開征環(huán)境保護稅的影響分析

孔慧敏

【摘要】世界各國早已達成共識，“先污染后治理”并非良策。中國環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展相伴而生，雖有治理，形勢不容樂觀。2015年《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》的社會意見廣泛征詢，表明政府通過稅收制度促進綠色發(fā)展的決心和實際行動。2016年12月第十二屆人大常委會審議通過《環(huán)境保護稅法》。環(huán)境保護稅的開征，引發(fā)熱議。本文從我國環(huán)境及環(huán)境保護的現(xiàn)狀，國內(nèi)環(huán)境保護稅費的發(fā)展狀況入手，對他國開征環(huán)保稅進行實證研究，分析開征環(huán)境保護稅對我國可能產(chǎn)生的影響。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護稅 健全稅制 環(huán)境保護

一、我國環(huán)境及環(huán)境保護現(xiàn)狀

（一）我國環(huán)境現(xiàn)狀

我國在經(jīng)濟加速發(fā)展的同時，環(huán)境污染在加劇，污染區(qū)域擴大，環(huán)境問題增多，相當多的地區(qū)環(huán)境污染狀況沒有得到根本改善。環(huán)境問題改變了人們的棲息場所，破壞了生態(tài)平衡，影響人們生存生活質(zhì)量，對人們的生命健康存在威脅，從某種角度來說，也間接阻礙經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展發(fā)展。

（二）我國環(huán)境保護現(xiàn)狀

1.我國對環(huán)境保護的投入情況。第一，環(huán)境保護支出總額呈現(xiàn)上升趨勢，占國家財政支出比重呈現(xiàn)上升趨勢。第二，國家財政環(huán)境保護支出總額不足，投入所占比重不大，近幾年年未突破3%。第三，環(huán)境污染治理投資總額提高，但是環(huán)境污染治理投資總額占GDP的比重不高，且有下降趨勢。

2.我國社會環(huán)保參與度。第一，政府積極采取措施，環(huán)保效果未知。新修訂的環(huán)保法中提出要切實保障公眾參與及監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。政府采取各種措施：頒布法律法規(guī)、開辟多渠道環(huán)保反映專線等。第二，企業(yè)環(huán)保參與意識不強，缺乏社會責(zé)任感。改革開放以來，企業(yè)謀求利益最大化，違反我國相關(guān)政策法規(guī)偷排，造成惡性環(huán)境污染事件的不在少數(shù)。第三，公眾環(huán)保意識增強，但參與度仍低。根據(jù)上海交大2015年的一項調(diào)查表明，只有43.2%的公眾知道PM2.5是怎么回事。說明目前人們對環(huán)保關(guān)注度高，期望改善環(huán)境，但是群眾參與度低。

二、國內(nèi)外環(huán)境保護稅的發(fā)展狀況

（一）國外環(huán)境保護稅發(fā)展歷程

1.環(huán)境稅收制度的萌芽。根據(jù)OECD1970年代提出的“PPP”原則，即“誰污染誰治理”，開征環(huán)保稅，倒逼特定行為主體為實現(xiàn)經(jīng)濟利潤最大化，關(guān)注自身污染物排放是否達標，加大對治污排放技術(shù)投入，以減少相關(guān)稅負，遏制環(huán)境進一步惡化。

2.環(huán)境稅收制度的進一步發(fā)展。隨著經(jīng)濟發(fā)展帶來的其他環(huán)境污染問題，譬如能源的使用污染人們生存環(huán)境，20世紀80年代～90年代中期，OECD對排污稅、能源稅等稅的征收，向人們灌輸環(huán)保理念，引導(dǎo)人們改變生產(chǎn)生活方式。

3.環(huán)境稅收制度的進一步完善。至90年代，國外專家提出“綠色稅收體系”，引發(fā)人們對“綠色稅制”的思考。許多國家多途徑（法律法規(guī)、政策宣傳等）結(jié)合本國自身情況，將環(huán)境保護稅與其他稅種配合納入稅制體系中。目前，一些發(fā)達國家主要有5種環(huán)境稅，如水污染稅，垃圾稅，二氧化硫，固體廢物稅，噪音稅等。

（二）我國環(huán)境保護稅費制度

環(huán)保稅是對排污費的平移，了解我國排污費制度對理解我國環(huán)境保護“費改稅”非常有必要。同時，我國也有具有環(huán)保性質(zhì)相關(guān)稅種，對環(huán)境保護起到了一定作用。

1.排污費。第一，排污費的界定：直接向環(huán)境排放污染物的單位及個體應(yīng)當按規(guī)定繳納的費用。第二，發(fā)展情況：首先規(guī)定：1979年的《環(huán)境保護法（試行）》頒布的超標準排污費制度。2014年9月排污費的征收標準大幅提高，調(diào)整最低標準，對企業(yè)的“打折優(yōu)惠期”已過，征收排污費的標準或已接近環(huán)境治理成本。但是，排污費仍舊存在著許多不足之處：（1）收費標準有待進一步提高（2）征稅范圍相對來說較窄，并且缺乏污染總量控制（3）征收效率有待提高：收費政策不經(jīng)濟（4）收費處于被動狀態(tài)，征收難度大。

2.具有環(huán)保性質(zhì)相關(guān)稅種。第一，在現(xiàn)行稅制中，有多個稅種的具體政策或多或少是出于“環(huán)境保護”的目的而特別設(shè)立。第二，發(fā)展情況：所列的幾大稅種政策的出臺一開始并非為了專門用于保護環(huán)境。稅收政策具有導(dǎo)向作用，在某些程度上該政策有利于向公眾灌輸環(huán)保觀念，起到保護環(huán)境的作用。局限在于：上述政策屬于附加政策，定位不清，征稅所得收入不高，在管理上也不具有統(tǒng)一性，發(fā)揮作用有限，因而政府環(huán)保調(diào)控能力受到很大限制。

三、開征環(huán)境保護稅的影響

環(huán)境保護稅作為政府為緩解環(huán)境問題的經(jīng)濟干預(yù)措施，許多注重環(huán)保的國家已陸續(xù)推行，取得不錯效果。下文對他國開征環(huán)保稅進行實證研究，參照他國開征環(huán)境保護稅帶來的影響，來分析開征環(huán)境保護稅可能對我國產(chǎn)生的影響。

（一）開征環(huán)保稅的積極影響

1.提升經(jīng)濟效應(yīng)。第一，增加收入。征收環(huán)境保護稅的優(yōu)點之一就是為政府提供一定量的財政收入，可作為本國的治理環(huán)境專項基金。以美國為例。美國形成了稅務(wù)部門（征收）—財政部（分配）—國家環(huán)保局（管理）多級體系。將征收的環(huán)境保護稅通過功能區(qū)分為：普通基金預(yù)算及信托基金（下設(shè)環(huán)境專項保護基金，超級基金），最終將超級基金，納入聯(lián)邦財政預(yù)算，服務(wù)于民，服務(wù)于社會。

治理環(huán)境需要預(yù)防、治理“雙管齊下”，開征環(huán)保稅，一方面遏制亂排偷排，另一方面，有利于我國籌集環(huán)保資金，建設(shè)管理環(huán)境設(shè)施，改善生態(tài)環(huán)境，提升國民幸福度。

第二，技術(shù)創(chuàng)新。企業(yè)在生產(chǎn)過程中，對環(huán)境造成的環(huán)境污染與破壞程度越重，按照差別稅額，因環(huán)境保護所繳納的稅款越多。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，納稅主體依靠革新技術(shù)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升效率，減少污染的同時，不僅使成本更低，還贏得了社會的贊譽，無形中提升了核心競爭力。比如：德國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)占比高達18%，環(huán)境技術(shù)產(chǎn)品受到世界各國青睞，環(huán)境保護稅有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

第三，消費導(dǎo)向。稅收法定，可以向公民灌輸環(huán)保理念，同時，環(huán)境保護稅促使消費者減少使用污染的產(chǎn)品。環(huán)保稅將會產(chǎn)生污染的消費品納入征稅范圍，則該類消費品的成本將提高，稅負可能轉(zhuǎn)嫁到最終消費者身上。稅收政策具有潛移默化的影響，促使人們將購買的視線投向更綠色、更環(huán)保的產(chǎn)品或服務(wù)，促使他們形成良好的綠色消費的習(xí)慣。

2.完善稅制，形成環(huán)保機制。第一，完善稅制。我國1982年開始征收排污費，2003年《排污費征收使用管理條例等系列法規(guī)規(guī)章》（排污收費制度歷史上最重要的一次改革），2014年9月調(diào)整排污費最低標準，到2016年環(huán)境保護稅入法。環(huán)境保護，一直是政府推行工作中考慮的重要因素。開征環(huán)保稅，結(jié)合當前開征的資源稅、消費稅、增值稅等一些與環(huán)境有關(guān)的稅種，有利于共同構(gòu)建我國的綠色稅制。

第二，環(huán)保機制。政府：環(huán)保行動引導(dǎo)者。約束企業(yè)，鼓勵公眾。公眾：環(huán)保行動推動者。政企監(jiān)督者，環(huán)保受益者。企業(yè)：環(huán)保行動最終決定者。開征環(huán)境保護稅，因稅收法定，可以向公民灌輸環(huán)保理念，向企業(yè)傳達減排治污思想，向政府提供規(guī)范章程。有利于形成“政府—企業(yè)—公眾”互相監(jiān)督，互相制約的良性循環(huán)環(huán)保機制。

3.改善生態(tài)環(huán)境。可持續(xù)發(fā)展是當今世界潮流，治理環(huán)境問題乃重中之重。根據(jù)庇古的理論，開征環(huán)保稅，有對潛在的或事實上的破壞環(huán)境污染環(huán)境的行為征收與之污染破壞程度相當?shù)亩愘M，為環(huán)境治理籌集資金的同時給納稅人敲響警鐘，引導(dǎo)其走可持續(xù)發(fā)展之路。

以德國為例，根據(jù)世界銀行提供數(shù)據(jù)：相比較2011年和2001年的二氧化碳排放量，從2001至2011年德國的二氧化碳的排放量下降了約14.55%，二氧化碳排量人均公噸數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢。由此例可知，環(huán)保稅的開征，政策的導(dǎo)向作用確實能轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。

（二）開征環(huán)保稅的消極影響

1.納稅人稅收負擔(dān)加重。第一，稅收轉(zhuǎn)嫁。環(huán)境保護稅屬于間接稅，存在稅收轉(zhuǎn)嫁問題。開征環(huán)保稅，長期會倒逼企業(yè)加大技術(shù)改造方面的投入，淘汰落后產(chǎn)能，用清潔技術(shù)，降低成本，增強產(chǎn)品競爭力。然短期企業(yè)沒有充足資金引進環(huán)保設(shè)備，改進技術(shù)，稅負消化不掉轉(zhuǎn)而選擇通過產(chǎn)品漲價的方式往下游傳導(dǎo)，最終傳導(dǎo)到消費者。即使消費者是理性的，調(diào)整自己的消費行為和模式，減少對相關(guān)產(chǎn)品的依賴，從而需求反作用于生產(chǎn)，抑制相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但需要一個過程。在使得企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)模式前，環(huán)境稅負依舊有可能是消費者承擔(dān)的。

第二，對收入分配的影響。不同社會階層對開征新稅承受能力不同。環(huán)保稅具有一定累退性，稅負隨收入的增加而下降。尤其是征收范圍包括日常所需的一般生活用品，也許會帶來分配不公，從而使收入差距擴大，社會問題潛在滋生。因而，制定相關(guān)政策時，分配效應(yīng)應(yīng)納入考慮因素，減少征稅帶來的負面影響特別是低收入群體。

第三，對生產(chǎn)的影響。相關(guān)政策會影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的存在與否。以北歐五國對待含鉛汽油與無鉛汽油的不同政策為例。其對二者實行差別稅率，引導(dǎo)生產(chǎn)者傾向無鉛汽油，迫使污染產(chǎn)品含鉛汽油從市場退出，大大降低了污染產(chǎn)品的市場占有率。

此外，環(huán)保稅倒逼企業(yè)引進環(huán)保設(shè)備，研發(fā)新技術(shù)，以此降低企業(yè)生產(chǎn)成本。在短期內(nèi)，引進設(shè)備，研發(fā)技術(shù)，需要大量資金，且存在較高風(fēng)險性，企業(yè)投入的資金也會是企業(yè)流動資金不充足，對企業(yè)的長期發(fā)展產(chǎn)生影響。

2.引發(fā)公眾負面情緒。

上圖是網(wǎng)友對開征環(huán)境保護稅傾向性調(diào)查，通過該圖，我們可以了解到：第一，政府公信力不足。網(wǎng)友認為因為政府的庸政、懶政，在近年來重金屬以及其他嚴重污染時間的環(huán)境問題頻發(fā)，政府本應(yīng)認真處理，在沒未有更好的解決方案，寄希望于征環(huán)保稅，改變目前我國環(huán)境嚴峻的情況。第二，政府權(quán)威性不夠。不少人認為此措施治標不治本，擔(dān)心環(huán)境保護稅的征稅范圍有限，征收力度不夠，監(jiān)管不嚴，實際征稅過程中存在“權(quán)力尋租”，企業(yè)選擇交稅而不愿放棄偷排，從而環(huán)境保護稅形同虛設(shè)，成為“排污許可證”。第三，征稅效果的質(zhì)疑。巧立名目斂財，加重個人負擔(dān)，環(huán)保資金未用到實處。