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    韶關(guān)市“二胎”政策實(shí)施存在的問(wèn)題及策略分析

    2019-10-21 08:30:02黃榮華姚圣梅曾裕華
    大東方 2019年9期
    關(guān)鍵詞:二胎社會(huì)工作問(wèn)題

    黃榮華 姚圣梅 曾裕華

    摘 要:二胎政策對(duì)改善人口結(jié)構(gòu),構(gòu)建和諧社會(huì),緩解老年人口數(shù)量增加和改善養(yǎng)老問(wèn)題有重大意義。但在政策實(shí)施過(guò)程中效果卻不符合預(yù)期,沒(méi)有顯著地發(fā)揮作用。想改善這種局面,不僅需要從國(guó)家法律、政策與制度等宏觀層面進(jìn)行研究與工作,還需要從微觀層面如社會(huì)工作等方面進(jìn)行探討與承接。本課題通過(guò)問(wèn)卷和訪問(wèn)等調(diào)查方式收集有關(guān)研究數(shù)據(jù),以人的角度和社會(huì)的角度兩方面的變量來(lái)研究它們與二胎生育意愿的關(guān)系,且以廣東省韶關(guān)市為研究重點(diǎn),獲得相關(guān)數(shù)據(jù),通過(guò)利用社會(huì)工作視角與思路為該地區(qū)實(shí)施及發(fā)展二胎政策提供了有效的參考。

    關(guān)鍵詞:全面二胎;政策實(shí)施;問(wèn)題;策略;社會(huì)工作

    自新中國(guó)建立以來(lái),我國(guó)的人口政策經(jīng)過(guò)了多次的變化,其中計(jì)劃生育政策的作用是顯著的,它控制了我國(guó)的人口增長(zhǎng)率,減少了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。然而,隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施,用工荒、性別比例失衡以及人口老齡化嚴(yán)重等問(wèn)題也隨之而來(lái)。在結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,我國(guó)計(jì)劃生育政策不斷進(jìn)行調(diào)整,經(jīng)歷了“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”到“雙獨(dú)二胎”再到“單獨(dú)二胎”政策的過(guò)程,直至2016年推出了實(shí)施全面二孩政策。[1]

    2015年12月30日 廣東省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)了《廣東省人口與計(jì)劃生育條例(修訂草案)》,宣布我省將于2016年起與國(guó)家新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》同步施行,對(duì)中央政策的擁護(hù),同時(shí)韶關(guān)市在全面放開(kāi)二胎政策上保持與國(guó)家和省同步推進(jìn)。

    一、韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施后的現(xiàn)狀

    全面二胎政策實(shí)施后,全國(guó)各地相繼中止了30多年之久的獨(dú)生子女政策歷史,對(duì)所有適齡夫婦開(kāi)放生育兩個(gè)孩子。但是,韶關(guān)市在全面二胎政策實(shí)施后并沒(méi)有達(dá)到預(yù)先的期望,實(shí)施的成效與預(yù)期有一定的差距。

    通過(guò)查閱韶關(guān)市政府網(wǎng)上公開(kāi)的2018年最新人口數(shù)量統(tǒng)計(jì),韶關(guān)市常住人口297.92萬(wàn)人,比上年增加2.31萬(wàn)人,增長(zhǎng)7.8‰。城鎮(zhèn)常住人口比重為55.5%,比上年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),韶關(guān)市2016年至2018年生育率和二胎生育情況經(jīng)歷了一個(gè)先升后降的發(fā)展過(guò)程。

    根據(jù)韶關(guān)市衛(wèi)計(jì)局的數(shù)據(jù),我們可以得出結(jié)論,在二胎政策實(shí)行的幾年以來(lái),韶關(guān)地區(qū)的二孩夫婦數(shù)并沒(méi)有如預(yù)料一般增長(zhǎng),甚至有些“遇冷”,且2018年出生率相較于2017年還有所下降,韶關(guān)市婦女二胎生育意愿不但沒(méi)有得到提高,還有所下降。

    二、韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

    在本課題的調(diào)查中,通過(guò)分析文獻(xiàn)、法規(guī)、制度與問(wèn)卷,我們可以把韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題主要分為兩個(gè)層面,一個(gè)是政府層面,另一個(gè)是家庭層面。

    首先要闡述政府層面的問(wèn)題。政府的福利保障范圍與水平不均,不同職業(yè)與行業(yè)間的經(jīng)濟(jì)收入、休假時(shí)間、福利保障、政策制度差距較大;生育二胎婦女的就業(yè)權(quán)利得不到重視,既有直接由工作企業(yè)造成的侵害,也有因缺少社會(huì)公共托幼服務(wù)造成的間接侵害;基層計(jì)劃生育部門的公共服務(wù)不足和服務(wù)質(zhì)量較差,同時(shí)關(guān)于生育的醫(yī)療資源總體緊張和城鄉(xiāng)不均。

    家庭層面的問(wèn)題,個(gè)人生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)資源缺少、精神支持缺乏和社會(huì)角色認(rèn)同較低;生育年齡與生育二胎時(shí)間錯(cuò)位,有意愿生時(shí)政策條件不符合,政策符合時(shí)年齡卻不合。這些因素都影響了家庭對(duì)于二胎政策的反應(yīng)程度。

    三、韶關(guān)市全面二胎政策實(shí)施問(wèn)題的原因分析

    (一)社會(huì)福利保障的范圍小水平低

    1、正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源支持不足

    正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源是個(gè)人可以通過(guò)正規(guī)的渠道申請(qǐng)得到的資源。在我國(guó),大部分正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源是與個(gè)人所在的職業(yè)或單位掛鉤的,從事不同的職業(yè)決定了其經(jīng)濟(jì)收入、休假時(shí)間、福利保障、政策制度等的不同。[2]一般來(lái)說(shuō),社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源穩(wěn)定且豐富的個(gè)人,生育二胎意愿更高。

    調(diào)查顯示,被調(diào)查人群中愿意生育二胎的,事業(yè)單位人員占比最大達(dá)到43.5%。因較其他職業(yè),其保障制度更加的完善。就拿單位福利保障制度來(lái)說(shuō),每個(gè)勞動(dòng)者作為單位員工,他的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等得到其所屬單位足夠的支持與保障,即單位對(duì)員工承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。[3]調(diào)查顯示,人們生育孩子最大的壓力來(lái)自基本生活開(kāi)支、教育開(kāi)支與醫(yī)療開(kāi)支三個(gè)方面,而這些方面又與福利保障制度重合。

    2、生育婦女就業(yè)保障的缺失

    在調(diào)查中,對(duì)“你不想生二胎原因”這一問(wèn)題,有46.48%的人認(rèn)為生育二胎對(duì)女方職業(yè)生涯影響較大。懷孕、分娩、育嬰等各個(gè)生育過(guò)程,都對(duì)女性的就業(yè)產(chǎn)生影響,具體的有用人單位不愿承擔(dān)生育成本而克扣工資,或者通過(guò)各種方法迫使懷孕女職工“主動(dòng)”辭職,女性在懷孕階段辭職或被辭退后,難以在孕期找到新工作,從而導(dǎo)致收入減少[4]。另外,在職婦女由于缺少必要的社會(huì)公共托幼服務(wù),生育與就業(yè)的關(guān)系失衡而被動(dòng)辭職的情況也不少。

    3、政府的公共服務(wù)質(zhì)量以及醫(yī)療資源設(shè)施存在的問(wèn)題

    基層計(jì)劃生育部門的公共服務(wù)質(zhì)量差,也導(dǎo)致了居民的二胎生育意愿下降。全面二胎政策開(kāi)放后,適齡人數(shù)大量增加,原有的服務(wù)對(duì)象范圍突然擴(kuò)大,公共服務(wù)出現(xiàn)了供不應(yīng)求的現(xiàn)象;[5]比如,未完全統(tǒng)一的醫(yī)院,社保,稅務(wù),公安等生育服務(wù)體系,使得婦女在完成生育程序和手續(xù)的辦理時(shí)負(fù)擔(dān)較重。同時(shí),社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化使基層計(jì)劃生育部門原有的服務(wù)理念難以完全適應(yīng)需求。

    據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析得出,當(dāng)前全國(guó)符合二胎政策的夫妻超過(guò)9000萬(wàn)對(duì)。[6]這個(gè)群體如此龐大,以至于對(duì)現(xiàn)有醫(yī)療資源存在著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。我國(guó)政府十三五報(bào)告中提到到2020年,為了保障二胎女性的生育權(quán)利,我國(guó)的醫(yī)院需要增加產(chǎn)床8.9萬(wàn)張,才能基本滿足屆時(shí)高齡女性的生育需求。[7]產(chǎn)科門診,病房,床位,人員資源稀缺,不能與相應(yīng)的符合要求的夫妻相匹配。無(wú)論是城市還是農(nóng)村,醫(yī)療資源作為最基礎(chǔ)的生活保障,如果不能夠得到完善和優(yōu)化,人們的生活水平就不可能得到提高,直接降低人們對(duì)二胎的生育意愿。

    從上圖分析得出:全面二孩政策實(shí)施后,人們普遍比較擔(dān)心教育、醫(yī)療設(shè)施、及社會(huì)保障和社會(huì)福利的問(wèn)題,可見(jiàn),當(dāng)前政府對(duì)于婦女權(quán)利的保障制度還存在缺陷,不能很好的維護(hù)婦女職工的權(quán)利,如產(chǎn)假問(wèn)題;其次,人們也迫切的希望醫(yī)療設(shè)施資源可以更加豐富,以滿足最基本的生育保障和婦幼保健的需求。

    (二)生態(tài)系統(tǒng)因素發(fā)揮不完全

    人的生態(tài)系統(tǒng)是影響其生育意愿的又一重要因素,在生態(tài)系統(tǒng)理論視角下,社會(huì)工作實(shí)務(wù)的分析框架有兩部分,其一是“棲息地”--人生活的物理環(huán)境與社會(huì)環(huán)境,其二是“生存空間”--人在這個(gè)社會(huì)所處的地位和扮演的社會(huì)角色。[8]當(dāng)人的棲息地缺乏資源時(shí),其生理、心理、社會(huì)等功能的發(fā)展就會(huì)受阻,其中家庭收入是最主要的資源來(lái)源之一。許多研究已經(jīng)表明家庭收入和生育意愿呈U字型的頻率波動(dòng)。即收入處于中等水平的家庭其一般生育意愿較低,而家庭收入水平較低或較高的兩部分則生育意愿較高。發(fā)展中國(guó)家收入增加對(duì)生育率的影響是非線性的,處在以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國(guó)家,家庭收入的增加在短期內(nèi)會(huì)使生育率增長(zhǎng),但在長(zhǎng)期內(nèi),收入的持續(xù)增長(zhǎng)將降低生育率。[9]

    本課題對(duì)調(diào)查對(duì)象的“家庭年收入”做了調(diào)查,根據(jù)結(jié)果顯示,家庭年收入在3萬(wàn)以下的比例占7%,3-7萬(wàn)和7萬(wàn)以上的比例分別占36%和57%。家庭的可運(yùn)用資源較少,直接致使生育意愿不高。

    (三)生育年齡與生育二胎時(shí)間錯(cuò)位

    在生育年齡的政策上,全面放開(kāi)二胎政策實(shí)行前,全國(guó)各地并不是統(tǒng)一的。原則上有二條規(guī)定:1、如果女方未滿28周歲的,兩胎相隔必須4年以上;2、如果女方已滿28周歲的,沒(méi)有時(shí)間間隔上的要求。全面二胎政策實(shí)行后,取消了對(duì)于生育年齡和間隔的規(guī)定,人們可以自行決定生育第二胎。在本次問(wèn)卷調(diào)查中,已經(jīng)有一個(gè)小孩且愿意生育二胎的被調(diào)查者比例達(dá)64.5%,年齡區(qū)間在28歲至35歲,相較于最佳生育年齡23-30歲來(lái)說(shuō)偏大。不少人因錯(cuò)過(guò)最佳年齡后而擔(dān)心,對(duì)婦女身體負(fù)擔(dān)增大且早產(chǎn)、畸形兒和癡呆兒的發(fā)生率增大,一些遺傳疾病發(fā)生的機(jī)會(huì)增加等問(wèn)題有較多顧慮。

    四、改善韶關(guān)市二胎政策實(shí)施現(xiàn)狀策略

    (一)拓寬二胎政策宣傳渠道

    政府除了可利用自身的資源積極進(jìn)行二胎政策的推廣外,還應(yīng)發(fā)揮社會(huì)上可利用的資源,從多種途徑進(jìn)行有效宣傳。比如與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作,社會(huì)工作是社會(huì)政策施行的動(dòng)態(tài)過(guò)程,其獨(dú)特的親民性、個(gè)性化和科學(xué)性都對(duì)政府宣傳二胎政策十分有幫助。廣東地區(qū)作為我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的先行者,社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)基本已經(jīng)遍及城市以及農(nóng)村。以韶關(guān)為例,在韶關(guān)市區(qū)有海鄰社會(huì)工作服務(wù)中心、春暉社會(huì)工作服務(wù)中心和恒福社會(huì)工作服務(wù)中心等,服務(wù)的范圍十分廣。政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作,利用社會(huì)工作者扎根群眾的基礎(chǔ),對(duì)宣傳群體做好劃分,有條件地選擇低生育意愿的人群,如高齡可育夫婦、高收入人群、受高等教育人群以及雙獨(dú)家庭進(jìn)行個(gè)別化的和專門化的宣傳,也可以在社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)處張貼海報(bào)等,利用社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的人氣進(jìn)行廣泛的宣傳。

    (二)完善二胎政策配套政策與設(shè)施

    若只一味地宣傳推行全面二胎政策,而不顧及與生育息息相關(guān)的配套設(shè)施建設(shè),會(huì)欲速則不達(dá),甚至可能會(huì)因?yàn)槎サ拈_(kāi)放引發(fā)一系列的公共問(wèn)題,如孕婦與孩童就醫(yī)難和幼兒上學(xué)難等,讓人們更加不愿意生育二胎。尤其是學(xué)前教育的配套,學(xué)前教育是我國(guó)基礎(chǔ)教育中必不可少的環(huán)節(jié),但還未被納入義務(wù)教育的范疇。[10]隨著雙職家庭的不斷增加,人們?cè)絹?lái)越少時(shí)間照顧孩子,在城市里許多人更是會(huì)選擇早早地把孩子送到幼兒園或是托管所。但幼兒園費(fèi)用較為昂貴,一般的家庭難以承受,如果義務(wù)教育能夠囊括學(xué)前教育那自然最好不過(guò),但就目前我國(guó)國(guó)情而言還存在許多阻礙,因此政府可以興辦一些公辦幼兒園,讓生育二胎的夫婦的孩子可以通過(guò)符合條件的申請(qǐng),獲得費(fèi)用較低的學(xué)前教育機(jī)會(huì);政府還可以聯(lián)合社工機(jī)構(gòu)為服務(wù)范圍內(nèi)的兒童提供類似“四點(diǎn)半課堂”等的實(shí)惠型托管服務(wù),不僅可以給予兒童照顧也可以減輕雙職父母在帶小孩上的擔(dān)憂。另外,政府也可以給生育二胎的家庭一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼以支持二胎生育,如生育二胎的家庭可以通過(guò)申請(qǐng)獲得一定的個(gè)人所得稅的減免,抑或是可以向政府申請(qǐng)領(lǐng)取一定的財(cái)政補(bǔ)貼或用品,如此完善配套政策與設(shè)施可以大大促進(jìn)二胎生育政策的落實(shí)。

    (三)保障職工生育權(quán)利

    除了國(guó)家層面的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中規(guī)定女職工的生育享受98天的假期外,地方層面也有著自己的計(jì)劃生育條例。就廣東而言,《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》第三十一條規(guī)定,符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻,女方享受八十日的獎(jiǎng)勵(lì)假,男方享受十五日的陪產(chǎn)假。[11]規(guī)定假期內(nèi)工資需照發(fā),且不能對(duì)福利待遇和全勤評(píng)獎(jiǎng)產(chǎn)生影響。除此之外,隨著2019年2月21日由人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合多部委共同頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招聘行為促進(jìn)婦女就業(yè)的通知》[12]。政策層面日益明朗,該通知明確禁止企業(yè)單位搞性別歧視,對(duì)生育婦女進(jìn)行限制。社會(huì)工作在可以在中微觀層面上積極配合國(guó)家的宏觀層面政策,致力減少性別歧視,幫助就業(yè)權(quán)益受損的案主溝通舉報(bào)渠道,鏈接司法救濟(jì)資源,加強(qiáng)政策宣傳提高婦女就業(yè)權(quán)益保護(hù)意識(shí)。但就算是產(chǎn)假得到了法律的保障,許多公司在招聘時(shí)更偏向選擇男性員工,或者把女性是否有較急迫的生育意愿認(rèn)作是一個(gè)招聘的條件,畢竟女員工休產(chǎn)假不單單只是公司要給予員工相應(yīng)的薪酬補(bǔ)貼,而且產(chǎn)假過(guò)程中崗位人員的缺失也會(huì)帶來(lái)更高的經(jīng)濟(jì)成本,所以企業(yè)公司這樣的選擇也是無(wú)可厚非的。但政府若能對(duì)于企業(yè)公司給予一定的補(bǔ)貼以緩解員工在職生育的窘境,相信這種情況也會(huì)得到一些緩解。

    (四)開(kāi)展社工服務(wù)

    社會(huì)工作可以把政府的行政指令,通過(guò)專業(yè)化的手法和技巧轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷男袆?dòng),不僅促進(jìn)了社會(huì)政策的貫徹,而且能夠?qū)⒄邎?zhí)行的情況及時(shí)的反饋。[13]社會(huì)工作的三大工作方法——個(gè)案工作、小組工作以及社區(qū)工作,對(duì)于二胎政策的宣傳推進(jìn)落實(shí)以及反饋意見(jiàn)都是十分有效的。

    通過(guò)個(gè)案工作,社會(huì)工作者實(shí)行個(gè)性化服務(wù),對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象的不同問(wèn)題,制定不同的、高匹配性的服務(wù)計(jì)劃。比如對(duì)于頭胎孩子排斥二胎的,社會(huì)工作者可以幫助父母對(duì)頭胎孩子進(jìn)行心理疏導(dǎo),利用心理咨詢的技巧了解頭胎孩子排斥父母生育二胎的根本原因,使頭胎孩子與父母之間建立良性溝通互動(dòng),維持家庭系統(tǒng)的良性互動(dòng)。

    通過(guò)小組工作,社會(huì)工作者可以組織有類似生育困擾的服務(wù)對(duì)象共同解決問(wèn)題。比如由于養(yǎng)育孩子成本過(guò)高而不愿意生育二胎,可以通過(guò)開(kāi)展孩子養(yǎng)育分享小組、二胎家庭互助社,邀請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的人士進(jìn)行分享,幫助人們了解雖然養(yǎng)育孩子的成本高,但是在付出的成本背后,其實(shí)也獲得更多收益,強(qiáng)調(diào)生育的好處,并讓小組持續(xù)地保持互動(dòng),以達(dá)到提高人們二胎生育意愿。

    通過(guò)社區(qū)工作,社工可以依托街道提供的平臺(tái)和資源,在社區(qū)中開(kāi)展專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)活動(dòng),例如二胎家庭新認(rèn)識(shí)宣傳、服務(wù)咨詢活動(dòng)、二胎知識(shí)講座。在社區(qū)中進(jìn)行大規(guī)模的、大范圍的二胎生育宣傳,切實(shí)影響到社區(qū)中的適齡生育群體。另外,社工也可以尋找社區(qū)中有威望、有影響力、愿意支持二胎政策活動(dòng)的人,利用其影響力,由少帶多,使得二胎政策的宣傳在群眾中廣泛影響,形成積極生育二胎的群眾氛圍。

    除此之外,社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以進(jìn)行資源倡導(dǎo)。社工作為資源經(jīng)紀(jì)人可以將想生育二胎的夫婦和相應(yīng)的資源建立橋梁,評(píng)估識(shí)別這些群體的需要,將服務(wù)對(duì)象的需要篩選整理表達(dá)出來(lái),引起相關(guān)政府部門的重視,以更好的改進(jìn)相關(guān)的政策。

    (五)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)

    世界范圍內(nèi),俄羅斯作為人口減少速度最快的國(guó)家之一,俄羅斯烏里揚(yáng)諾夫斯克州把每年的9月12號(hào)設(shè)為“懷孕日”以鼓勵(lì)生育,這天已婚夫婦放假一天,在家專心生育。

    韓國(guó)則在托育服務(wù)上下功夫,1991 年通過(guò)了《嬰幼兒保育法案》,將保育事業(yè)從單純的“保育”發(fā)展為“?!薄敖獭苯Y(jié)合,將 0~3 歲嬰幼兒的教育納入到學(xué)前教育體系。[14]

    澳大利亞政府為了鼓勵(lì)和支持家庭養(yǎng)育嬰兒,分擔(dān)新生嬰兒的成本,支付分娩或領(lǐng)養(yǎng)2歲以下兒童的家庭一定津貼。[15]

    除此之外還有許多國(guó)家都存在相應(yīng)的鼓勵(lì)生育政策,當(dāng)然這些經(jīng)驗(yàn)不見(jiàn)得適合我國(guó)國(guó)情,不得生搬照套的適用,但政府應(yīng)充分利用其參考價(jià)值并取其精華去其糟粕來(lái)完善二胎政策。

    參考文獻(xiàn)

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    (作者單位:韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院)

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