區(qū)域創(chuàng)新政策演進的特征及其重要啟示
——源自北京海淀區(qū)、深圳南山區(qū)、杭州濱江區(qū)的創(chuàng)新政策比較

萬敏 郭尚鑫

（中共上海市楊浦區(qū)委黨校，上海，200438）

21世紀以來，信息技術(shù)革命給中國和世界帶來巨大變革，全球范圍內(nèi)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃興起。一些新興的創(chuàng)新區(qū)域在此進程中正成為全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點，成為引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的制高點。探究緣由，從更好發(fā)揮政府作用視角，區(qū)域的創(chuàng)新政策尤為值得關(guān)注。

基于市場主體的系統(tǒng)失靈、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)失靈和制度失靈，創(chuàng)新政策已成為區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動力（Audretsch和Boschma）。然而，一些地方在制定、發(fā)布、實施促進區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的區(qū)域創(chuàng)新政策過程中，仍存在區(qū)域創(chuàng)新政策體系科技單一化、創(chuàng)新政策內(nèi)容趨同化、創(chuàng)新政策問題戰(zhàn)略化、創(chuàng)新政策的目標分散化、創(chuàng)新政策執(zhí)行上的“條塊”化等問題，致使區(qū)域創(chuàng)新資源錯配、創(chuàng)新政策績效不夠明顯，不能更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)新資源配置中的作用。因此，研究這些區(qū)域創(chuàng)新政策演進，有助于揭示其創(chuàng)新政策演進規(guī)律和供給特征，探尋創(chuàng)新政策演進和供給的動力因素與障礙因素。

本文選取區(qū)域創(chuàng)新能力強、創(chuàng)新集聚化特征明顯的國內(nèi)三大知名區(qū)域：“國家驅(qū)動+學(xué)院創(chuàng)新”模式的北京海淀區(qū)、“科技創(chuàng)新+民營經(jīng)濟”引領(lǐng)的深圳南山區(qū)模式、阿里獨領(lǐng)風(fēng)騷的杭州濱江區(qū)模式為樣本，按照創(chuàng)新政策的“背景-目標-工具-實施-績效”的主體框架對區(qū)域創(chuàng)新政策的演進作比較分析，探尋創(chuàng)新政策的演進路徑和演進特征，為其他區(qū)域創(chuàng)新政策體系的構(gòu)建和優(yōu)化提供啟示。

一、文獻綜述

國內(nèi)外學(xué)者對各國在崛起和發(fā)展過程中創(chuàng)新政策的演進進行了較多維度研究和提煉。比如，在創(chuàng)新政策演進發(fā)展的研究上，Kuhlmann（2001）回顧了歐洲創(chuàng)新政策的演進歷程，Mustar和Larédo（2002）研究并回顧了法國創(chuàng)新政策的演進，F(xiàn)reitas、Tunzelmann（2008）對1980年代早期至2002年英、法兩國的創(chuàng)新支持政策進行了比較。范柏乃等（2013）對浙江自主創(chuàng)新政策經(jīng)驗進行了研究，藺潔、陳凱華（2015）等對美國加州和江蘇省創(chuàng)新政策進行對比。在創(chuàng)新政策演進的階段分析上，林迎星（2003）分四個階段回顧了建國后中國創(chuàng)新政策軌跡。陳勁、王飛絨（2005，分三個階段回顧了1978年-2000年中國的創(chuàng)新政策。在創(chuàng)新政策的類型分析上，Rothwell、Zegveld（1997，盛亞（2001）等將創(chuàng)新政策分為供給型、需求型、環(huán)境型三類創(chuàng)新政策，Balzat、Pyka(2006)提出知識、人力資源、研究、市場、制度、金融和技術(shù)七類型創(chuàng)新政策；Freitas、Tunzelmann(2008)提出使命型、擴散型、特定型、一般型、地方主導(dǎo)和中央主導(dǎo)六類型創(chuàng)新政策。在創(chuàng)新政策理論的演進上，武欣（2010）闡明了全球三代創(chuàng)新政策的理論基礎(chǔ)，認為第一代創(chuàng)新政策的基礎(chǔ)是創(chuàng)新的線性過程，第二代創(chuàng)新政策基礎(chǔ)關(guān)注到創(chuàng)新的復(fù)雜性并注意到創(chuàng)新的反饋環(huán)（feedback loops），第三代創(chuàng)新政策的基礎(chǔ)，則是將創(chuàng)新放在如研究、教育、產(chǎn)業(yè)、競爭、貿(mào)易等各個領(lǐng)域的中心位置并注重不同領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)行動。蘇英（2010）把創(chuàng)新政策的理論演進歷程分為主要的四個時期——“二分法”政策框架主導(dǎo)時期、新熊彼的政策主張占主導(dǎo)地位時期、國家創(chuàng)新系統(tǒng)政策時期、全面提升國家創(chuàng)新能力時期。在創(chuàng)新政策趨勢的演進上，劉鳳朝，孫玉濤（2007）通過對中國1980-2005年創(chuàng)新政策進行實證分析，認為創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出從“科技政策”單向推進向“科技政策”和“經(jīng)濟政策”協(xié)同轉(zhuǎn)變、從“政府導(dǎo)向型”向“政府導(dǎo)向”和“市場調(diào)節(jié)”協(xié)同型轉(zhuǎn)變、從單向政策向政策組合轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。張煒，費小燕，方輝（2016）研究認為，創(chuàng)新政策演化趨勢表現(xiàn)為從具體的政策制定向戰(zhàn)略性引導(dǎo)政策的轉(zhuǎn)化，從協(xié)調(diào)科技與經(jīng)濟的單項政策到多項政策的集聚整合的發(fā)展趨勢。陳志（2017）認為產(chǎn)業(yè)政策從正當(dāng)性角度逐步向創(chuàng)新政策收斂。

但現(xiàn)有研究大多較為宏觀地從創(chuàng)新政策演進階段及其特點、分析框架、發(fā)展趨勢等視角進行了剖析，缺乏著眼于微觀層面，對創(chuàng)新活躍的區(qū)域性創(chuàng)新政策體系演進研究，特別是缺少對在信息技術(shù)時代興起的創(chuàng)新區(qū)域及其創(chuàng)新政策體系演進軌跡、創(chuàng)新政策演進規(guī)律和供給特征的比較研究。

二、區(qū)域創(chuàng)新政策演進的差異性及共性特征

（一）研究方法。為了更清晰地厘清區(qū)域創(chuàng)新政策的發(fā)展脈絡(luò)、演進軌跡和內(nèi)在機理，本文采用質(zhì)性研究的方法，對海淀區(qū)、南山區(qū)、濱江區(qū)進行了實地調(diào)研，組織了多場座談會，對三個城區(qū)的區(qū)委政策研究室、區(qū)政府研究室、區(qū)發(fā)展與改革委員會、區(qū)科學(xué)技術(shù)委員會（區(qū)科技創(chuàng)新局）、區(qū)金融服務(wù)辦公室、區(qū)財政局等20家單位進行了專題調(diào)研，訪談了20余人，追溯了三個創(chuàng)新城區(qū)出臺的100多份政策，梳理和剖析創(chuàng)新政策演進軌跡、差異性及其變遷特征。

（二）區(qū)域創(chuàng)新政策演進的差異性

1.創(chuàng)新政策演進背景比較。海淀-南山-濱江三個創(chuàng)新城區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展環(huán)境等存在差異，致使政策出臺的背景和演進邏輯不同。海淀區(qū)體制轉(zhuǎn)軌背景下的創(chuàng)新政策演進。改革開放以來，科教資源密集的海淀區(qū)也是全國創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)。政府以創(chuàng)新政策不斷深入推動體制機制創(chuàng)新，推進創(chuàng)新主體互動，促進人才、技術(shù)、知識、信息等創(chuàng)新要素流動，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置。南山區(qū)產(chǎn)業(yè)升級背景下的創(chuàng)新政策演進。南山區(qū)位于改革開放的前沿，政府一直以政策性資金促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為應(yīng)對全球金融危機對“三來一補”的發(fā)展模式的沖擊， 南山區(qū)根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟形勢和南山產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，以創(chuàng)新政策促產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并在產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向更為全面的創(chuàng)新政策體系建設(shè)。濱江區(qū)產(chǎn)城融合背景下的創(chuàng)新政策演進。2002年杭州高新區(qū)（濱江區(qū)）由原杭州高新區(qū)和原濱江區(qū)合并合署辦公，合并合署的制度安排是為解決杭州高新區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、原濱江區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化的問題。創(chuàng)新政策也體現(xiàn)出推動產(chǎn)業(yè)與城區(qū)融合，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。

2.創(chuàng)新政策演進軌跡比較。創(chuàng)新城區(qū)海淀-南山-濱江依據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)特質(zhì)和區(qū)域文化等稟賦，在實踐探索中形成了不同的政策特點和政策思路。

海淀區(qū)企業(yè)主體型的政策變遷：海淀區(qū)初始政策的出臺是為了保持區(qū)級財力持續(xù)穩(wěn)定增長，因此政策聚焦重點企業(yè)發(fā)展和新經(jīng)濟增長點的培育，并在實踐中逐步形成了企業(yè)主體型的政策思路（見表1）。受金融危機的沖擊及《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》提高了高新技術(shù)企業(yè)認定門檻，企業(yè)發(fā)展受到極大影響。為提升政策聚合性，2009年海淀區(qū)形成體系化政策服務(wù)于新的產(chǎn)業(yè)定位：“全鏈條成長”的智力密集型高端服務(wù)業(yè)、技術(shù)密集型高端制造業(yè)和“節(jié)點型”的以經(jīng)營、決策、研發(fā)為特征的高新技術(shù)總部經(jīng)濟。其后一直聚焦創(chuàng)新主線根據(jù)政策需求和實施效果對政策工具作出相應(yīng)調(diào)整。

表1 海淀區(qū)創(chuàng)新政策演進軌跡及調(diào)整方向

1 海淀區(qū)“1+4”創(chuàng)新政策體系：“1”是綱領(lǐng)性政策，《關(guān)于進一步加快核心區(qū)自主創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，“4”是指4個支持辦法，即《海淀區(qū)優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境支持辦法》、《海淀區(qū)激發(fā)科技創(chuàng)業(yè)活力支持辦法》、《海淀區(qū)提升企業(yè)核心競爭力支持辦法》、《海淀區(qū)促進重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持辦法》。

南山區(qū)資金引導(dǎo)型的政策變遷：南山區(qū)以資金這個要素為切入點制定政策，形成專項資金引導(dǎo)資源配置的政策思路。（見表2）1996年始相繼出臺了扶持民營及中小企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展等分散性的資金政策，政策目標相對單一。2007年整合外貿(mào)發(fā)展基金、民營及中小企業(yè)扶持資金、發(fā)展社區(qū)零售商業(yè)專項扶持資金、保供電應(yīng)急專項資金、菜籃子發(fā)展基金、副食品基金和循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，設(shè)立南山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展專項資金。2008年整合科技研發(fā)資金、科技孵化資金、科技風(fēng)險投資資金，設(shè)立區(qū)科技發(fā)展專項資金。2012年對經(jīng)濟發(fā)展和科技發(fā)展政策再次進行整合，形成體系化創(chuàng)新政策服務(wù)于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

表2 深圳市南山區(qū)創(chuàng)新政策演進軌跡及調(diào)整方向

濱江區(qū)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)型的政策變遷。為了促進產(chǎn)城融合，濱江區(qū)體現(xiàn)出以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主線的政策思路。（見表3）2013年之前，政策是由杭州高新區(qū)來發(fā)布，政策更注重產(chǎn)業(yè)扶持。2013年區(qū)黨委發(fā)文出臺的“1+X”體系化政策，則更傾向于滿足包括企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、人才等多元政策需求。

表3 杭州市濱江區(qū)創(chuàng)新政策演進軌跡及調(diào)整方向

創(chuàng)新政策體系框架比較。政策內(nèi)容和政策工具的選擇是創(chuàng)新政策最本質(zhì)的特征，它是政策實施運行的核心所在。海淀區(qū)、南山區(qū)、濱江區(qū)先后形成了“1+4”、“1+7+X”及“1+X”創(chuàng)新政策體系?；诓煌难葸M進程，呈現(xiàn)出迥異的政策特點。（見表4）海淀區(qū)政策注重產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的融合；南山區(qū)強調(diào)企業(yè)的主體作用，注重政策性資金對技術(shù)、人才、金融、知識產(chǎn)權(quán)、標準、文化等創(chuàng)新要素的引導(dǎo)作用；濱江區(qū)突出企業(yè)不同發(fā)展階段的需求與創(chuàng)新政策供給互動。

表4 海淀-南山-濱江現(xiàn)行區(qū)域創(chuàng)新政策工具及政策特點比較

（三）區(qū)域創(chuàng)新政策演進的共性特征

海淀-南山-濱江三個創(chuàng)新城區(qū)盡管政策演進背景、演進軌跡、政策工具等不盡相同，但區(qū)域創(chuàng)新政策在出臺背景-政策目標-政策工具-政策執(zhí)行-政策績效的方向和趨勢上則呈現(xiàn)出一些共性的特征與趨勢。

1.從區(qū)域創(chuàng)新政策演進的背景來看，與區(qū)域創(chuàng)新轉(zhuǎn)型呈正相關(guān)性。三個區(qū)域創(chuàng)新政策的出臺背景各異，但其實質(zhì)都是區(qū)域轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促升級、轉(zhuǎn)換發(fā)展動力的必然選擇。區(qū)域創(chuàng)新政策的出臺過程，亦是城區(qū)通過政策工具來推動城區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換的過程。

2.在區(qū)域創(chuàng)新政策目標的導(dǎo)向上，呈現(xiàn)出明顯的趨同性與一致性。借鑒Radosevic的分類方法，三個區(qū)域的政策演進目標大致可以劃分為“重構(gòu)”、“生存”、“優(yōu)化”三個階段。重構(gòu)階段，政策目標相對單一、分散，主要以產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)政策為重點，目的在于推動企業(yè)做大做強，培育經(jīng)濟增長點。生存階段，為適應(yīng)企業(yè)的發(fā)展和集聚的需求，政策開始體系化，政策目標是著力于形成區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化階段，體系化創(chuàng)新政策注重產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈融合，提升區(qū)域的核心競爭力。

3.在區(qū)域創(chuàng)新政策工具的演進上，呈現(xiàn)出由分散性政策向體系化創(chuàng)新政策協(xié)同收斂的特征。隨著區(qū)域發(fā)展能級的提升，原有單一、分散，甚至體系化的政策需要根據(jù)新需求不斷進行整合優(yōu)化，在區(qū)域創(chuàng)新政策工具的組合上呈現(xiàn)出由分散性的企業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟政策、科技政策、人才政策向體系化創(chuàng)新政策協(xié)同收斂的特點。

4.在區(qū)域創(chuàng)新政策執(zhí)行演進上，呈現(xiàn)出愈加規(guī)范和透明的趨勢?；诜稚⑿哉呦蝮w系化政策的演進特征，政策制定由單個部門轉(zhuǎn)向多個部門協(xié)同合作轉(zhuǎn)變，并愈加注重對專家、企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者等各類創(chuàng)新主體的參與度。政策發(fā)布途徑和政策申報和受理環(huán)節(jié)，越來越注重政策可及性；政策制定、審核、評估環(huán)節(jié)，強調(diào)政府與市場的互動與融合程度，以及政府各相關(guān)職能部門之間在政策執(zhí)行中的協(xié)同性（見表5）。

表5 海淀-南山-濱江創(chuàng)新政策制定、實施、評估情況及其特點

5.在區(qū)域創(chuàng)新政策績效上，呈現(xiàn)出與區(qū)域跨越式發(fā)展階段一致性。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展是一個相對較長的過程。研究顯示，當(dāng)區(qū)域創(chuàng)新政策進入體系化的節(jié)點前后，正是區(qū)域創(chuàng)新從量變轉(zhuǎn)向質(zhì)變的關(guān)鍵節(jié)點，也是區(qū)域從粗放型發(fā)展向集約式發(fā)展的轉(zhuǎn)折點。海淀、南山和濱江這三個創(chuàng)新城區(qū)分別于2009年、2012年、2013年分別實現(xiàn)了區(qū)域創(chuàng)新政策的體系化，而這個時間節(jié)點前后也恰恰是三個創(chuàng)新區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值增長較快的階段，企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展開始活躍的時期。如根據(jù)濱江區(qū)和海淀區(qū)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展公報顯示，濱江區(qū)自2012年開始至今，地區(qū)生產(chǎn)總值增加值每年保持100億元的增速，海淀區(qū)從2009年至今地區(qū)生產(chǎn)總值增加值每年保持300多億元以上的增長，最高年份達到700多億元。

三、區(qū)域創(chuàng)新政策演進和優(yōu)化的重要啟示

區(qū)域創(chuàng)新政策演進的過程，是區(qū)域政府推進城區(qū)自主創(chuàng)新的改革深化過程，也是探尋創(chuàng)新政策參與區(qū)域創(chuàng)新要素耦合交互、優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的規(guī)律性過程。對于創(chuàng)新發(fā)展的區(qū)域或園區(qū)來說，可以借鑒海淀-南山-濱江的區(qū)域創(chuàng)新政策演進經(jīng)驗，把區(qū)域創(chuàng)新政策作為政府參與創(chuàng)新資源配置的重要手段，更好地發(fā)揮政府的作用。

（一）針對政策目標分散化和單一化問題，注重區(qū)域創(chuàng)新政策的體系性。三個創(chuàng)新城區(qū)的創(chuàng)新政策演進實踐顯示，區(qū)域創(chuàng)新并不僅僅是科技部門的創(chuàng)新，而是一個涉及政府、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、高校和科研機構(gòu)等各類創(chuàng)新主體在內(nèi)的系統(tǒng)工程。因此，要聚焦創(chuàng)新發(fā)展全局統(tǒng)籌，發(fā)揮政策資源的整體效應(yīng)，避免單一化、碎片化現(xiàn)象。實踐層面主要注重兩個方面：一是政策層級間的系統(tǒng)性，注重與國家、相關(guān)省市創(chuàng)新政策的緊密銜接，避免區(qū)域創(chuàng)新政策的簡單模仿。二是強化和優(yōu)化頂層設(shè)計，提高區(qū)域內(nèi)政策工具的系統(tǒng)集成。

（二）針對政策工具趨同化和戰(zhàn)略化問題，突顯區(qū)域創(chuàng)新政策的獨特性。政策工具要考慮區(qū)域特點、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)實踐，堅持差異性和區(qū)域性原則，才能更好服務(wù)于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，這是三個創(chuàng)新城區(qū)在區(qū)域創(chuàng)新政策演進中體現(xiàn)出來的鮮明特征。一是注重創(chuàng)新政策與區(qū)域發(fā)展階段適配性。不同發(fā)展階段的區(qū)域，對政策的敏感度是不同的。在轉(zhuǎn)型發(fā)展的初期，政策供給主要側(cè)重對重點企業(yè)和重點產(chǎn)業(yè)的傾斜。伴隨著區(qū)域創(chuàng)新能力的提升，創(chuàng)新政策更注重優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。二是注重創(chuàng)新政策與區(qū)域特點適配性。如海淀區(qū)是科教資源豐富的區(qū)域，因此海淀不斷在科技成果轉(zhuǎn)化、研發(fā)平臺應(yīng)用、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)、多主體協(xié)同等創(chuàng)新關(guān)鍵節(jié)點進行政策突破。三是注重區(qū)域創(chuàng)新政策與企業(yè)成長規(guī)律的適配性。要考慮不同發(fā)展階段企業(yè)的政策需求。如濱江區(qū)提供了從種子期到成熟期全過程多樣化持續(xù)性政策解決方案。

（三）針對創(chuàng)新政策執(zhí)行“條塊化”弊端，強調(diào)區(qū)域創(chuàng)新政策的可及性和協(xié)同性。政策實施環(huán)節(jié)，往往會出現(xiàn)政出多門、各自為政的現(xiàn)象，造成可及性低、多頭申報、漏報、兌現(xiàn)慢等問題，既影響政策公平性，又降低政策效能。要加強流程再造：政策制定階段，根據(jù)區(qū)域發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和企業(yè)成長規(guī)律，系統(tǒng)地、有針對性的制定和出臺區(qū)域創(chuàng)新政策。政策發(fā)布階段，注重政策的便利性和可及性，提高政策發(fā)布口徑的集成度和檢索的便利度，提高政策知曉率。政策執(zhí)行階段，注重協(xié)同性和操作性。建立跨部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制和“統(tǒng)一安排預(yù)算、統(tǒng)一支持方向、統(tǒng)一申報平臺、統(tǒng)一審批權(quán)限、統(tǒng)一管理流程”的管理機制。政策評估和監(jiān)管階段，注重科學(xué)性和專業(yè)性，適時對創(chuàng)新政策工具進行變更和調(diào)整，及時對創(chuàng)新政策的實施效果進行分析與評價，為后期優(yōu)化創(chuàng)新政策提供依據(jù)。