深度貧困農(nóng)戶脫貧困境與政策績(jī)效研究
——基于泰安市483個(gè)貧困戶的實(shí)證分析

□高恩凱 鄭 軍

[內(nèi)容提要]精準(zhǔn)扶貧作為我國(guó)在治理貧困問(wèn)題上的重大戰(zhàn)略思想，自2013年提出并實(shí)施以來(lái)，取得了十分顯著的成效。但隨著治理的不斷深入，新一輪的脫貧問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，通過(guò)對(duì)泰安市貧困農(nóng)戶的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)：部分貧困農(nóng)戶脫貧熱情消退，“爭(zhēng)貧”現(xiàn)象層出不窮；自我可持續(xù)發(fā)展能力不足，支出型貧困成為主流貧困群體；獲取信息能力不足，信息資源利用率不高；金融扶貧效率低下，農(nóng)戶信貸意愿不強(qiáng)。并從不同角度分析后認(rèn)為造成這些問(wèn)題的原因來(lái)自于貧困惡性循環(huán)和貧困文化思想對(duì)農(nóng)戶的思想行為的抑制、政府壓力體制的局限性和政策內(nèi)容的缺失與碎片化以及參與主體協(xié)同效應(yīng)的不足。為此，面對(duì)深度貧困群體需要完善扶貧政策細(xì)化扶貧工作、構(gòu)建長(zhǎng)效扶貧機(jī)制吸納多元扶貧主體、重塑鄉(xiāng)村文化和提高社會(huì)保障水平，最終提升深度貧困農(nóng)戶的扶貧效率，實(shí)現(xiàn)全面脫貧的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

一、研究背景與綜述

為實(shí)現(xiàn)2020年建成小康社會(huì)，全面消除貧困的既定目標(biāo)，黨和政府提出了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略思想，制定了精準(zhǔn)脫貧政策，通過(guò)對(duì)扶貧對(duì)象的精確識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精細(xì)管理在短短6年時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了8000萬(wàn)人口脫貧，年脫貧人口數(shù)量持續(xù)攀升，貧困縣也由832個(gè)減少至584個(gè)。同時(shí)根據(jù)我國(guó)國(guó)情和貧困人群面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題逐漸完善政策體系，提出了包括“六個(gè)精準(zhǔn)、五個(gè)一批、兩不愁三保障”等在內(nèi)的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。但反觀三大區(qū)域的實(shí)際脫貧速率，明顯看出東部地區(qū)年脫貧人口數(shù)量則呈現(xiàn)倒退的趨勢(shì)。(如表1)加之居高不下的財(cái)政支出和返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)表明中國(guó)減貧速度出現(xiàn)下降，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)更加嚴(yán)峻。為此，精準(zhǔn)扶貧是否可以解決深度貧困人群的脫貧問(wèn)題實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，能否高效的發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策的優(yōu)勢(shì)是當(dāng)前必須予以關(guān)注與解決的問(wèn)題。

表1 全國(guó)精準(zhǔn)扶貧脫貧人口數(shù)量

對(duì)于我國(guó)扶貧的效率下降、扶貧效果不佳的現(xiàn)象學(xué)者進(jìn)行了研究并給予了不同的發(fā)現(xiàn)和解釋。文豐安(2019)通過(guò)對(duì)政策內(nèi)容的分析認(rèn)為對(duì)精準(zhǔn)缺乏科學(xué)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)是扶貧效率下降的主要原因，對(duì)“精準(zhǔn)”的定義和實(shí)施的偏差，減弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧效率的下降；李雪萍等學(xué)者(2018)通過(guò)觀察精準(zhǔn)扶貧政策在城鄉(xiāng)二元體制下區(qū)域中聯(lián)動(dòng)發(fā)展后認(rèn)為相鄰城鎮(zhèn)不能充分發(fā)揮對(duì)貧困區(qū)域的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用，導(dǎo)致貧困區(qū)域自始至終處于相對(duì)封閉市場(chǎng)的環(huán)境，進(jìn)而造成扶貧的低效化；余應(yīng)鴻(2018)則通過(guò)教育扶貧發(fā)現(xiàn)幫扶項(xiàng)目與貧困者需求脫節(jié)、幫扶措施缺乏針對(duì)性、幫扶過(guò)程執(zhí)行不力等問(wèn)題阻礙了鄉(xiāng)村脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程。彭小霞(2019)立足于貧困群體自身發(fā)現(xiàn)村民參與在精準(zhǔn)管理中被排斥，并認(rèn)為在精準(zhǔn)管理中加強(qiáng)村民參與能提高其扶貧工作的效率；而方菲(2018)同樣立足于貧困農(nóng)戶自身發(fā)展認(rèn)為結(jié)構(gòu)性因素和文化性因素共同作用下的農(nóng)戶“爭(zhēng)貧”行為是導(dǎo)致扶貧效率下降的主要原因，并提出增強(qiáng)國(guó)家嵌入式治理過(guò)程中政策舉措與鄉(xiāng)土社會(huì)的適應(yīng)性的解決方法。張濤(2018)通過(guò)觀察民族地區(qū)的社會(huì)工作后認(rèn)為社會(huì)工作人才的缺失導(dǎo)致扶貧的后續(xù)發(fā)展不足，整合區(qū)域有效資源與社會(huì)工作介入是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要路徑。潘秀珍(2018)的研究更側(cè)重于農(nóng)戶的持續(xù)性發(fā)展，提出建立整體推進(jìn)的脫貧效果長(zhǎng)效機(jī)制并吸納多元主體參與的扶貧模式，發(fā)展厚植特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展土壤的策略思想。綜上，目前學(xué)者對(duì)扶貧效率的研究既有定性又有定量的研究，研究層面趨向具體化。通過(guò)文獻(xiàn)的整理和實(shí)地的調(diào)研筆者認(rèn)為，從貧困群體的角度出發(fā)是提升扶貧效率的出發(fā)點(diǎn)和根源，精準(zhǔn)扶貧和政策的實(shí)施應(yīng)與每一類(lèi)貧困群體實(shí)現(xiàn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)脫貧效果的持續(xù)性和應(yīng)然性。

二、當(dāng)前貧困群體脫貧面臨的阻礙

泰安市在精準(zhǔn)扶貧政策推出之后積極解決貧困問(wèn)題，不斷增加扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的投入，2016-2018三年時(shí)間內(nèi)貧困發(fā)生率由3.43%降至0.23%，扶貧效果十分顯著；但是2016年到2018年間每年脫貧人口數(shù)量分別為5.26萬(wàn)人、3.46萬(wàn)人、1.22萬(wàn)人，年脫貧人數(shù)持續(xù)降低，扶貧效率堪憂。目前泰安市省定扶貧標(biāo)準(zhǔn)仍有貧困戶12231戶，其中因病、因殘致貧的9813戶，占80.2%；因?qū)W致貧的73戶，占0.6%；因缺技術(shù)致貧的748戶，占6.1%；因缺勞動(dòng)力致貧的1135戶，占9.3%；因缺資金致貧的462戶，占3.8%。本文以泰安市為例通過(guò)實(shí)地入戶訪談和問(wèn)卷調(diào)查結(jié)合的方式對(duì)貧困農(nóng)戶脫貧困境和效率進(jìn)行深入研究。調(diào)查共涉及泰安市88個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照貧困農(nóng)戶建檔立卡的致貧原因進(jìn)行等比例分類(lèi)抽樣，共計(jì)發(fā)放500份問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷483份，有效回收率98.36%。

(一)脫貧熱情不足，“爭(zhēng)貧”現(xiàn)象嚴(yán)重

貧困農(nóng)戶脫貧動(dòng)力和信心不足一直以來(lái)是我國(guó)治理貧困問(wèn)題的難題，泰安市各級(jí)政府通過(guò)總結(jié)脫貧先進(jìn)農(nóng)戶案例、加強(qiáng)扶貧宣傳媒介，在2018年組織貧困農(nóng)戶觀看脫貧宣傳片100余次，實(shí)現(xiàn)671個(gè)村的扶貧宣傳進(jìn)村入戶活動(dòng)。調(diào)查顯示，貧困農(nóng)戶脫貧熱情在逐漸消退，脫貧積極性明顯低于已脫貧農(nóng)戶；在483名受訪者中，有228名貧困群體對(duì)脫貧表示出沒(méi)有任何希望或有較小希望，占總體的47.20%。其次，不同農(nóng)戶的脫貧信心也存在明顯的差異。從年齡上，發(fā)現(xiàn)到達(dá)50歲的時(shí)候脫貧信心出現(xiàn)明顯差異，即50歲以上的貧困農(nóng)戶的脫貧信心明顯低于50歲及以下的貧困農(nóng)戶。從勞動(dòng)力上，沒(méi)有勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)戶中超過(guò)71.95%的農(nóng)戶表現(xiàn)出脫貧信心不足或較小信心(如表2)，明顯高于有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶。年老體衰的貧困農(nóng)戶在迫于現(xiàn)實(shí)壓力，表現(xiàn)出對(duì)富裕生活的無(wú)望，放棄脫貧的思想逐漸蔓延。

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的起步階段，由于缺乏對(duì)貧困的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和量化體系，農(nóng)戶通過(guò)與他人的對(duì)比“哭窮”、訴苦的方式進(jìn)行“騙?！?、“騙貧”，從而獲取其中利益。隨著扶貧政策的不斷推行和完善，貧困農(nóng)戶相繼脫貧，但仍有部分農(nóng)戶在高額的福利面前為了保住“貧困戶”的帽子而衍生出反脫貧現(xiàn)象，采用偽造貧困、拒不配合扶貧工作的手段延長(zhǎng)獲得扶貧資源的期限。當(dāng)這種手段被發(fā)現(xiàn)或被制止的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)鬧事上訪的現(xiàn)象。據(jù)了解泰安市2018年解決的貧困戶鬧事上訪引發(fā)的事件多達(dá)34起?！盃?zhēng)貧”的出現(xiàn)不僅浪費(fèi)扶貧的資源，而且蔓延至其他貧困群體加深貧困治理的難度。當(dāng)前的扶貧宣傳仍無(wú)法改變部分農(nóng)戶對(duì)脫貧的消極態(tài)度，導(dǎo)致“等靠要”思想的惡化形成“爭(zhēng)貧”現(xiàn)象，并與我國(guó)貧困治理的戰(zhàn)略思想背道而馳。

表2 不同貧困農(nóng)戶對(duì)脫貧信心的差異

(二)可持續(xù)生計(jì)薄弱，支出型貧困成為主體

可持續(xù)生計(jì)能力是作為家庭謀生的資產(chǎn)、能力和有收入活動(dòng)的集合，能夠成為衡量家庭貧困的主要依據(jù)。通過(guò)調(diào)查顯示，貧困農(nóng)戶的人力資本、金融資本和社會(huì)資本仍有欠缺。具體來(lái)看，在人力資本層面，貧困農(nóng)戶知識(shí)水平過(guò)低，欠缺必要的職業(yè)技能；農(nóng)戶學(xué)歷大多集中于初中有194人占總體的40.79%，最高學(xué)歷為大專(zhuān)，但也僅有11人；能夠掌握一門(mén)以上職業(yè)技能的貧困群體僅有105人占總體的21.74%，在面對(duì)農(nóng)村多元化的發(fā)展低效的勞動(dòng)無(wú)疑顯示出家庭的脆弱性。在金融資本層面，貧困戶家庭收入和存款仍然很低，有92.6%的被訪農(nóng)戶年人均收入低于3000元，家庭存款超過(guò)2萬(wàn)元的家庭到也僅有22.78%。(如圖1)在社會(huì)資本層面，單一的、低層次的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成為貧困群體的常態(tài)，平均每家能夠保持經(jīng)常走動(dòng)的親戚和朋友有3.12戶，而在這些親戚朋友中又僅有12.7%的人從事公務(wù)員、教師和醫(yī)生職業(yè)。自我脫貧能力和家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力的薄弱束縛了貧困群體再生產(chǎn)和自我發(fā)展的能力。

圖1 貧困農(nóng)戶人力和金融資本情況

支出型貧困是指因家庭剛性支出過(guò)大，導(dǎo)致家庭財(cái)力支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出承受能力而造成的絕對(duì)生活貧困。為杜絕支出型貧困的產(chǎn)生，泰安市政府實(shí)行多方面救助政策，2018年泰安市在教育扶貧方面投入資金8514.46萬(wàn)元，資助貧困學(xué)生，確保不因貧困失學(xué)，在醫(yī)療方面，推出“五種保障”政策，報(bào)銷(xiāo)比例提升至90%以上，提出20種疾病重大醫(yī)療救助。數(shù)據(jù)顯示，被訪者中有409戶是因病或因?qū)W致貧農(nóng)戶，占總體84.32%，這與泰安市整體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基本吻合。在409個(gè)貧困農(nóng)戶中有286戶對(duì)于醫(yī)療費(fèi)用和學(xué)費(fèi)的支出占家庭總支出的60%以上，占被訪者總體的59.21%(如圖2)。尤其對(duì)于因病致貧的農(nóng)戶，雖然能夠享受90%的報(bào)銷(xiāo)比例，但受醫(yī)療費(fèi)用基數(shù)的限制，剩余10%的醫(yī)療費(fèi)用也難以支付。貧困農(nóng)戶受限于家庭儲(chǔ)蓄資本的過(guò)緩增長(zhǎng)，進(jìn)而引發(fā)“久扶不脫”、“脫而又貧”的現(xiàn)象。從入戶的群體的可持續(xù)生計(jì)資本可以看出，各項(xiàng)政策措施在應(yīng)對(duì)支出型貧困農(nóng)戶的救助存在不足和漏洞，需要不斷的完善提升政策的適應(yīng)性。

圖2 家庭醫(yī)療、教育費(fèi)用支出占比

(三)信息獲取能力欠缺

當(dāng)今信息作為一種資源是社會(huì)發(fā)展的先決條件，缺乏獲取信息的能力就失去與外界聯(lián)系的紐帶和自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)走訪調(diào)查顯示，一方面貧困群體對(duì)信息重視程度不充分且獲取渠道單一。貧困群體能夠做到熟知扶貧政策內(nèi)容的有93人，能夠做到略微了解的有156人，大部分貧困群體仍不了解政策內(nèi)容，占總體的48.44%。貧困群體信息獲取渠道主要來(lái)自于村民告知和村委會(huì)通知，被訪農(nóng)戶中僅有118人能夠積極主動(dòng)的通過(guò)報(bào)紙、電視或網(wǎng)絡(luò)上獲得相關(guān)信息(如圖3)。貧困農(nóng)戶對(duì)政策、信息的忽視直接影響精準(zhǔn)幫扶供給與貧困農(nóng)戶實(shí)際需求之間出現(xiàn)偏差，阻礙了扶貧工作在基層的實(shí)施。

另一方面，貧困群體對(duì)信息資源發(fā)掘和獲取價(jià)值的能力不足。貧困農(nóng)戶對(duì)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的主流產(chǎn)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知過(guò)低，通過(guò)“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系”、“電商產(chǎn)業(yè)”等名詞作為考察，發(fā)現(xiàn)能夠表達(dá)其具體含義的農(nóng)戶僅在10%以?xún)?nèi)。貧困群體在與市場(chǎng)發(fā)展的認(rèn)知不足，難以把握市場(chǎng)的變化規(guī)律，誤解市場(chǎng)的需求，切斷了脫貧的必經(jīng)之橋，造成產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品走不出去，先進(jìn)的技術(shù)和充足的資金走不進(jìn)來(lái)的尷尬局面，大量的脫貧機(jī)遇出現(xiàn)流失。走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有39.87%的貧困農(nóng)戶對(duì)自己的脫貧方式無(wú)法做出正確理解，而且在89名產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困農(nóng)戶中有9位農(nóng)戶產(chǎn)品已經(jīng)出現(xiàn)滯銷(xiāo)現(xiàn)象，占10.11%。貧困農(nóng)戶在缺乏對(duì)信息的理性認(rèn)識(shí)，盲目的選擇脫貧方式，最終影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。綜上，農(nóng)戶獲取信息能力的不足是復(fù)雜而長(zhǎng)久的問(wèn)題，但又是扶貧首先解決的問(wèn)題。

(四)農(nóng)戶信貸意愿不強(qiáng)，金融扶貧效率低下

為了使貧困農(nóng)戶擺脫貧困群體資本不足的問(wèn)題，泰安市開(kāi)展金融扶貧，2018年為貧困農(nóng)戶新增小額貸款31412萬(wàn)元，用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、特色農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、旅游農(nóng)家樂(lè)等產(chǎn)業(yè)起步和發(fā)展。通過(guò)深入的了解發(fā)現(xiàn)，小額貸款金融扶貧的開(kāi)展并不順利，貧困農(nóng)戶對(duì)貸款存在有抵觸。數(shù)據(jù)顯示，有24.02%的農(nóng)戶申請(qǐng)過(guò)“扶貧貸”等金融扶貧貸款，而且在剩余的沒(méi)有申請(qǐng)使用過(guò)扶貧貸款的人群中也僅有79人在將來(lái)有申請(qǐng)或使用貸款的意愿，約占總體農(nóng)戶的16.36%。在其余304名沒(méi)有貸款意愿的貧困農(nóng)戶中，超過(guò)57.57%的農(nóng)戶但因還不上而放棄貸款，有20.72%的農(nóng)戶對(duì)小額貸款的存在表示不信任而沒(méi)有貸款，有15.13%的貧困農(nóng)戶認(rèn)為貸款手續(xù)過(guò)于繁瑣，剩余的6.38%農(nóng)戶則認(rèn)為不需要貸款。

深度貧困農(nóng)戶中大部分都是由老弱病殘的特困群體組成，依靠自身的發(fā)展難以脫貧，實(shí)際脫貧效果不好。據(jù)此泰安市創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制，通過(guò)以龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體為載體，以財(cái)政資金為杠桿，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)主體的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，讓貧困人口“借雞生蛋”，最終實(shí)現(xiàn)脫貧。雖然這種模式能夠帶動(dòng)貧困農(nóng)戶的積極性和主動(dòng)性；但是從94名參與這種扶貧模式的樣本數(shù)據(jù)顯示，投資收益比不高，效率堪憂。2018年獲得收益最少的僅為400元，最多的也只有4600元，平均扶貧貸款資產(chǎn)投資性收益為1255.7元。金融扶貧效率的不足，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益不明顯，不但浪費(fèi)扶貧資源，還會(huì)下降低農(nóng)戶的信貸意愿的潛意識(shí)，限制金融扶貧的作用。

三、造成精準(zhǔn)扶貧阻礙的原因分析

(一)從貧困和思想的角度分析

1.貧困惡性循環(huán)。長(zhǎng)期以來(lái)救助政策的缺失和泰安市較高水平的物價(jià)，貧困農(nóng)戶在面臨的醫(yī)療和教育問(wèn)題下降低了家庭生產(chǎn)規(guī)模的投入和擴(kuò)大,導(dǎo)致產(chǎn)出處于低水平,農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入不高，這樣周而復(fù)始，形成貧困的惡性循環(huán)。相比于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這種生產(chǎn)過(guò)程受到多種不定因素的干擾缺乏穩(wěn)定性，難以實(shí)現(xiàn)資本的積累，最終導(dǎo)致貧困農(nóng)戶家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱。突破貧困農(nóng)戶家庭收入的困境關(guān)鍵在于提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，加大生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入，優(yōu)化社會(huì)資源的配置。

2.貧困文化。泰安市整體基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對(duì)于中、西部地區(qū)較為完善，在有“精準(zhǔn)”的政策支持，扶貧工作更容易開(kāi)展。但實(shí)際發(fā)現(xiàn)處于深度貧困的群體不僅是生產(chǎn)能力的不足，貧困亞文化的產(chǎn)生也是阻礙了扶貧的開(kāi)展。由于泰安多處于山區(qū)，各村鎮(zhèn)之間距離較遠(yuǎn)，村莊內(nèi)社會(huì)關(guān)系密切，相較之下容易形成封閉的文化環(huán)境。在這種環(huán)境內(nèi)的農(nóng)戶逐漸形成適應(yīng)自身發(fā)展的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化。貧困文化的代際間傳遞，加深了農(nóng)戶的貧困亞文化思想。貧困農(nóng)戶的孩子從小受貧困文化的熏陶，很難改變現(xiàn)有的貧困思想、走出現(xiàn)有的生活方式。破除貧困文化的束縛需要長(zhǎng)久的思想教育是貧困農(nóng)戶能夠發(fā)揮自我能力的前提。

3.小農(nóng)思想。除了封閉的文化環(huán)境以外，泰安歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚，受小農(nóng)文化熏陶已久，糟粕的文化和習(xí)俗同樣影響農(nóng)戶的脫貧。一方面，較低滿足感的小富即安思想有悖于小康社會(huì)的建成。另一方面，個(gè)體行為嚴(yán)重、缺乏自我約束，在短時(shí)間內(nèi)難以融入市場(chǎng)規(guī)則和政策制度中；個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式也注定了生產(chǎn)效率的低效，沒(méi)有組織和協(xié)作很難實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的規(guī)?；蛥^(qū)域化。

(二)從國(guó)家治理的角度分析

1.激勵(lì)制度的缺失。對(duì)于積極參與脫貧的貧困農(nóng)戶缺乏物質(zhì)層面的激勵(lì)。通過(guò)走訪了解，對(duì)積極脫貧的農(nóng)戶或是脫貧優(yōu)異的農(nóng)戶很少有現(xiàn)金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，更多的是精神的表彰和贊譽(yù)。對(duì)于深度貧困農(nóng)戶生理需求和安全需求仍是主要需求，不僅優(yōu)先于精神的需求，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于精神層次。這違背了激勵(lì)的時(shí)效性和按需性原則，無(wú)法解放脫貧農(nóng)戶的積極性和主動(dòng)性，甚至起到扶貧的反作用力。除此之外，反觀泰安市的眾多扶貧政策可以發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶的福利建設(shè)正不斷完善，但對(duì)貧困群體的管理卻出現(xiàn)漏洞，強(qiáng)調(diào)賦權(quán)的過(guò)程而忽視了應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。與以往扶貧不同，精準(zhǔn)扶貧是高于社會(huì)救助的社會(huì)福利，不僅要維持貧困群體的基本生活，而更多的在于發(fā)展致富進(jìn)入小康社會(huì)，政府與貧困農(nóng)戶是互利雙贏，貧困群體需要承擔(dān)一定義務(wù)。隨著時(shí)間推移，行為約束的缺失就會(huì)滋生懶惰的思想和行為，消退脫貧的熱情，甚至導(dǎo)致公平的偏移。對(duì)當(dāng)前貧困農(nóng)戶行為進(jìn)行約束可以視為對(duì)非積極脫貧農(nóng)戶的一種負(fù)向激勵(lì)，所以，負(fù)激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)的完善是提升繼發(fā)性動(dòng)力根源，也是簡(jiǎn)化扶貧攻堅(jiān)的難度和工作量的關(guān)鍵。

2.壓力型體制。精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)各級(jí)政府的壓力體質(zhì)，其出發(fā)點(diǎn)是為了督促各級(jí)地方政府落實(shí)精準(zhǔn)扶貧保證任務(wù)的順利完成，但是實(shí)際上過(guò)重的壓力致使為貧困群體服務(wù)的思想變成下級(jí)政府成保官護(hù)利的思想，導(dǎo)致這種體制下數(shù)字脫貧、形象脫貧的出現(xiàn)。一方面，各級(jí)政府秉承“速戰(zhàn)速?zèng)Q”的原則，不斷在壓縮完成脫貧任務(wù)的時(shí)間。通過(guò)調(diào)查了解，超過(guò)80%的農(nóng)戶都是通過(guò)光伏扶貧、孝善養(yǎng)老、政府兜底等見(jiàn)效快的方式實(shí)現(xiàn)脫貧，而接受的產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧等實(shí)體經(jīng)濟(jì)方式脫貧的農(nóng)戶屈指可數(shù)。作為壓力體制下的最終執(zhí)行者基層扶貧工作者，往往忽略了貧困農(nóng)戶的實(shí)際需求，導(dǎo)致政策與貧困農(nóng)戶的需求出現(xiàn)錯(cuò)位，無(wú)法揭露隱藏在經(jīng)濟(jì)貧困下更加深層的致貧原因，現(xiàn)有的扶貧工程就顯得力不從心，難以突顯精準(zhǔn)扶貧高效的作用。另一方面，貧困群體行為和懲罰的缺失在壓力體制下出現(xiàn)斷層，精準(zhǔn)扶貧政策的這根“針”不能扎入基層，“針頭”將承受雙重的作用力，造成目前基層扶貧工作人員在努力脫貧，貧困群體反而變成了扶貧的“監(jiān)工”，尤其是對(duì)于激進(jìn)的貧困群體只能采取維穩(wěn)安定的方式，縱容了貧困農(nóng)戶的行為，也就造成了“鬧訪”現(xiàn)象持續(xù)不斷地出現(xiàn)。

3.政策的碎片化。近幾年來(lái)看，深度貧困群體或特殊貧困群體脫貧受限因素過(guò)多，僅靠扶貧責(zé)任單位的努力顯然是不夠的，這需要其他單位的相關(guān)輔助配套政策的支持，以改善農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)境和制度的差異。但各項(xiàng)政策實(shí)際的設(shè)立與實(shí)施過(guò)早承重卻呈現(xiàn)出碎片化的趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了扶貧的效率。其主要表現(xiàn)為：一是“割裂化”，政策的“割裂化”是指各項(xiàng)政策塊狀分割，各單位獨(dú)自作戰(zhàn)。扶貧主體單位協(xié)調(diào)管理能力缺失導(dǎo)致各項(xiàng)政策之間缺乏有效的銜接和互補(bǔ)直接影響政策的整體聯(lián)動(dòng)性。二是“分散化”，例如，扶貧信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，每項(xiàng)政策在實(shí)施的時(shí)候都要進(jìn)行重復(fù)的、密集的信息采集和瞄準(zhǔn)評(píng)價(jià)等工作，既增加了工作量又降低了政策的精準(zhǔn)性。造成政策實(shí)施期間出現(xiàn)幫扶的斷層和受助人群的遺漏，弱化了政府在資源配置主導(dǎo)型優(yōu)勢(shì)。三是“差別化”，“差別化”是指政策在實(shí)行期間由于脫貧標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的缺失呈現(xiàn)出區(qū)域的差別，造成不公的現(xiàn)象產(chǎn)生。綜上，當(dāng)前的政策碎片化嚴(yán)重影響了政策整體功能優(yōu)化和政策關(guān)系的協(xié)調(diào)，理順政策權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，整合扶貧模式，將細(xì)化下的“碎片”政策最終拼湊成精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想下的巨大“拼圖”。

(三)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度分析

泰安市扶貧工作一直以來(lái)以政府為主導(dǎo)的模式，政府的通過(guò)搭建農(nóng)戶與社會(huì)的溝通。忽視了市場(chǎng)和社會(huì)作為多元扶貧主體發(fā)揮的協(xié)同效應(yīng)。政府、社會(huì)組織、企業(yè)等扶貧主體很難達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo)；導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)扶貧層次將一直停留在濟(jì)貧層面，當(dāng)前泰安市社會(huì)群體的幫扶能力僅限于捐贈(zèng)一些衣物、面粉等生活基本的物品，抑制了非政府扶貧主體的發(fā)展。從扶貧內(nèi)容上看，農(nóng)村是我國(guó)社會(huì)的高度縮影，知識(shí)農(nóng)村貧困問(wèn)題愈加復(fù)雜和混亂，單一的政府主體很難具備解決這些問(wèn)題的資源和手段，這需要多元主體的參與發(fā)揮自身的特有作用，實(shí)現(xiàn)治理效果的最大化。從資源配置上看，雖然政府擁有巨大的可供自己支配的資源，但資源畢竟是有限的，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府在扶貧工作上的主導(dǎo)型，那么大量的資源傾斜向扶貧工作必然會(huì)影響總體資源的配置比例，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后并反作用于貧困，而在社會(huì)等等多元主體的參與后，可以合理的安排資源的配置，實(shí)現(xiàn)治理效率最大化。從扶貧方式上看，政府的扶貧方式是從上而下的強(qiáng)制性的扶貧輸出，不利于貧困農(nóng)戶發(fā)揮農(nóng)戶的主觀能動(dòng)性，而協(xié)同作用下的多元主體為農(nóng)戶提供多樣化的幫扶，構(gòu)建與農(nóng)戶之間的協(xié)商機(jī)制。所以協(xié)同作用下的多元扶貧主體要優(yōu)于政府主導(dǎo)的扶貧模式。

四、結(jié)論與建議

精準(zhǔn)扶貧作為排他性的公共管理決策，在融合適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)我國(guó)基層貧困農(nóng)戶及農(nóng)村發(fā)展建設(shè)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為，貧困農(nóng)戶自我意識(shí)、政策的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上的缺陷以及社會(huì)保障的不健全三方面因素共同影響，引發(fā)政策在執(zhí)行的時(shí)候背離貧困群體，無(wú)法扎根貧困群體，并表現(xiàn)出脫貧熱情不足、抗貧能力薄弱、信息溝通欠缺、信貸意愿不高等脫貧困境。面對(duì)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的極度貧困群體如何深入貧困內(nèi)部，提升扶貧效率是保證完成脫貧任務(wù)精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中必須解決的問(wèn)題。為了增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的效率，破除深度貧困，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，本文認(rèn)為從以下幾點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整：

(一)完善扶貧政策，細(xì)化扶貧工作

完善扶貧政策主要是加強(qiáng)對(duì)貧困群體的個(gè)體行為約束。在享受權(quán)利的時(shí)候就必須履行義務(wù)，一方面優(yōu)化激勵(lì)政策，增加物質(zhì)激勵(lì)，通過(guò)物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)一步激發(fā)貧困群體的脫貧動(dòng)力。另一方面，向貧困群體施加適宜的壓力，制定符合自身的小目標(biāo)，通過(guò)一定的壓力約束貧困群體無(wú)憂無(wú)慮的狀態(tài)。細(xì)化扶貧工作，通過(guò)對(duì)基層工作人員培訓(xùn)，提升工作人員對(duì)深層貧困的辨別能力和應(yīng)對(duì)能力；完善評(píng)價(jià)體系和退出機(jī)制，提升政策的精準(zhǔn)性，達(dá)到揭露和消除貧困群體深層貧困因素的能力，不僅做到扶貧困群體“上馬”，還要“送一程”的幫扶現(xiàn)象，徹底貧困的隱含“病因”。

(二)重塑鄉(xiāng)村文化，破除文化限制

在“取其精華，去其糟粕”的原則下，修正鄉(xiāng)村文化，建立既符合我國(guó)傳統(tǒng)文化、又能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的文化體系，解除扶貧政策實(shí)施面臨文化落后的阻礙。通過(guò)政府的文化教育課堂或是文藝演出，改變陳舊的鄉(xiāng)村文化和農(nóng)戶思想，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與鄉(xiāng)村思想的有機(jī)融合。從文化層面，通過(guò)培養(yǎng)貧困群體吃苦耐勞的精神和把握機(jī)遇的能力，使貧困群體不在處于貧困文化的封閉環(huán)境，更加快速的融入社會(huì)。從精神層面，激發(fā)貧困群體脫貧的積極性，將“要我脫貧”轉(zhuǎn)向“我要脫貧”的主動(dòng)脫貧意識(shí)，發(fā)揮貧困群體在脫貧中主動(dòng)作用，獲得可持續(xù)生計(jì)的能力。

(三)構(gòu)建長(zhǎng)效扶貧機(jī)制，吸納多元扶貧主體

精準(zhǔn)扶貧的退出機(jī)制不夠健全，退出時(shí)機(jī)把握不夠準(zhǔn)確。以簡(jiǎn)單的家庭純收入作為脫貧的唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏層次性和系統(tǒng)性。過(guò)早退出會(huì)造成返貧的出現(xiàn)，過(guò)晚的推出又會(huì)增加貧困農(nóng)戶的依賴(lài)性。這就需要通過(guò)精準(zhǔn)的考察、深度的分析及特殊群體的脫貧，并建立長(zhǎng)效的扶貧機(jī)制，掃除扶貧盲區(qū)，將貧困問(wèn)題逐步擊破，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)脫貧，有效的避免返貧和“坐等靠”情況的出現(xiàn)。吸納多元扶貧主體注重不同主體的扶貧作用，發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)和企業(yè)的不同作用，開(kāi)拓貧困農(nóng)戶脫貧渠道和方式。在區(qū)域上，通過(guò)相鄰城鎮(zhèn)拉動(dòng)貧，形成特色產(chǎn)業(yè)區(qū)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)化扶貧產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力；在個(gè)體上，通過(guò)龍頭企業(yè)、大型企業(yè)的帶動(dòng)，形成新產(chǎn)銷(xiāo)結(jié)合的方式，有效的解決銷(xiāo)售問(wèn)題，控制成本，從而帶動(dòng)整體農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收。

(四)完善社會(huì)保障

在面對(duì)數(shù)量龐大的支出型貧困群體，必須解除他們脫貧期間的后顧之憂，提升基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的社會(huì)保障水平。在養(yǎng)老保障方面，盡快提升養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平，為特困人群提供相應(yīng)的商業(yè)保險(xiǎn)，加大保險(xiǎn)額度、保險(xiǎn)范圍，增加貧困戶商業(yè)保險(xiǎn)范疇。在醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的資金一體化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，優(yōu)化鄉(xiāng)村及社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源。在失業(yè)保障方面，為失業(yè)農(nóng)戶提供必要的臨時(shí)救濟(jì)金，并安排相應(yīng)的教育培訓(xùn)，創(chuàng)造新的就業(yè)的機(jī)會(huì)。通過(guò)完善的社會(huì)保障體系和社會(huì)救助的兜底，解決“十年努力奔小康，一場(chǎng)大病全泡湯”導(dǎo)致的脫貧動(dòng)力不足問(wèn)題。