高校內(nèi)部控制體系規(guī)范化建設(shè)研究

余偉

【摘 要】本文以廣西工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例，分析高校內(nèi)部控制建設(shè)在人力資源控制、內(nèi)部管理模式、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制度制訂等方面存在的問(wèn)題，認(rèn)為內(nèi)部控制制度與內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督體系不夠完善、信息溝通渠道不夠順暢、內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作相對(duì)滯后是發(fā)生這些問(wèn)題的成因，提出建立和完善內(nèi)部控制制度、提升內(nèi)部審計(jì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的評(píng)價(jià)和維護(hù)作用、科學(xué)化設(shè)計(jì)內(nèi)部控制體系、積極推進(jìn)信息化建設(shè)、引入“第三方”內(nèi)部控制咨詢公司等對(duì)策，促進(jìn)高校內(nèi)控體系規(guī)范化建設(shè)工作全面提升。

【關(guān)鍵詞】高校? 內(nèi)部控制體系? 規(guī)范化? 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

【中圖分類號(hào)】G? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2019）06C-0107-03

當(dāng)前，隨著高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)范圍越來(lái)越大，其內(nèi)部控制體系必然存在諸多問(wèn)題。內(nèi)部控制是指業(yè)務(wù)主體為了實(shí)現(xiàn)特定的控制目標(biāo)，通過(guò)制定相應(yīng)的監(jiān)管制度、采用特定的管理程序，對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管控，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。隨著教育部對(duì)高校管理工作越來(lái)越細(xì)化，2015年8月教育部頒布了《職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》，指出要大力推進(jìn)高校內(nèi)部管理規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化，特別是對(duì)內(nèi)部管理工作提出了更具體的要求。2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第一次把內(nèi)部控制作為全面依法治國(guó)的具體措施，這反映了基礎(chǔ)性制度牽制經(jīng)濟(jì)舞弊行為的重要性，有利于在新形勢(shì)下高校能預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，真正提升辦學(xué)水平，更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）人力資源控制方面

大部分高校人力資源管理制度不夠完善，特別是在教職工的組織管理、人事任免、薪資調(diào)整、教師培訓(xùn)和人員素質(zhì)考核等方面還存在一定的缺陷。大部分的高校都實(shí)施崗位聘用管理辦法，但是還未完全制訂出一套較為完善的績(jī)效考評(píng)體系?，F(xiàn)有的績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)滯后，考核的方法和措施較落后，考核指標(biāo)也不能全面反映教職工的勞動(dòng)成果，不能從綜合素質(zhì)方面給予教職工綜合評(píng)價(jià)，難以調(diào)動(dòng)教職工的工作積極性，大部分的教職工對(duì)于內(nèi)控體系管理的認(rèn)知僅僅停留在書(shū)面層次，普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是行政人員的事，缺乏全局觀。而行政人員常常忙于日常的行政事務(wù)，對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)往往停留在本崗位內(nèi)部，容易產(chǎn)生跨部門(mén)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部管理模式方面

大部分高校由于長(zhǎng)期沿用過(guò)去的行政管理模式，未完全踐行不相容職務(wù)相互分離的崗位設(shè)置要求。高校內(nèi)控管理的理念較為陳舊，未隨著教育環(huán)境的變化而變化，行政管理水平相對(duì)滯后。近年來(lái)，高校中貪污、腐敗案件時(shí)有發(fā)生，特別是在招生環(huán)節(jié)、工程建設(shè)、物資采購(gòu)等方面存在不少貪污腐敗行為，高校的內(nèi)部牽制的崗位設(shè)置不夠合理，容易導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)之間的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，由此產(chǎn)生工作推諉和扯皮現(xiàn)象，給腐敗繁殖提供了“溫床”。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

一直以來(lái)，我國(guó)高校的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是財(cái)政撥款，各省、自治區(qū)、直轄市的教育廳按各高校的招生人數(shù)給予生均撥款。隨著高校的招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金資金來(lái)源多元化，這就帶來(lái)了更大的舞弊風(fēng)險(xiǎn)。不少高校為了提高本校的教育競(jìng)爭(zhēng)力，大規(guī)模舉借外債，建設(shè)新校區(qū)以擴(kuò)大招生規(guī)模，不斷地進(jìn)行校園硬件和軟件設(shè)施建設(shè)。在“擴(kuò)招”和“擴(kuò)建”的發(fā)展指導(dǎo)思想影響下，部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)高校的發(fā)展過(guò)于急切，往往缺乏財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)，忽視了風(fēng)險(xiǎn)管理，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。特別是對(duì)于內(nèi)部管理流程方面，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有真正梳理各個(gè)部門(mén)及各個(gè)崗位的管理漏洞及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，忽視整體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，造成某些崗位存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）制度制訂層面

從2012年至2016年，財(cái)政部下發(fā)了三份重要的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的文件，分別為《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》。高?；緟⒄者@些文件進(jìn)行內(nèi)部控制工作的改革。但是，這些文件基本都是針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的，并未細(xì)化至高校的內(nèi)部控制細(xì)節(jié)，高校只能根據(jù)這些文件作為參考制定本單位內(nèi)部的內(nèi)部控制文件，因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)及管理水平所限，其管理方式較為僵化，尚不能完全做到全方位的精細(xì)化管理，依然沿用歷史經(jīng)驗(yàn)的粗放式管理模式。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題的成因

（一）內(nèi)部控制制度不夠完善

由于大部分的高校沿用過(guò)去的管理制度，新制度更新程度較低，內(nèi)部控制制度不夠完善，內(nèi)部制衡制度相對(duì)缺失。近年來(lái)，從中央巡視組反饋給各高校的信息來(lái)看，高校在招生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物資采購(gòu)、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范化等方面大部分存在的違規(guī)操作的行為。這些問(wèn)題的產(chǎn)生普遍與高校的內(nèi)部控制制度不完善、監(jiān)督管理流程不健全、各部門(mén)各崗位的責(zé)權(quán)劃分不清、沒(méi)有真正地做到“用制度管人”有關(guān)，“憑經(jīng)驗(yàn)管理”的現(xiàn)象依然很?chē)?yán)重。

（二）內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)督體系不夠完善

大部分的高校都設(shè)置了監(jiān)察室、審計(jì)室，定期對(duì)各部門(mén)進(jìn)行檢查監(jiān)督。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，高校的監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)大多缺少審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，其人員大多來(lái)自財(cái)會(huì)部門(mén)，他們是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法、合規(guī)的形式性、外在性檢查，很少涉及學(xué)校的內(nèi)部控制管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不少高校甚至缺乏專業(yè)的審計(jì)人員，造成高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審計(jì)質(zhì)量不高。例如，部分高校的審計(jì)部門(mén)人員是剛畢業(yè)的大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生，甚至是未從事過(guò)會(huì)計(jì)、審計(jì)工作的人員，沒(méi)有任何財(cái)務(wù)、審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法真正落實(shí)單位內(nèi)部監(jiān)督體系工作，內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)督工作水平相對(duì)較低。

（三）信息溝通渠道不夠順暢

大部分高校行政部門(mén)設(shè)置煩冗，內(nèi)部控制體系不健全，對(duì)于潛在的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法識(shí)別，導(dǎo)致部門(mén)之間的信息溝通渠道不順暢。許多高校雖然設(shè)立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，但是其對(duì)單位內(nèi)部跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作基本是空白，無(wú)法有針對(duì)性地提出內(nèi)部控制缺陷，更談不上提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告來(lái)測(cè)評(píng)單位內(nèi)部跨部門(mén)的信息溝通工作。高校在從中職學(xué)校向高等院校的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，管理層“憑經(jīng)驗(yàn)”“一手抓”的工作舊模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代的工作要求。特別是隨著辦學(xué)規(guī)模越來(lái)越大，管理的難度也隨之增加，高校必須設(shè)計(jì)新的制度和新的流程來(lái)促進(jìn)部門(mén)之間的信息橫向和縱向溝通，消除信息溝通“真空地帶”。

（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作相對(duì)滯后

大部分的高校在財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)上比較滯后，特別是預(yù)算管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)報(bào)賬系統(tǒng)以及收支管理系統(tǒng)等四個(gè)模塊的建設(shè)上都存在較大的短板，科研項(xiàng)目管理信息化建設(shè)亟待完善。根據(jù)抽樣調(diào)查顯示，在選取的廣西13所高校信息化建設(shè)的樣本中，單獨(dú)采購(gòu)過(guò)較為完善的預(yù)算管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)報(bào)賬系統(tǒng)和收支管理系統(tǒng)模塊的高校數(shù)量分別為5所、3所、2所和3所，所占比例分別為38.46%、23.08%、15.38%和23.08%，具體見(jiàn)圖1?？梢?jiàn)，各高校在內(nèi)部控制信息化軟件建設(shè)的投入太少，控制環(huán)境欠佳，不便于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管控。而且，高校的科研項(xiàng)目管理未實(shí)現(xiàn)信息化管理，導(dǎo)致日常工作復(fù)雜效率低下，教務(wù)科研處無(wú)法實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度，各部門(mén)之間也無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息互通和數(shù)據(jù)共享。

三、實(shí)施高校內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)的路徑

（一）建立和完善內(nèi)部控制制度

為適應(yīng)新形勢(shì)下內(nèi)部控制體系建設(shè)要求，高校要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確單位內(nèi)部控制體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)，明確各部門(mén)的工作職責(zé)，努力推進(jìn)內(nèi)部控制體系規(guī)范化建設(shè)。構(gòu)建一整套以預(yù)算管理為核心、資金管控為關(guān)鍵點(diǎn)的內(nèi)部控制監(jiān)管體系。從整體規(guī)劃出發(fā)，遵循內(nèi)控規(guī)范和外部監(jiān)管規(guī)定，建章立制，梳理管控流程，搭建出分級(jí)管理的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)。積極按財(cái)政部?jī)?nèi)部控制文件的指導(dǎo)要求推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)，把單位層面的內(nèi)部控制體系和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制體系完善起來(lái)，從內(nèi)控建設(shè)的總體規(guī)劃、階段性工作、崗位流程及實(shí)施細(xì)則等方面著手，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系管理制度，從制度上、從源頭上著手，把可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽之中。

（二）提升內(nèi)部審計(jì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的評(píng)價(jià)和維護(hù)作用

內(nèi)部審計(jì)作為一種內(nèi)部控制有效性的保障機(jī)制，可以通過(guò)評(píng)價(jià)工作，對(duì)高校內(nèi)部控制工作規(guī)范性方面進(jìn)行日常維護(hù)，提升內(nèi)部審計(jì)工作的有效性。作為一種機(jī)制建設(shè)，內(nèi)部審計(jì)在及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷問(wèn)題方面有著重要的評(píng)價(jià)、維護(hù)作用，如果單位內(nèi)部重視內(nèi)部審計(jì)工作，就可以有效發(fā)揮日常監(jiān)督的功能。同時(shí)，把內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)結(jié)合在一起，使其互相配合，更有利于發(fā)揮內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮內(nèi)部控制的有效性，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、審計(jì)和紀(jì)檢三者獨(dú)立職責(zé)，同時(shí)定期加強(qiáng)黨風(fēng)廉政巡查，采取多種措施才能真正地推動(dòng)內(nèi)部控制工作的有效監(jiān)督。

（三）科學(xué)化設(shè)計(jì)內(nèi)部控制體系

1.分析各部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過(guò)控制性測(cè)試測(cè)評(píng)單位內(nèi)部控制體系已經(jīng)存在的風(fēng)險(xiǎn)和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組審議提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，積極組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，有針對(duì)性地提出內(nèi)部控制缺陷并進(jìn)行匯總分析，研究提出單位內(nèi)部控制體系建設(shè)方案或規(guī)劃，搭建內(nèi)部控制溝通渠道。

2.理清部門(mén)邊界，明確關(guān)鍵崗位職責(zé)，將管理從“憑經(jīng)驗(yàn)”向“靠規(guī)范”轉(zhuǎn)變。高校內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)堅(jiān)持做到要用制度去管人，清除管理冗余，覆蓋管理盲點(diǎn)。要嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)部門(mén)和相關(guān)崗位的工作職能，做到按制度按流程做事，每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都需要做到有來(lái)自彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門(mén)或人員相互監(jiān)督、相互制約，杜絕“一手包辦”的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，促進(jìn)各部門(mén)的縱向溝通。

3.梳理制度、流程，確認(rèn)流程環(huán)節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。要從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管控入手，建立高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)采用風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣的方法，對(duì)所有的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐一排查。對(duì)于大額經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)要提前研究風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)避策略，并通過(guò)跨部門(mén)的溝通和協(xié)調(diào)，排查是否存在重大責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，確認(rèn)各個(gè)流程環(huán)節(jié)點(diǎn)存在的缺陷，從而主動(dòng)提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的解決方案，促進(jìn)各部門(mén)之間的橫線溝通。

4.完善監(jiān)督檢查機(jī)制，提升人員工作效率，降低人為干擾因素。高校對(duì)支出項(xiàng)目的控制監(jiān)督，需要在全面內(nèi)部控制管理理念下建立起高校全面監(jiān)管體制，特別是建立支出控制授權(quán)體制，扎實(shí)推行經(jīng)濟(jì)工作的全面透明化、清晰化。做到經(jīng)濟(jì)信息能及時(shí)推送、及時(shí)歸集，充分挖掘風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的信息，為管理決策提供多角度、多維度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，為領(lǐng)導(dǎo)干部做出正確的管理決策提供參考，為實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等多視角監(jiān)督提供有效工具的訴求。實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管控“關(guān)口前移”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的“規(guī)劃事前、控制現(xiàn)在和籌劃未來(lái)”，搭建工作溝通網(wǎng)。

（四）積極推進(jìn)信息化建設(shè)

1.設(shè)立預(yù)算評(píng)審委員會(huì)，搭建網(wǎng)絡(luò)化的預(yù)算管理綜合辦公平臺(tái)。高校財(cái)務(wù)管理的完善離不開(kāi)院系實(shí)行科學(xué)的預(yù)算制度，需要構(gòu)建分層、分部門(mén)、分權(quán)限、分崗位的預(yù)算評(píng)審委員會(huì)管理體系。高校在進(jìn)行辦學(xué)資金的融資、投資、項(xiàng)目建設(shè)等方面的建設(shè)中，必須加強(qiáng)科學(xué)的預(yù)算管理，搭建網(wǎng)絡(luò)化的預(yù)算管理綜合辦公平臺(tái)，特別是大額支出必須由預(yù)算審核委員會(huì)審核。在總預(yù)算基礎(chǔ)上針對(duì)特定時(shí)間段內(nèi)的大宗開(kāi)支進(jìn)行預(yù)算計(jì)劃的編制、審核工作，才能為資金開(kāi)支工作提供預(yù)算保障作用。

2.通過(guò)完善財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，在預(yù)算和收支管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，完善收入、資產(chǎn)、合同、采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，綜合運(yùn)用預(yù)算、流程、審批、歸口、標(biāo)準(zhǔn)、表單控制方法的信息化管理機(jī)制，使得單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠按時(shí)、有序、合規(guī)、高效地執(zhí)行，信息能夠?qū)崟r(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)入到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)中，做到預(yù)算使用和收支情況透明化、清晰化和合法化。實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的融合，改變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分塊管理、信息“碎片化管理”的局面。

3.推動(dòng)科研項(xiàng)目管理信息化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)科研資金的管理。學(xué)校教務(wù)科研處應(yīng)在根據(jù)學(xué)校整體規(guī)劃部署的前提下組織成立科研信息系統(tǒng)建設(shè)小組，該小組負(fù)責(zé)科研信息系統(tǒng)的需求收集、立項(xiàng)論證，并充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，借助于系統(tǒng)自動(dòng)控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的人為操縱風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到實(shí)施要求后提交學(xué)院信息化建設(shè)辦公室，由信息化建設(shè)辦公室根據(jù)學(xué)院實(shí)際情況，按照重要性、緊迫性原則可分階段逐步實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)的信息化落地。

（五）引入“第三方”內(nèi)部控制咨詢公司

內(nèi)部控制體系按照“現(xiàn)狀梳理—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—管控優(yōu)化設(shè)計(jì)—培訓(xùn)和驗(yàn)收”的步驟實(shí)施，通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)方式引入“第三方”內(nèi)部控制咨詢公司，收集單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)資料，梳理單位組織、崗位、制度、業(yè)務(wù)流程、表單等信息。通過(guò)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，分析管控現(xiàn)狀，構(gòu)建單位管理模型。評(píng)估控制措施設(shè)計(jì)合理性和執(zhí)行有效性，找出管理薄弱環(huán)節(jié)。針對(duì)管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研與評(píng)估，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策審批的權(quán)限指引表和關(guān)鍵職責(zé)能力表，識(shí)別經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并匹配相應(yīng)控制措施，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣，完善經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理制度、流程圖和流程說(shuō)明等，匯編形成單位《內(nèi)部控制規(guī)范手冊(cè)》并最終落地實(shí)施。

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（責(zé)編 黎 原）