農村集體產權制度改革成員資格認定探究

黃志雄

摘 要 當前，農村集體產權制度改革成員資格認定存在一些問題急需解決?；诖?，通過介紹目前的成員資格認定現狀，總結出目前成員資格認定的常用方法，并對常用的成員資格認定方法的優(yōu)劣處進行評價，在對特殊情形人員的認定合法合理以及保障其利益的基礎上，提出了針對特殊情形人員的成員資格認定方法，以供參考。

關鍵詞 農村集體產權制度改革;成員資格;特殊情形;認定標準

中圖分類號：F32 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.17.055

2016年12月26日，中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱為《意見》）?！兑庖姟穼r村集體產權制度改革進行總體部署，這是對農村管理的制度創(chuàng)新，是往后一個時間段內指導農村集體產權制度改革的總綱領。此項改革有四個重要步驟：清產核資、成員資格認定、析股量化、構建集體資產運營新機制和收益分配制度。關于成員資格認定，國家并未出臺相應的法律法規(guī)予以規(guī)定，且相關政策口徑不一。從目前看，全國各地基本上對原始取得、法定取得成員身份的認定較為一致，即嚴格按照戶籍來認定。成員資格認定的難點與矛盾主要存在于那些成員身份轉換的人群上。

1 成員資格認定的現狀

成員資格認定這個問題并非只在農村集體產權制度改革中才出現。近年來，由農村集體經濟組織成員資格認定問題引發(fā)的案例與日俱增，其中大部分都是與土地掛鉤，如土地承包經營權或者土地征收補償款分配糾紛等。在農村集體產權制度改革中，成員資格認定其實就是確認改革后成立的集體資產運營機制（一般是股份經濟合作社或者股份經濟聯合社）中的成員。關于農村集體產權制度改革中的成員資格認定，國家農業(yè)農村部在2017年1月3日國務院新聞辦公室舉辦的發(fā)布會上對《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》做政策解讀時，提倡在縣域范圍內出臺成員身份確認的指導性意見，最后由群眾來民主決定。從首批農村集體資產股份權能改革試點地區(qū)實踐來看，對成員資格的原始取得、法定取得與對成員資格的保留規(guī)定基本一致，90%以上的試點地區(qū)對成員資格的原始取得、法定取得都以戶籍制度為基本原則。對成員資格喪失情形的規(guī)定也主要以戶籍遷出、與本村或社區(qū)生產生活的聯系、生活基本保障這些因素來考慮[1]。

現在對成員資格的認定通常有三種途徑。1）原始取得，這部分人主要指20世紀50年代集體經濟組織形成初期確定的成員，對這些人的認定，在時間上可以追溯到第一輪土地承包期內和第二輪承包期。這些人通過繁衍生出的人口，自出生后即取得成員資格。對于成員資格的延續(xù)，我國大部分地區(qū)都采取隨父原則。2）法定取得，基于婚姻關系、收養(yǎng)關系、政策性遷移等途徑獲得成員資格，主要依據的是法律與政策。其中基于婚姻關系、收養(yǎng)關系取得集體經濟組織成員資格，表現了家庭關系對集體經濟組織的延續(xù)作用。3）申請取得，集體經濟組織以外的人對于非基于以上原因要求加入本集體經濟組織的，一般須提供書面申請，由本集體經濟組織成員經民主程序表決后，決定是否同意其加入本集體經濟組織。申請加入這種方式體現了“私法自治”，在合法性原則內，本集體經濟組織事宜由本集體經濟組織民主表決。

這三種方式中，通過原始取得成員資格的，占最大比例，而原始取得在實踐中的操作方式基本就是以戶籍為準。從我國的國情來看，大部分村（包括村改居的社區(qū)）戶籍登記的大部分人口都是長期生活在本村內的人群，且流動性較少，這就形成了強烈的個體價值取向和身份情結，保證了成員資格認定的合理性。而且戶籍的遷入與遷出是非常容易證明的事情，以戶籍為準，能保證成員資格認定的合法性與合理性。從首批農村集體資產股份權能改革試點地區(qū)的數據統(tǒng)計看，90%以上的試點地區(qū)都明確規(guī)定，通過原始取得、法定取得的成員資格都以戶籍作為門檻。對于成員資格的喪失，也嚴格的以戶籍為準，像青海、貴州、四川、黑龍江、山東、廣東、河北等試點就明確規(guī)定，戶口遷出本集體經濟組織的，且不符合保留成員資格的情形的，成員資格即喪失[1]。隨著經濟發(fā)展以及戶籍制度的改革，農村人口的流動性增加，一些農村人口的戶口遷移導致其在戶籍遷出地和遷入地都不能被認定為集體經濟組織成員，出現了“兩頭空”的現象。因此，嚴格按照戶籍制度來認定成員資格，已經不能滿足現今的集體經濟組織。

因此，在農村集體產權制度改革中，對于成員資格的認定，除了以戶籍為基本原則外，很多地區(qū)還以是否在本村生活、是否盡到村民義務、是否擁有承包地等事實依據來考量是否擁有成員資格。上述這些考量，通常在對戶籍未遷出的外嫁女、戶籍未遷入的嫁入女以及離婚但戶籍未遷出的嫁入女等這些戶籍與實際居住地不一致的人群是否認定為成員上體現出來。福建省泉州市部分縣市的農村對上述這些人員是否認定為集體經濟組織成員上，存在著3種不同做法。1）嚴格按照戶籍制度，戶籍不在本集體經濟組織的，一律不予認定。2）采取事實標準，與本集體經濟組織有較為固定的生產生活聯系的，除公務員、事業(yè)單位正式編制人員，縣級以上國企正式員工以及軍官和四級以上士官外，其余人員，無論戶籍在不在本村，均予以認定。3）采取戶籍制度輔以事實標準，在戶籍制度的基礎上，考慮該成員是否有在本集體經濟組織生產生活。例如，對于離婚但戶籍未遷出的嫁入女，原則上予以認定，但若該嫁入女已不在本集體經濟組織生產生活，或與外村的再婚，則不予認定為本集體經濟組織成員。

2 成員資格認定方法的優(yōu)劣

福建省泉州市現有的三種在實踐中的成員資格認定方法，均存在優(yōu)勢與弊端。1）嚴格以戶籍制度為準的認定辦法，優(yōu)勢是簡單且明確，可操作性強，對成員認定的工作能快速完成;弊端在于，現在的社會，很多人存在戶籍與居住地不一致的情形，嚴格以戶籍制度來確認成員資格，極易導致“兩頭空”的現象。2）事實標準強調的是尊重現實，這種認定方法保證了成員資格認定的合理性，但“與本集體經濟組織有較為固定的生產生活聯系”是一種主觀上的判斷，比較難以判斷，在實踐中比第一種方法操作困難，而且極易導致爭議，進而引發(fā)訴訟風險。我國各地法院均有受理因集體經濟組織成員資格認定而引發(fā)的爭議，而且各地法院對此的判決也不一致。江曉華[2]收集整理的372份關于集體經濟組織成員資格認定的裁判文書中，23%的裁判文書對集體經濟組織成員資格的認定不予支持，63%的裁判文書支持對集體經濟組織成員資格的認定。其他裁判文書因涉及計劃生育、雙方無異議、訴訟對象錯誤等原因，法院沒有體現出對成員資格認定是否支持。3）以戶籍制度為基準，兼顧考慮相關因素的認定方法，看似是前兩種方法的結合，但涉及一個要素，即不僅要考慮該要素，還要考慮該要素的權重。部分試點地區(qū)對農村集體經濟組織成員資格認定時統(tǒng)籌考慮了諸如對集體所盡的義務、生存保障、土地承包關系等因素。山東試點規(guī)定，對于政策取得、原始取得的村民必須滿足“戶籍+村民義務履行”方可取得成員資格，該規(guī)定對“外嫁女”群體也適用。河北試點對因離婚將戶籍遷回，在本村長期居住并盡村民義務的“外嫁女”也保留成員資格[3]。青海試點地區(qū)規(guī)定，外來人員如果滿足“戶籍遷入+履行義務”即可確認集體經濟組織成員資格。以上這種因地制宜的認定方法，很容易出現地區(qū)差異。一方面，在相關的立法缺失的環(huán)境下，容易導致司法裁判不一，跨區(qū)域執(zhí)行難。另一方面，這種因地制宜的認定方法，在認定方法有沖突的兩個村之間，極易產生矛盾。例如，甲村以是否在本集體經濟組織生活為考量因素，對戶籍不在本村的外嫁女不予認定為集體經濟組織成員。乙村以戶籍制度為準，對戶籍未遷入的嫁入女不予認定為集體經濟組織成員。當甲村的女性嫁到乙村時，就會導致該女性在甲乙兩村都不能被認定為集體經濟組織成員，從而不能得到應有的的保障。

3 對于成員資格認定方法的觀點

對集體經濟組織成員資格的認定方法，主要在對于特殊情形是否認定時才會體現出來。因此，通過表達對特殊情形是否認定的認定方法來表達對成員資格認定方法的觀點。

3.1 外嫁女、嫁入女

關于外嫁女與嫁入女，青海、四川、陜西、河北等試點地區(qū)對外嫁女實行嚴格的戶籍識別標準制度。人與人是因為在一個較為固定的范圍內生產生活，進而產生聯系才有共同的戶籍，而不是因為有共同戶籍才有生產生活的聯系。因此，對于外嫁女和嫁入女是否認定為集體經濟組織的考量，不能僅憑戶籍來定，還要以其是否在本集體經濟組織生活來考量。而且依據中國大部分農村的風俗，對于集體經濟組織成員的接納，主要考慮的也是“人合性”，故而有“嫁出去的女兒潑出去的水”這樣的俗語。因而，在對于外嫁女、嫁入女是否認定為成員的問題上，應以戶籍為準，兼以考量與本集體經濟組織的生產生活聯系。雖然這在實踐中較難操作，但可以輔以開證明等方式來確保成員資格認定工作的準確性以及合理性。如戶籍未遷入的嫁入女，可以回戶籍所在地，要求戶籍所在地的村委會或者居委會出具未享有戶籍地集體經濟組織權益的證明，這樣嫁入地的集體經濟組織就可以予以認定，還能確保不會出現“兩頭享”的現象[4]。

3.2 公務員、事業(yè)編制人員、國企員工

關于公務員、事業(yè)編制人員、國企員工不予認定為集體經濟組織成員，是各地均認可的做法，但是并沒有相應的法律法規(guī)予以規(guī)定，僅部分地區(qū)以不同形式對此作出規(guī)定，如重慶高院以會議紀要的形式，對公務員不予認定為集體經濟組織成員作出了規(guī)定，但并未找到全國性層面的規(guī)定。從農村集體產權制度改革的目的可以推斷出這樣做的合理性：農村集體產權制度改革是對集體經濟組織成員的利益保障，而上述三種人員已經享受了國家的保障，不需要再由集體經濟組織來保障他們的權益，認定為集體經濟組織成員會讓他們得到比一般集體經濟組織成員更多的保障。因此，對于上述三類人員，戶籍識別制度并不適用[5]。

3.3 未婚生育子女、超生兒女、抱養(yǎng)子女

未婚生育的子女、計劃生育實行時違反計劃生育超生的子女以及未經合法手續(xù)抱養(yǎng)的子女，這部分人有一個共同的特點，就是很多沒有戶籍。關于這部分人員，不應該以戶籍為考量因素，而應以保障其生產生活為考量因素。因為這部分人與其他人員有很大區(qū)別，即這部分人與本集體經濟組織的生產生活聯系很容易界定，且這部分人在本集體經濟組織以外的地方享受到權益保障的概率極低。如果不予以認定為本集體經濟組織成員，其權益難以得到保障。實踐中，許多地區(qū)也考慮到這種情形，但很多仍還以戶籍識別制度為準，如福建省泉州市豐澤區(qū)的成員身份確認指導意見就指出在本社區(qū)原村集體經濟組織成員違反計劃生育法律、法規(guī)規(guī)定生育或實際收養(yǎng)的子女已取得本社區(qū)戶籍的，才予以認定為成員。對于此部分人，若未取得戶籍，也應予以認定，這才符合農村集體產權制度改革的初衷[6]。

4 結語

對于農村集體產權制度改革成員資格的認定，在全國范圍內來看，應考慮到東西地區(qū)經濟的差異來制定成員資格認定方案。由于經濟差異，導致戶籍遷移從西部地區(qū)遷往東部地區(qū)的現象一直都存在。以目前大部分地區(qū)的改革都實行戶籍識別制度來看，將會導致東部地區(qū)集體經濟組織人口膨脹，同時也損害了東部地區(qū)原集體經濟組織成員的權益。而西部地區(qū)因為務工人口凈流出，將導致西部地區(qū)經濟發(fā)展滯后。因此，對于西部地區(qū)成員資格認定，以戶籍為準明顯是不適合的。從城鎮(zhèn)化進程來考慮成員資格的認定方法，對于那些已取得城鎮(zhèn)戶口的“農轉非”，但并未納入城鎮(zhèn)居民保障體系的人員，戶籍遷出地的集體經濟組織仍應確認其具有成員資格，以此來保障其權益[7]。對于成員資格的認定方法，不應僅以一種方法認定。中國幅員遼闊，又是一個以人為本的國家，因此一些特殊情形的比例雖然極小，但數量仍然很多，只以一種方法認定，容易導致社會矛盾的產生。因此，在遇到一些特殊情形時，假如成員資格認定方案沒有予以說明，也可由本集體經濟組織成員經民主程序決定。

參考文獻：

[1] 馬翠萍，郜亮亮.農村集體經濟組織成員資格認定的理論與實踐：以全國首批29個農村集體資產股份權能改革試點為例[J].中國農村觀察，2019（3）：25-38.

[2] 江曉華.農村集體經濟組織成員資格的司法認定：基于372份裁判文書的整理與研究[J].中國農村觀察，2017（6）：14-27.

[3] 杜玫娟.農村集體經濟組織成員資格認定研究[D].重慶：西南大學，2015.

[4] 夏英，鐘桂荔，曲頌，等.我國農村集體產權制度改革試點：做法、成效及推進對策[J].農業(yè)經濟問題，2018（4）：36-42.

[5] 鐘桂荔.我國農村集體產權制度改革研究[D].北京：中國農業(yè)科學院，2018.

[6] 趙元松.農村集體經濟組織成員資格司法認定標準研究[J].法制與經濟，2018（10）：18-26，33.

[7] 耿猛.農村集體經濟組織成員資格認定問題研究[D].煙臺：煙臺大學，2017.

（責任編輯：趙中正）