我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收政策價(jià)值及執(zhí)行偏差探析

劉晶 李仁子

【摘 要】 我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施以來(lái)，在稅收政策執(zhí)行過(guò)程中開(kāi)始出現(xiàn)一些偏差，如征稅對(duì)象不全、跨部門(mén)配合不力、政策激勵(lì)和處罰力度不足、信息數(shù)據(jù)及時(shí)性和準(zhǔn)確性缺乏等。據(jù)此提出進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)稅收政策的建議是：在征稅范圍上，擴(kuò)大污染物納稅范圍;在稅率方面，充分發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用;加強(qiáng)部門(mén)間合作，提升政策執(zhí)行力;加大宣傳力度，增強(qiáng)納稅人稅收遵從度。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境保護(hù)稅;稅費(fèi)改革;執(zhí)行偏差

改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)躍居成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，環(huán)境污染問(wèn)題日益突出。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日起正式實(shí)施，環(huán)境保護(hù)稅替代了之前征收的排污費(fèi)，完成了費(fèi)改稅的稅制改革。環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)對(duì)完善我國(guó)的綠色稅制體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的意義。但是，該稅法自實(shí)施以來(lái)，逐步顯現(xiàn)出政策執(zhí)行不力的諸多問(wèn)題。因此，進(jìn)一步完善政策設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)政策執(zhí)行的各項(xiàng)配套改革，才能充分展示環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的政策價(jià)值，推動(dòng)綠色發(fā)展方式和生活方式。

一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收政策實(shí)施價(jià)值

我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法是第一部專門(mén)體現(xiàn)綠色稅制、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，是第一部包括多部門(mén)信息共享和協(xié)作機(jī)制內(nèi)容的稅法。十八大以來(lái)，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求。實(shí)施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，有利于發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)企業(yè)治污減排，提高全社會(huì)環(huán)保意識(shí)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的共生共存。

1、通過(guò)費(fèi)改稅，進(jìn)一步規(guī)制污染行為

我國(guó)此前治理環(huán)境污染行為采用的主要經(jīng)濟(jì)手段是征收排污費(fèi)，排污費(fèi)是行政事業(yè)性質(zhì)收費(fèi)，征收工作由環(huán)保部門(mén)主持開(kāi)展，征收過(guò)程中存在一些問(wèn)題，主要包括收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)、執(zhí)法行為不嚴(yán)謹(jǐn)、征收信息不能及時(shí)公開(kāi)等。[1]且征收排污費(fèi)的手段力度不夠，在實(shí)施過(guò)程中受阻較大，無(wú)法達(dá)到預(yù)想的效果。稅收的強(qiáng)制性能夠彌補(bǔ)上述征收排污費(fèi)時(shí)的不足，加之我國(guó)稅收體系經(jīng)多年實(shí)踐已趨成熟，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)運(yùn)而生，能夠有效敦促企業(yè)減少排污，發(fā)揮企業(yè)自我激勵(lì)作用。

2、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

在環(huán)境保護(hù)稅出現(xiàn)前，我國(guó)稅制中與環(huán)境有關(guān)的稅種包括消費(fèi)稅、資源稅等，并未專門(mén)設(shè)置直接調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)的稅種。上述稅種的征收均從其他方面間接地對(duì)環(huán)境質(zhì)量有一定促進(jìn)作用，卻無(wú)法順應(yīng)國(guó)內(nèi)日趨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境，使企業(yè)對(duì)生產(chǎn)的資源成本沒(méi)有給予足夠的重視。此外，相關(guān)資料顯示，營(yíng)改增以來(lái)年均減免稅款近500億元，為環(huán)境保護(hù)稅的產(chǎn)生提供了有利的條件，使得課稅對(duì)象由資本逐漸過(guò)渡為生態(tài)環(huán)境，并未造成納稅人增負(fù)，符合“收入中性原則”。

3、及時(shí)糾正企業(yè)的負(fù)外部效應(yīng)，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展

部分企業(yè)在生產(chǎn)運(yùn)作中一心發(fā)展產(chǎn)業(yè)而忽視環(huán)境污染問(wèn)題，抱有“守法成本高，違法成本低”的僥幸心理。粗放式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)通常所需成本較小，資金便于運(yùn)轉(zhuǎn)，收益較高，經(jīng)營(yíng)靈活性較好。相比較而言，綠色生產(chǎn)需要投入大量資金，而且生產(chǎn)周期長(zhǎng)，收益可能較少而且獲利速度較慢。我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收環(huán)境稅來(lái)縮減治理預(yù)防環(huán)境污染所需的外部成本，不僅可以促進(jìn)企業(yè)降低環(huán)境污染物的排放量，還可以通過(guò)稅收調(diào)節(jié)方式整治污染嚴(yán)重的企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)積極采用清潔生產(chǎn)方式。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收政策執(zhí)行偏差及影響

2018年1月開(kāi)始實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅收政策。環(huán)境保護(hù)稅種與其他稅種在征管方式上有較大差異，因此在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)一些偏差。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、征稅對(duì)象不全，環(huán)境整治效果不明顯

根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅法的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅征收范圍基本與原排污費(fèi)征收范圍一致，是費(fèi)改稅的平移。但是環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定的征收范圍不包括建筑施工超標(biāo)噪聲排放，此項(xiàng)規(guī)定背離了環(huán)境保護(hù)稅改革的本意。除此之外，值得關(guān)注的是，許多嚴(yán)重污染環(huán)境的污染物也在征稅范圍之外。如二氧化碳、揮發(fā)性有機(jī)化合物、建筑噪聲等。眾所周知，二氧化碳是溫室氣體的主要組成成分，會(huì)引發(fā)溫室效應(yīng)，加速全球氣候變暖，因此應(yīng)向二氧化碳排放企業(yè)征稅。排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅后，建筑工地超標(biāo)噪聲也無(wú)需繳納稅款。這與國(guó)際上多數(shù)國(guó)家采用的“污染付費(fèi)”原則不一致。

2、政策激勵(lì)和處罰不協(xié)調(diào)，對(duì)企業(yè)行為的約束不力

從立法目的到稅制特點(diǎn)，再到征管機(jī)制，環(huán)境保護(hù)稅是符合“多排污者多繳稅、少排污者少繳稅”原則的稅收制度。稅收數(shù)額應(yīng)當(dāng)與污染物的排放量成累進(jìn)遞增關(guān)系，而不是讓企業(yè)以為繳納環(huán)境稅就可以肆意排污，即與“多繳稅者多排污、少繳稅者少排污”截然不同。但是，在環(huán)境保護(hù)稅征收管理過(guò)程中，部分污染企業(yè)由于其自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期和特點(diǎn)，購(gòu)置環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和節(jié)能減排設(shè)備所需成本遠(yuǎn)大于環(huán)境保護(hù)稅稅款。因此，寧愿多繳納環(huán)境保護(hù)稅，也不愿意減少污染物的排放量。環(huán)境保護(hù)稅法中關(guān)于激勵(lì)企業(yè)積極實(shí)施環(huán)保策略，清潔生產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)措施較少。為了促進(jìn)企業(yè)積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)，保護(hù)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)將處置懲罰與正向激勵(lì)結(jié)合起來(lái)，使環(huán)境保護(hù)稅收政策充分發(fā)揮科學(xué)合理的監(jiān)管作用。

3、部門(mén)間橫向協(xié)調(diào)難度大，難以形成政策執(zhí)行合力

由于環(huán)境保護(hù)稅的稅種和征收管理的特殊性，只有充分保證稅務(wù)和環(huán)保部門(mén)之間的良好合作，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅的有效征管。但要想實(shí)現(xiàn)這種多個(gè)部門(mén)互相協(xié)作的工作機(jī)制會(huì)面對(duì)許多的困難，因?yàn)槎嗖块T(mén)合作分工，涉及權(quán)利和責(zé)任重新劃分，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)利益的重新分配和既定的利益格局的沖擊。例如，排污費(fèi)一直是由環(huán)保部門(mén)一家征收，而且排污費(fèi)也是環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源之一，若這一費(fèi)用由稅收部門(mén)負(fù)責(zé)管理，那么環(huán)保部門(mén)便無(wú)法再?gòu)倪@一費(fèi)用中獲得收益，這無(wú)疑增大了合作難度，削弱了政策執(zhí)行力度。

4、信息數(shù)據(jù)缺乏及時(shí)性和準(zhǔn)確性，對(duì)有效監(jiān)管形成阻力

在當(dāng)前階段，稅收部門(mén)的工作中存在的一大明顯問(wèn)題便是信息數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性與及時(shí)性，由于企業(yè)申報(bào)的數(shù)據(jù)都是排污后的數(shù)據(jù)，執(zhí)法部門(mén)無(wú)法及時(shí)掌握排污企業(yè)的排放量，做不到信息動(dòng)態(tài)跟蹤。而排放量是環(huán)境保護(hù)稅的計(jì)稅依據(jù)，直接影響稅款數(shù)額。并且，這一數(shù)據(jù)往往是動(dòng)態(tài)變化的，如果管理過(guò)程中未及時(shí)對(duì)信息進(jìn)行采集，那么便無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督與管理。[2]當(dāng)前，由于政府自身的行政體制以及組織的原因，以及排污企業(yè)相對(duì)分散和隱蔽，同時(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在大量現(xiàn)金交易，種種因素使得執(zhí)法部門(mén)無(wú)法保證獲取的數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性。這也將導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)一定的偏差。[3]

三、提升我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收政策執(zhí)行力的建議

提升環(huán)境保護(hù)稅收政策執(zhí)行力，要從政策本身和政策執(zhí)行的各個(gè)相關(guān)環(huán)節(jié)入手，兼顧公平與效率，完善各方面的機(jī)制，及時(shí)出臺(tái)配套保障政策，才能使環(huán)境保護(hù)稅收政策接地氣，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防、監(jiān)管、有效整治的政策價(jià)值。

1、在征稅范圍上，擴(kuò)大污染物納稅范圍

秉承“寬稅基，廣覆蓋”的征稅原則，[4]盡量保證所有污染環(huán)境的產(chǎn)品都被歸入到納稅范圍，特別是以二惡英、總氮等有機(jī)性揮發(fā)物為代表的排污量較大，會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。

2、在稅率方面，充分發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用

為保證污染產(chǎn)業(yè)得到及時(shí)的污染治理，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，稅率就要與物價(jià)和產(chǎn)品價(jià)值的變化相協(xié)調(diào)，以超額累進(jìn)稅率促進(jìn)污染企業(yè)通過(guò)相關(guān)措施減少污染行為。[5]同時(shí)，擴(kuò)展稅收優(yōu)惠范圍，將原本的優(yōu)惠對(duì)象從部分污染因素拓展到整個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售，切實(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

3、加強(qiáng)部門(mén)間合作，提升政策執(zhí)行力

稅務(wù)和環(huán)境部門(mén)的合作非常重要。在征管過(guò)程中，容易出現(xiàn)職責(zé)不清、權(quán)利不明、推諉扯皮的情況?？梢酝ㄟ^(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，使其權(quán)責(zé)分明，各司其職，積極完成相應(yīng)的工作。同時(shí)，借助金稅三期系統(tǒng)，搭建高效的信息共享平臺(tái)，提高數(shù)據(jù)利用的有效性。促進(jìn)稅務(wù)、環(huán)保部門(mén)、納稅企業(yè)、公眾等多方溝通交流，共同參與到協(xié)作機(jī)制之中。加大信息公開(kāi)力度，保證企業(yè)應(yīng)該知曉的信息，并對(duì)其不良行為及時(shí)揭露，保證稅收征管工作順利開(kāi)展。

4、加大宣傳力度，增強(qiáng)納稅人稅收遵從度

通過(guò)新舊媒體，全方位、多角度加大環(huán)境保護(hù)稅收政策的宣傳力度。增強(qiáng)納稅人對(duì)政策實(shí)施的認(rèn)同感，防止納稅人對(duì)環(huán)境保護(hù)稅政策的抵觸情緒和逆反心理。同時(shí)，暢通政策溝通渠道，建立互聯(lián)互通的互動(dòng)橋梁。企業(yè)將政策實(shí)施過(guò)程中的意見(jiàn)和建議，及時(shí)反饋給執(zhí)行機(jī)構(gòu)，促進(jìn)政策執(zhí)行部門(mén)對(duì)企業(yè)要求的及時(shí)回應(yīng)。這有利于糾正政策執(zhí)行中表現(xiàn)出的各種偏差，保證環(huán)境保護(hù)稅收政策落地、開(kāi)花、結(jié)果。

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【作者簡(jiǎn)介】

劉 晶（1987—）女，延邊大學(xué)2016級(jí)公共管理專業(yè)碩士研究生.

李仁子（1973—）女，行政學(xué)博士，延邊大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共事務(wù)治理與政策分析，本文通訊作者.