基于市場的環(huán)境政策工具的認知迭代與中國實踐

劉亦文

摘要：基于市場的環(huán)境政策工具是協(xié)調(diào)生態(tài)發(fā)展權(quán)和生態(tài)資源重新配置的經(jīng)濟手段，是實現(xiàn)生態(tài)公平的重要機制，是解決新時代生態(tài)環(huán)境治理“中國式難題”的重要途徑。在基于命令—控制型、市場型和自愿型環(huán)境政策的選配中，基于市場的環(huán)境政策工具越來越受到青睞。我國在“用水、用能、排污、碳排放權(quán)”市場交易制度，生態(tài)補償制度，排污費、稅與補貼制度，綠色金融等方面構(gòu)建了全方位、全地域、全過程市場化政策體系。未來，遵循習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，利用市場機制調(diào)整有關(guān)各方的利益關(guān)系，是解決環(huán)境污染問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞：基于市場的政策工具;生態(tài)環(huán)境治理;中國實踐;習(xí)近平生態(tài)文明思想

中圖分類號：C93文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1004-3160（2019）05-0097-07

一、新時代“中國式難題”與循因施策

改革開放40年來，在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，開啟了中華民族偉大復(fù)興的偉大征程，中國經(jīng)濟總量從1990年占全球經(jīng)濟總量的1.6%提升到2017年的15.4%，對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過30%。2018年中國人均GDP達到了10087美元，成為了一個中等偏上收入的國家，縱然是最樂觀的預(yù)言家也為中國取得如此驕人的“奇跡”感到驚訝。

然而，中國經(jīng)濟社會成就是建立在非常脆弱的環(huán)境基礎(chǔ)上的，在財富不斷積累的同時，仍有一些“中國式難題”亟待解決。長期以來依靠要素驅(qū)動的粗放型、低效率增長模式難以為繼，資源環(huán)境承載力逼近極限，使得發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的能源和環(huán)境問題在中國集中出現(xiàn)，國家的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

中國全方位的嚴(yán)重環(huán)境污染不但體現(xiàn)在污染源上（工業(yè)污染、生活污染等），也體現(xiàn)在被污染對象上（空氣、地表水、地下水等），還體現(xiàn)在區(qū)域范圍上（城市、鄉(xiāng)村、陸地、海洋等）。根據(jù)耶魯大學(xué)的相關(guān)測算，在2018年環(huán)境績效指數(shù)的排名中，中國EPI得分僅為50.74，在所有180個國家中排名第120名，中國2006年-2018年間的環(huán)境績效指數(shù)排名處于所有國家和地區(qū)的后列，而空氣質(zhì)量更是排名靠后，2018年得分僅為14.39，較十年前下降了15%（Yale Center for Environmental Law & Policy，2018）[1]。2014年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的全球城市空氣質(zhì)量調(diào)查報告顯示，中國只有9個城市空氣質(zhì)量進入前100個達標(biāo)城市行列。中國城市地區(qū)空氣中SO2及粉塵含量是全世界最高的，PM10含量是60微克/立方米（世界平均含量為43微克/立方米）。生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為新常態(tài)下中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也是現(xiàn)階段中國最敏感的政治問題和社會問題之一。

不斷惡化的環(huán)境污染形勢向粗放的發(fā)展方式亮起了紅燈，中國環(huán)境污染成本占GDP的比例高達8%-10%，而且環(huán)境污染嚴(yán)重危害了居民尤其是婦女和兒童的健康，社會健康成本大幅增加，中國空氣污染和水污染導(dǎo)致的健康損失高達 GDP 的 4.8%。呂鈴鑰和李洪遠（2016）研究發(fā)現(xiàn)，京津冀地區(qū)PM10污染所造成的健康經(jīng)濟損失總額為1399.3（1 237.1-1 553.1）億元，相當(dāng)于2013年該地區(qū)生產(chǎn)總值的2.26%（1.99%-2.50%），PM2.5污染引起的健康經(jīng)濟損失總量達1 342.9（1 068.5-1 598.2）億元，占2013年該地區(qū)生產(chǎn)總值的2.16%（1.72%-2.58%）[2]。而且“霧霾仍在延續(xù)，霧霾一次又一次成為公眾熱議的話題。霧霾關(guān)系到每個人的健康。”[3]水質(zhì)的下降導(dǎo)致中國消化系統(tǒng)癌癥的發(fā)病率和死亡率急劇攀升，2000年-2011年，男性癌癥發(fā)病率保持穩(wěn)定（+0.2%，P=0.1），女性癌癥發(fā)病率顯著增加（+2.2%，P<0.05）（陳萬青等，2016）[4]，癌癥死亡人數(shù)在近年來也呈現(xiàn)出快速上升趨勢，胃癌和肝癌已經(jīng)分別稱為中國第四和第六大致死原因（Ebenstein，2012）[5]。由環(huán)境污染所導(dǎo)致的惡果，已經(jīng)嚴(yán)重影響了居民的公共健康和日?；顒?。

人類福祉與自然資源管理之間的密切聯(lián)系需要更好的政策和手段來實現(xiàn)可持續(xù)的治理。促進環(huán)境質(zhì)量改善是“十三五”時期實現(xiàn)綠色發(fā)展和最終全面建成小康社會的重要目標(biāo)和任務(wù)。為了解決環(huán)境污染問題，黨和國家不僅將生態(tài)文明和“美麗中國”建設(shè)提高到中國經(jīng)濟社會發(fā)展前所未有的戰(zhàn)略高度，而且制定了世界上最大規(guī)模的節(jié)能減排計劃，并提出“要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)”。在2014年修訂的《環(huán)境保護法》中，將保護環(huán)境作為“國家的基本國策”，并首次提出各級政府必須將環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。黨的十八屆五中全會把“綠色發(fā)展”確立為“十三五”時期的重要發(fā)展理念，不斷推動國家環(huán)境政策革新，構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，提升國家綠色領(lǐng)導(dǎo)力。而生態(tài)環(huán)境治理政策工具的選擇、設(shè)計與應(yīng)用是關(guān)系生態(tài)環(huán)境治理和綠色發(fā)展效果、政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵性因素。

作為追趕型經(jīng)濟體的典型代表，中國必須在節(jié)能減排和經(jīng)濟增長之間尋找合理的平衡，但導(dǎo)致經(jīng)濟增長大幅下滑的激進減排措施在中國并不具備現(xiàn)實的可能性。黨的十九大、國家推進生態(tài)文明體制改革總體方案及《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》等，均將建立健全生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制上升為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略層面予以部署，試圖通過實施一系列政策手段和工具（例如排放權(quán)市場交易，生態(tài)補償，排污費、稅與補貼制度，綠色金融等）以經(jīng)濟有效的方式解決環(huán)境政策問題。這些政策手段和工具即為基于市場的政策工具（market-based instruments，MBIs），這些工具試圖建立供需關(guān)系，并創(chuàng)造激勵措施來影響行為者的行為。

MBIs主要支持市場機制，例如參與者之間的自愿交易，服務(wù)競爭和價格信號（Lockie，2013）[6]。具體而言，MBIs通過稅收將行動的外部成本內(nèi)部化，或者為有利于競爭的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和個人財產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造市場（Dargusch和Griffiths，2008）[7]。通過這些政策工具的實施，MBIs尋求解決負面的環(huán)境外部性，使得生態(tài)環(huán)境治理朝著積極的正面方向發(fā)展，例如解決近岸過度捕撈、污水排入海洋問題，以及利用環(huán)保旅游產(chǎn)品。MBIs成為了更靈活的反應(yīng)和具有成本效益的選擇，這些是優(yōu)于傳統(tǒng)的行政命令型工具的（Hahn和Stavins，1992）[8]。因此，研究中國環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)中基于市場的政策工具的設(shè)計與選配，探析實現(xiàn)中國綠色發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理政策工具，對加快建設(shè)“兩型社會”、全面建成小康社會、推進美麗中國建設(shè)具有重大而深遠的戰(zhàn)略意義。

二、基于市場的政策工具的認知迭代

生態(tài)環(huán)境是自然系統(tǒng)的組成要素，是人與自然相互作用的結(jié)果;既是經(jīng)濟增長的前提條件，也是經(jīng)濟增長的結(jié)果。近代以來的工業(yè)化進程使得人類經(jīng)濟活動逐步逼近甚至超出環(huán)境承載極限，層出不窮的環(huán)境問題已經(jīng)成為21世紀(jì)世界各國社會面臨的最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，也是現(xiàn)階段最敏感的政治問題和社會問題之一?！熬G水青山就是金山銀山”是中國共產(chǎn)黨人解決這一困境的一把鑰匙。綠水青山是最大的資源和資產(chǎn)。然而，長期以來，自然資源環(huán)境的經(jīng)濟價值是缺失的，而自然資源環(huán)境無價值觀念又同馬克思的勞動價值論互為表里（晏智杰，2004）[9]，其直接后果是，在很長一段時間內(nèi)，人類對自然資源環(huán)境的認識僅僅停留在資源使用費用上，而忽視了資源環(huán)境的修復(fù)和可持續(xù)利用，忽視了自然資源環(huán)境所擁有的巨大社會效益和生態(tài)效益。在實踐中，必然造成對自然資源環(huán)境的枯竭式利用，從而危及人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境問題伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程，環(huán)境政策是解決環(huán)境污染問題的制度設(shè)計，覆蓋了法律法規(guī)、經(jīng)濟政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督執(zhí)行等方面。在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨關(guān)于環(huán)境保護的主張、法令、措施、辦法的總和。改革開放40年來，我國的環(huán)境保護政策，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從基本國情和發(fā)展階段的基本特征出發(fā)，從口號、理念到執(zhí)法力度不斷調(diào)整，從改革開放初期的“有水快流”“靠山吃山”到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速進程中的既要金山銀山也要綠水青山，再到近年來人與自然和諧共生的生態(tài)文明新時代，這既是廣大人民群眾和決策者對生態(tài)文明建設(shè)的認知迭代，也是對基于市場的政策工具的認知迭代。

國內(nèi)外學(xué)者對基于命令-控制型、市場型和自愿型環(huán)境政策選配的認識趨于一致，如Atkinson和Lewis（1974）將生態(tài)環(huán)境治理政策區(qū)分為命令控制型工具和經(jīng)濟激勵型工具[10];Kemp R（1997）認為生態(tài)環(huán)境治理政策可分為命令的、市場的和相互溝通的三大類手段[11];肖建華和游高端（2011）總結(jié)得出生態(tài)環(huán)境治理政策工具經(jīng)歷命令-控制型工具、基于市場的激勵性工具、自愿性環(huán)境協(xié)議工具及基于公眾參與的信息公開工具的發(fā)展演變[11]。不難發(fā)現(xiàn)，無論國內(nèi)外學(xué)者將生態(tài)環(huán)境治理政策分為兩類、三類還是四大類，都是基于命令-控制型、市場型和自愿型三類的衍變。在命令-控制型環(huán)境政策工具方面，強制性問題被學(xué)者們反復(fù)研究。而自愿性工具是企業(yè)和公眾為了提高環(huán)境水平而遵守的協(xié)議，是一種沒有強制性約束的協(xié)議。市場化生態(tài)環(huán)境治理政策以污染外部性和科斯定理為理論基礎(chǔ)，被認為是最精準(zhǔn)有效的節(jié)能減排政策工具。目前，MBIs這一實踐問題也充分體現(xiàn)在理論研究的熱點中。

（一）MBIs在生態(tài)環(huán)境治理中的應(yīng)用價值日益凸顯

王猛（2015）認為構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，要改變過去由政府主導(dǎo)的單中心格局，著重理順政府與市場、社會的關(guān)系，向政府、市場、社會合作共治的多元格局轉(zhuǎn)變的努力[13]。歐洲環(huán)境總署（EEA，2005）評價了MBIs在歐洲環(huán)境政策中運用，并建言進一步加強對MBIs的成本效益分析，以促使管理層更好地了解該政策工具在生態(tài)環(huán)境治理中的優(yōu)勢[14]。20世紀(jì)90年代以來，學(xué)術(shù)界從成本-效益等角度論證MBIs比基于命令-控制型（CAC）的政策工具更具效率（王班班、齊紹洲，2016）[15]。Filatova（2014）通過對能源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域有影響力的國際期刊近十年研究文獻的查閱發(fā)現(xiàn)，基于市場的政策工具的研究受到了國際學(xué)者的重點關(guān)注[16]。中國情景也得到了很好的印證，如Xianbing Liu等（2013）通過對中國鋼鐵、水泥和化工行業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪公司對于MBIs的認知度和可接受性要遠遠高于其他監(jiān)管政策，這對于中國工業(yè)節(jié)能政策的未來調(diào)整具有重要意義[17]。王班班、齊紹洲（2016）研究發(fā)現(xiàn)市場型工具有助于實現(xiàn)“去產(chǎn)能”和工業(yè)生產(chǎn)方式綠色升級的“雙贏”[15]。市場化機制、手段與命令-控制手段互為補充，是中國能源環(huán)境政策工具的重要組成部分，是踐行中國綠色發(fā)展理念的關(guān)鍵要素。因此，中國生態(tài)環(huán)境治理中MBIs的研究能促使能源環(huán)境政策工具研究得以深化，能促使能源環(huán)境政策工具選擇、應(yīng)用的知識更加系統(tǒng)化，從而改變長期以來以“末端治理”為主導(dǎo)的能源環(huán)境政策工具研究體系，形成解決中國能源環(huán)境“前端防治”問題的理論準(zhǔn)備。

（二）MBIs在生態(tài)環(huán)境治理中的應(yīng)用還存在很多急需解決的空白和議題

盡管這一領(lǐng)域在近十余年來得到了越來越多學(xué)者的重視，但學(xué)術(shù)界過于強調(diào)MBIs在履約成本、技術(shù)激勵等方面的優(yōu)勢，忽視其政策形成、執(zhí)行和監(jiān)控成本以及排放實體環(huán)境道德意識的影響。同時，國內(nèi)外對于MBIs對經(jīng)濟的影響和效果主要集中在整個社會和宏觀經(jīng)濟方面，對微觀的經(jīng)濟主體行為以及所產(chǎn)生經(jīng)濟影響的相關(guān)研究較少。國內(nèi)MBIs涌現(xiàn)的時間不長，相應(yīng)研究范圍主要集中在碳稅、能源稅、排放權(quán)交易和限額交易等領(lǐng)域，近年來越來越多的學(xué)者加強了對兩種或兩種以上不同的市場型政策工具進行對比研究，但對不同的MBIs在生態(tài)環(huán)境治理中的應(yīng)用仍存在諸多急需解決的空白和議題。

（三）MBIs與生態(tài)環(huán)境治理的研究具有中國情景的管理特色

當(dāng)前，關(guān)于MBIs在生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)用的研究成果大多是基于西方經(jīng)濟體制背景下得出來的，相對西方國家而言，中國生態(tài)環(huán)境治理政策主要以命令-控制型的政策工具為主導(dǎo)，相關(guān)研究也較為集中在此領(lǐng)域展開。西方背景下的研究結(jié)論在中國情境下的適用性還有待商榷。因此，這一研究議題更凸顯了中國情景的應(yīng)用特色和現(xiàn)實價值。

三、基于市場的環(huán)境政策工具的中國實踐

目前，我國在“用水、用能、排污、碳排放權(quán)”市場交易制度，生態(tài)補償制度，排污費、稅與補貼制度，綠色金融等方面構(gòu)建了全方位、全地域、全過程市場化政策體系，取得了良好的生態(tài)治理效果。

（一）“用水、用能、排污、碳排放權(quán)”市場交易制度

一是我國水權(quán)交易市場制度建設(shè)。1987年著名的“八七分水”方案將黃河干流水量分配給各省份，允許省內(nèi)水權(quán)置換，這實際上是我國最早的水權(quán)分配方案。1996年中央“九五”計劃首次提出總量控制原則，初步開始水權(quán)市場交易制度的探索。2000年浙江省東陽-義烏兩市首次轉(zhuǎn)讓5000萬立方米水權(quán)，成功開創(chuàng)了我國水權(quán)交易實踐的新紀(jì)元，拉開了水權(quán)交易的新篇章，全國各地爭相開展水權(quán)交易實踐，陸續(xù)涌現(xiàn)出京冀應(yīng)急供水、寧蒙水權(quán)轉(zhuǎn)換、張掖水票交易等一大批形式豐富多彩的水權(quán)交易實例，水權(quán)交易呈現(xiàn)“遍地開花”的新局面。二是“用能權(quán)”市場交易制度。我國自2015年首次提出用能權(quán)交易概念后，對建立“用能權(quán)”市場交易制度做出進一步的規(guī)劃部署，在《關(guān)于開展用能權(quán)有償使用和交易試點工作的函》中明確提出，在2017年全國開展用能權(quán)有償使用和交易試點。三是“排污權(quán)”交易制度建設(shè)。排污權(quán)交易的提出可以追溯到20世紀(jì)80年代，1985年，太原市出臺《大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》《污染物排放指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》。經(jīng)過30多年的探索與實踐，排污權(quán)制度也取得系列成果，目前我國排污權(quán)交易在11個省區(qū)試點，在一定程度上遏制了污染物的排放，緩解部分環(huán)境污染壓力，在我國市場化的經(jīng)濟體制中有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。四是“碳排放?quán)”市場交易制度建設(shè)。我國早在2002年就以CDM的形式開始了碳交易市場建設(shè)，經(jīng)過十幾年的探索和實踐，我國于2017年在全國范圍內(nèi)啟動碳排放交易。

（二）生態(tài)補償制度

我國關(guān)于生態(tài)補償政策的制定，可以追溯到1997年原國家環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于加強生態(tài)保護工作的意見》，以及《森林法》中的森林生態(tài)補償。從2007年開始試點自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償機制，到2016年國務(wù)院正式發(fā)文提出健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等分領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制，生態(tài)補償制度在我國得到了廣泛推廣。

（三）排污費、稅與補貼制度

排污費制度起源于工業(yè)發(fā)達國家，作為一項完整的制度，大約開始于20世紀(jì)70年代初。而我國的排污收費制度大約始于20世紀(jì)70年代末，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：從1978到1981年，排污費制度的提出和試行階段;從1982到1987年，排污費制度的建立和實施階段;從1988年至今，排污費制度改革、發(fā)展和不斷完善階段。截至目前已在全國各級各部門建立起比較完整的排污收費法規(guī)體系。

（四）綠色金融

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的《金融體系與可持續(xù)發(fā)展之統(tǒng)一》報告，融資仍然是當(dāng)前推進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)之一。2016年9月杭州G20峰會上，中國提出了建設(shè)“綠色金融”議題，已成為全球治理“中國方案”的關(guān)鍵內(nèi)容。發(fā)展綠色金融的意義在于為控制全球溫室氣體排放和經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型提供融資支持。另一方面，綠色金融是金融業(yè)和環(huán)境產(chǎn)業(yè)的橋梁。我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)已成為我國經(jīng)濟新的增長點。但發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，目前存在巨大的資金缺口，年資金缺口達2萬億人民幣，通過發(fā)展綠色金融來引導(dǎo)社會資本投向綠色產(chǎn)業(yè)是必然的選擇。

四、結(jié)語

在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國邁入新時代生態(tài)文明建設(shè)新境界，不斷推動國家環(huán)境政策革新，構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，提升國家綠色領(lǐng)導(dǎo)力。一是要牢固樹立綠水青山就是金山銀山，綠水青山就是最大的生態(tài)資產(chǎn)和發(fā)展基礎(chǔ)的綠色發(fā)展理念。二是要建立多元化資源環(huán)境產(chǎn)品交易平臺，夯實市場化機制基礎(chǔ)。在市場化機制設(shè)計的趨勢下，構(gòu)建多元化資源環(huán)境產(chǎn)品交易平臺是構(gòu)建MBIs的基礎(chǔ)建設(shè)。要完善污染物排放許可制，推行市場交易，并利用資本市場募集更多的資金進入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。三是推出基于市場的環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)。探索推出碳信貸、碳期貨、碳證券、碳保險、碳基金等各種碳金融衍生品。在金融服務(wù)與信貸產(chǎn)品方面，要鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)銀行針對碳排放交易項目的特點，創(chuàng)新低碳信貸產(chǎn)品，對低碳產(chǎn)業(yè)項目重點給予貸款扶助。要設(shè)立專門的低碳發(fā)展基金，發(fā)行低碳債券，鼓勵企業(yè)通過各類低碳金融產(chǎn)品融資。四是要加強高端專業(yè)人才的培養(yǎng)與儲備，形成一支包括低碳技術(shù)、碳交易實際操作、碳金融、碳國際貿(mào)易、碳國際法、碳交易成本核算等方面的專業(yè)人才隊伍。

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