科研經(jīng)費(fèi)、贊助等外部資金）等進(jìn)行預(yù)算編制，防止其出現(xiàn)混淆。這樣分門別類，高校預(yù)算的全面性和系統(tǒng)性也可以得以體現(xiàn)。

綜合預(yù)算管理工作，主要的分類方式一般是以預(yù)算對象的不同來進(jìn)行的，例如科研經(jīng)費(fèi)所針對的主體是科研項目的負(fù)責(zé)人，而活動承辦費(fèi)用則主要針對學(xué)校文化活動、黨政活動以及建設(shè)活動的承辦方，基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用則是學(xué)校后勤、基礎(chǔ)建設(shè)等的投入支出，因此想要實現(xiàn)高校預(yù)算的統(tǒng)籌規(guī)劃，則必須要重視跟主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行充分的溝通，進(jìn)而保證信息的流通無阻，以期達(dá)到預(yù)算合理的最終目的。

（五）完善內(nèi)部控制下的高校預(yù)算管理編制規(guī)章

內(nèi)部控制下的高效預(yù)算編制規(guī)章應(yīng)該重視優(yōu)勢與弊端的綜合考慮，不能僅僅考慮管理編制的優(yōu)勢特點，而應(yīng)該考慮其存在的弊端對財務(wù)管理會產(chǎn)生哪些負(fù)面的作用。筆者對預(yù)算方法體系進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為投入預(yù)算決定產(chǎn)出預(yù)算，投入預(yù)算又由項目預(yù)算決定，項目預(yù)算主要分為維持性預(yù)算和發(fā)展性預(yù)算，而產(chǎn)出最終決定高校預(yù)算編制的績效。因此，加強(qiáng)預(yù)算應(yīng)該著重從流程中的每一個環(huán)節(jié)入手，努力落實管理編制規(guī)章。

首先，必須要落實預(yù)算管理指標(biāo)的下達(dá)，并且確定各部門負(fù)責(zé)人的職權(quán)范圍，保證在預(yù)算文件下達(dá)后，各部門能夠結(jié)合自身的具體情況，完成指標(biāo)分解。這樣層層遞推、上行下效，自然可以建立起高效的預(yù)算管理執(zhí)行團(tuán)隊。其次，預(yù)算執(zhí)行中，管理部門應(yīng)該適當(dāng)放權(quán)，對相關(guān)預(yù)算工作進(jìn)行授權(quán)，才能真正切實落實預(yù)算工作。除此之外，預(yù)算管理編制規(guī)章的完善，應(yīng)該考慮將授權(quán)決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行獨(dú)立進(jìn)行，以保證不同預(yù)算環(huán)節(jié)之間的獨(dú)立性，防止其相互干擾。

（六）深化高校內(nèi)部控制預(yù)算編制執(zhí)行評估制度

獨(dú)立進(jìn)行部門預(yù)算編制評估是高校預(yù)算管理中必不可少的重要環(huán)節(jié)，也是考核評價預(yù)算管理工作水平和效率的重要依據(jù)，因此在高校預(yù)算管理工作中，也應(yīng)該重視其基本考核工作。例如美國就設(shè)置有專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算資源的管理，其自身具有預(yù)算能力，可以通過科學(xué)的方式，為學(xué)校資源的合理利用提供可行性意見，對學(xué)校開展科研、教學(xué)和大型活動具有重要價值和意義，且部分大學(xué)，還針對學(xué)校不同本部門的不同職能，為其提供財稅咨詢，以輔助學(xué)校各部門順利開展工作，促使有限資源效益最大化。

針對預(yù)算管理的考核，一般分為三個部分，第一是要評估預(yù)算管理部門與高校的預(yù)算執(zhí)行部門是否存在有利害關(guān)系，一般主要從其直接利益或間接利益的相關(guān)度進(jìn)行充分評估，防止二者一團(tuán)和氣，以權(quán)謀私，阻礙高校預(yù)算管理的公平性以及公開性，在評估過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行獎懲制度，對預(yù)算是否“量入為出”、項目收入是否全部納入學(xué)校預(yù)算同一個管理、往來貨款是否嚴(yán)格管理及時清理等進(jìn)行嚴(yán)格評估。其二是要針對高校預(yù)算管理人員的能力進(jìn)行考核，考察其是否具備能夠精準(zhǔn)完成高校管理預(yù)算工作的能力，高校的預(yù)算管理人員應(yīng)該具備有專業(yè)的評估知識和評估能力，更應(yīng)該能夠從專業(yè)角度出發(fā)，來評估編制執(zhí)行績效。第三是評估部門自身應(yīng)該要具有一定的權(quán)威性，而不是將評估工作僅僅當(dāng)作流于表面的任務(wù)，評估結(jié)果也不具備相應(yīng)作用和價值。

四、結(jié)束語

高校教育改革正在穩(wěn)步推行，但是高校預(yù)算管理卻往往因循守舊，二者之間存在了相對滯后區(qū)間，也為高校發(fā)展帶來了諸多亟待解決的矛盾問題。本文針對高校當(dāng)下預(yù)算管理中存在的主要問題進(jìn)行了細(xì)致探討，從意識教育、部門管理、預(yù)算內(nèi)容以及考核考評等角度進(jìn)行了展開分析，并為優(yōu)化當(dāng)下高校財務(wù)預(yù)算管理工作提出了相應(yīng)的優(yōu)化對策，以期達(dá)到促進(jìn)高校和諧、穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展的最終目的。

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