農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的困境與出路探討

姜野

摘 要：本文對某市農(nóng)村更低流轉(zhuǎn)規(guī)范化存在的困境進行了分析，然后結(jié)合實際情況提出了一些應(yīng)對措施，旨在推動我國農(nóng)村更低流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村更低;規(guī)范化;困境;出路

1 某地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)范化的困境

1.1 面臨耕地的“生產(chǎn)性”向“綠色產(chǎn)能”轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

近年來，耕地等其他用地不斷減少，建設(shè)占用耕地規(guī)模預(yù)期仍呈增加態(tài)勢，新增耕地難度大;與此同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設(shè)等對土地綜合整治提出了新的要求。如何爭取社會資本介入，讓生態(tài)資源產(chǎn)生經(jīng)濟價值將面臨更多現(xiàn)實問題。

1.2 農(nóng)地農(nóng)用與“非農(nóng)化”、“非糧化”的矛盾

受傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營與觀念的限制，部分農(nóng)民群眾對土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、方式方法認(rèn)識不夠深入，部分村存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。土地“非農(nóng)化”、“非糧化”，造成土地流轉(zhuǎn)政策未能嚴(yán)格執(zhí)行，“大棚房”清理整治專項行動，劍指農(nóng)地非農(nóng)化亂象，未來全市做好全面復(fù)墾工作面臨更高標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 土地流轉(zhuǎn)的小規(guī)模與規(guī)?；?jīng)營的矛盾

土地流轉(zhuǎn)市場化仍存在交易空間，2012-2018 年全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)累計成交筆數(shù)僅726 筆，截止2018 年底，一是從流轉(zhuǎn)的形式來看，出租（轉(zhuǎn)包）仍然是主要的流轉(zhuǎn)形式，占53.45%，股份合作占40%;二是從流轉(zhuǎn)的去向來看，近年來全市土地流轉(zhuǎn)逐步向多元化、規(guī)?；?jīng)營方向發(fā)展，戶與戶之間的流轉(zhuǎn)面積67.8 萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)總面積的37.58%，轉(zhuǎn)入合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的面積達93.73 萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的51.95%，其中轉(zhuǎn)入合作社的比重為43.36%;三是從流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營來看，流轉(zhuǎn)土地用于糧食作物的面積為88.47 萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的49%，29.98 萬戶承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出自己的承包地，占承包農(nóng)戶數(shù)的38.9%。

1.4 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范與風(fēng)險控制的矛盾

土地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范，如書面協(xié)議中條款不明確、雙方缺乏規(guī)范的登記備案程序等，這些都給土地流轉(zhuǎn)管理帶來困難。在土地流轉(zhuǎn)過程中，自行流轉(zhuǎn)與口頭協(xié)議的情況，因雙方?jīng)]有完善的利益協(xié)調(diào)機制和協(xié)調(diào)中介，容易出現(xiàn)承包人因資金鏈斷裂合同違約，群眾利益得不到保障，引起土地流轉(zhuǎn)糾紛，2018 年全市10 個有農(nóng)業(yè)的區(qū)中，村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村土地承包仲裁委員會共受理土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛333 件，其中土地流轉(zhuǎn)糾紛就有154 件。

1.5 土地價值的多樣性與評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性的矛盾

由于土地價值的多樣性，土地經(jīng)營權(quán)價值評估沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要依據(jù)經(jīng)營土地用途、承包或流轉(zhuǎn)方式、經(jīng)營年限、地類等級、基礎(chǔ)設(shè)施、耕作條件、收益能力等情況綜合確定。同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨市場與自然的雙重風(fēng)險，收益不確定性導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估難，另評估方法以及參數(shù)有多種，現(xiàn)實中低值高估、高值低估的現(xiàn)象也時有發(fā)生，如何對流轉(zhuǎn)經(jīng)營的土地進行全面了解，深化農(nóng)村金融改革，也存在一定難度。

2 做好某地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)規(guī)范化的五條建議

2.1 完善設(shè)施農(nóng)用地管理政策

探索完善空間規(guī)劃體系，建立國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制;以土地利用總體規(guī)劃為依托，統(tǒng)一規(guī)劃期限與數(shù)據(jù)平臺，劃定生態(tài)保護紅線與耕地保護紅線，改進耕地占補平衡管理，推進土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);統(tǒng)籌農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地空間布局，完善設(shè)施農(nóng)用地管理政策，賦予農(nóng)村集體土地更多權(quán)能，釋放農(nóng)村土地的價值，保障產(chǎn)業(yè)融合項目用地需求，確保農(nóng)民土地承包權(quán)益得到保證。

2.2 探索推行永久基本農(nóng)田保護“田長制”

嚴(yán)格土地用途管制，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序，強化耕地保護，對接互聯(lián)網(wǎng)平臺，管理農(nóng)戶流轉(zhuǎn)合同、登記農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息、明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和責(zé)任，依法規(guī)范參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的行為;完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，為農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)、合法流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)提供政策支持;探索推行“田長制”，以清理整治“大棚房”問題為契機，推廣“大棚房”治理經(jīng)驗，把農(nóng)田保護責(zé)任壓實，設(shè)立監(jiān)督機制，維護土地管理秩序，高標(biāo)準(zhǔn)完成土地復(fù)墾工作，有效提高土地產(chǎn)出率，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。

2.3 壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

突出抓好培育家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，支持小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，培育各類社會化服務(wù)組織，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效率和水平;創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，采取土地入股型流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶合作型流轉(zhuǎn)、家庭經(jīng)營型流轉(zhuǎn)、企業(yè)帶動型流轉(zhuǎn)等流轉(zhuǎn)方式，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地、農(nóng)業(yè)設(shè)施等生產(chǎn)要素通過出租、入股等方式向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中;強化金融信貸支持，鼓勵金融機構(gòu)加強對規(guī)模經(jīng)營主體的支持和服務(wù)，通過耕地提質(zhì)改造、土地整治等形式，提高流轉(zhuǎn)土地的綜合利用率。

2.4 創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制

研究制定關(guān)于全面推進土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施細(xì)則，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的資金投入瓶頸問題，進一步提高農(nóng)業(yè)補貼政策指向性和精準(zhǔn)性;探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保證保險，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項資金，強化被征地農(nóng)民的主體性和參與權(quán)，創(chuàng)新征地補償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，完善司法救助程序;充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心功能，加強對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的監(jiān)督管理，促使土地流轉(zhuǎn)更加合法化、規(guī)范化，為全市土地流轉(zhuǎn)提供有效制度保障。

2.5 探索制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估辦法

根據(jù)區(qū)域地理條件、耕作習(xí)慣、物價因素、農(nóng)作物生產(chǎn)成本、經(jīng)濟效益等差異性，制定土地經(jīng)營權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價值評估標(biāo)準(zhǔn);運用成本法、收益法、市場價格法等開展抵押物價值評估，探索制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估辦法;有序開展農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估等基礎(chǔ)工作，成立農(nóng)村資源資產(chǎn)價值評估委員會或土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營第三方評估機構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村土地評估配套機制，不斷完善土地經(jīng)營權(quán)價格評估體系，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

3 結(jié)束語

綜上所述，通過對某地區(qū)農(nóng)村更低流轉(zhuǎn)規(guī)范化現(xiàn)狀以及問題進行分析，充分了解了其中存在的困境與問題，結(jié)合該地實際情況提出通過完善設(shè)施農(nóng)用地管理政策、推行永久基本農(nóng)田保護機制、壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制等方法來提升農(nóng)村更低流轉(zhuǎn)規(guī)范化水平。

參考文獻

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