淺析地方政府隱性債務(wù)管理存在的問題及對策

馮立陽

摘要：文章基于融資平臺公司進行投融資活動而形成的地方政府隱性債務(wù)，分析了其在融資、投資、資金結(jié)余管理等環(huán)節(jié)存在的問題。包括信息化管理水平低導致建設(shè)項目、政府債務(wù)和公益資產(chǎn)后續(xù)管理的不協(xié)調(diào);財政部門債務(wù)口徑標準不統(tǒng)一，缺乏剛性動態(tài)管理，難以滿足實時監(jiān)管的需要，使得債務(wù)與資產(chǎn)數(shù)據(jù)不準確;現(xiàn)金流預算與融資方式的選擇缺少政府債務(wù)管理部門的事前審核，導致通過融資平臺公司取得資金的成本普遍較高。這些問題必將會增加地方政府隱性債務(wù)成本，最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府債務(wù)和財政負擔。

關(guān)鍵詞：政府隱性債務(wù);融資平臺公司;資金管理;信息化管理

目前，地方政府債務(wù)主要由三個渠道構(gòu)成：一是由省級以上財政部門發(fā)行的地方政府債券;二是由各級政府部門承擔的直接舉債融資、存量擔保債務(wù)、政府救助債務(wù)、購買建設(shè)工程和物資采購拖欠款項;三是國有企業(yè)（含融資平臺公司）舉債融資形成的隱性債務(wù)。對于隱性債務(wù)的管理，因存在法規(guī)政策的諸多限制，始終處于政策法規(guī)的邊緣地帶，難以獲得國家財政部的認可，但不可否認，隱性債務(wù)在地方政府承擔的債務(wù)中占據(jù)著較大比例。以遼寧某市為例，隱性債務(wù)占該市債務(wù)總額的30%左右。所以，做好隱性債務(wù)管理，對下一步如何化解地方政府債務(wù)具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、融資平臺公司和地方政府隱性債務(wù)概述

作為政府隱性債務(wù)的投融資主體的國有企業(yè)（融資平臺公司），是指由地方政府及其部門和機構(gòu)所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。需要納入政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計范圍的債務(wù)，主要包括：一是企業(yè)承接政府投資項目發(fā)生的舉債融資;二是企業(yè)為沒有收入的政府公益項目舉債，最終由財政性資金償還的債務(wù);三是由黨委、人大及其常委會、政府及其所屬部門，以擔保、承諾等形式為企業(yè)提供擔保形成的舉債融資;四是機關(guān)事業(yè)單位的國有資產(chǎn)為企業(yè)抵押或質(zhì)押進行的舉債融資;五是企業(yè)自主市場化經(jīng)營進行的舉債融資，比如：發(fā)行企業(yè)債券。對于隱性債務(wù)的具體管理內(nèi)容，就是對上述事項產(chǎn)生的項目資金流、票據(jù)流、信息流、資產(chǎn)流等的數(shù)據(jù)或者實物進行管理。

二、隱性債務(wù)管理存在的問題

首先，在融資、投資、資金結(jié)余管理等環(huán)節(jié)存在的信息化管理水平低的問題，導致建設(shè)項目、政府債務(wù)和公益資產(chǎn)后續(xù)管理的不協(xié)調(diào);其次，財政部門債務(wù)口徑標準不統(tǒng)一，缺乏剛性動態(tài)管理，難以滿足實時監(jiān)管的需要，存在債務(wù)與資產(chǎn)數(shù)據(jù)不準確、不完整;最后，現(xiàn)金流預算與融資方式選擇，缺少政府債務(wù)管理部門的事前審核，導致通過融資平臺公司取得資金的成本普遍較高，將增加地方政府隱性債務(wù)資金成本，并最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府債務(wù)和財政負擔。

三、解決措施

（一）認真學習并使用好財政部新上線“地方全口徑債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)”

“工欲善其事，必先利其器”，2018年8月，財政部新上線的“地方全口徑債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)”（以下簡稱“監(jiān)測系統(tǒng)”）首次整合打通了項目、債務(wù)和資產(chǎn)等三項重要信息，首次將經(jīng)過審計的地方政府隱性債務(wù)余額納入到政府債務(wù)總覽報表中，該“監(jiān)測系統(tǒng)”管理的填報數(shù)據(jù)能夠更高效、更準確、更完整，完全可以滿足對政府債務(wù)“可見可控”的一般管理需求。

1. 實現(xiàn)了對項目、債務(wù)與資產(chǎn)的信息化管理

解決了多年來地方政府債務(wù)管理中，存在的單位“借錢不花錢、花錢不管資產(chǎn)”的管理脫節(jié)問題，要求融資平臺公司將本單位占有、使用或管理的所有資產(chǎn)信息全部納入監(jiān)測系統(tǒng)。融資平臺公司隱性債務(wù)資金支出事項對應(yīng)的建設(shè)項目形成的項目資產(chǎn)和其他非項目資產(chǎn)，資產(chǎn)情況需要逐項進行填寫。按照經(jīng)營性質(zhì)劃分為公益性資產(chǎn)和非公益性資產(chǎn)，目的是：評估債務(wù)資金形成的非公益性資產(chǎn)能否變現(xiàn)，能否產(chǎn)生經(jīng)營性收入，為接下來化解債務(wù)提供資金來源。

同時，還增加了使用債務(wù)資金建設(shè)項目過程的記錄留痕，要求上傳項目名稱、立項審批依據(jù)及決策部門、項目地址信息等建設(shè)項目的案卷檔案影印件，作用是：以建設(shè)項目為起點，進行債務(wù)管理，對于違規(guī)建設(shè)項目，可以進行審計追責。

2. 實現(xiàn)了對隱性債務(wù)全面系統(tǒng)地信息化管理

通過“監(jiān)測系統(tǒng)”數(shù)據(jù)的填列，全面系統(tǒng)地界定了什么是政府隱性債務(wù)，規(guī)范統(tǒng)一了政府隱性債務(wù)的信息化管理標準。對于融資平臺公司通過舉債籌措的各項債務(wù)融資，其資金使用按照穿透式識別原則，凡是用于公益性項目，代替財政性資金償還到期債務(wù)本金及利息，使用債務(wù)資金形成公益性資產(chǎn)，為政府部門及其機構(gòu)提供擔保并承擔連帶責任，代替政府部門及其機構(gòu)償還建設(shè)工程欠款，償還政府和社會資本合作模式（PPP）購買服務(wù)欠款，為設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金和專項建設(shè)基金而先行投入資金或者提供擔保等形式，均作為隱性債務(wù)納入“監(jiān)測系統(tǒng)”數(shù)據(jù)填報范圍，構(gòu)成全口徑政府債務(wù)。

“監(jiān)測系統(tǒng)”可以管理到任何一筆政府債務(wù)的詳細信息，比如：債務(wù)基本信息、舉債信息、應(yīng)付利息、償還本金、支付利息罰息、債務(wù)資金支出信息和債務(wù)化解計劃，從而大大地提高了對政府債務(wù)可見可控的精細化管理能力與效率。

“監(jiān)測系統(tǒng)”按照化解債務(wù)資金來源劃分，將化解債務(wù)資金主要分為以下七個來源：安排財政資金償還;出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還;利用項目結(jié)余資金、經(jīng)營收入償還;合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)集團經(jīng)營性債務(wù);通過借新還舊、展期等方式償還;采取破產(chǎn)重整或清算方式化解;其他方式化解，比如：對上述方式化解后剩余資金缺口，還可采用債權(quán)人豁免債務(wù)等。都為各級地方政府籌措化解債務(wù)所需資金，明確了指導思想，指明了籌措資金方向。

3. 實現(xiàn)了對償債能力的動態(tài)監(jiān)控

監(jiān)測系統(tǒng)不僅能實現(xiàn)報表單位對外擔保業(yè)務(wù)和債務(wù)轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)的信息化管理，還可以從報表單位財務(wù)報表的角度，動態(tài)監(jiān)控報表各單位償債能力的異常變化情況，便于進行預警報告管理。

（二）提高平臺公司管理債務(wù)的執(zhí)行力，強化定期考核管控

融資平臺公司根據(jù)上級政府債務(wù)管理部門填報“地方全口徑債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)”的新要求，實現(xiàn)對政府債務(wù)管理的IT固化、業(yè)務(wù)支撐和管理落地，規(guī)范了建設(shè)項目管理、融資管理、債務(wù)管理和資產(chǎn)管理工作。在日常管理債務(wù)工作中，融資平臺公司要增強內(nèi)部員工的責任心，認真執(zhí)行上級政府對債務(wù)管理、使用與審計的要求，確保良好的工作執(zhí)行力，避免發(fā)生違法違規(guī)業(yè)務(wù)。對融資綜合成本、資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)填報等方面的債務(wù)管理工作，進行定期考核。同時，將考核結(jié)果和薪酬、獎金、晉級掛鉤，有效地激勵全體員工將各項工作優(yōu)質(zhì)高效地完成，從而達到降低存量債務(wù)管理成本的目的。

（三）以債務(wù)資金為核心的計劃管控

每一個優(yōu)秀的企業(yè)都有一個適合自身的現(xiàn)金流管理體系，匹配本企業(yè)運轉(zhuǎn)規(guī)律和行業(yè)特點，作為融資平臺公司，往往是一種被動式資金管理，即“項目決定資金”，而作為國有企業(yè)，則是一種主動式資金管理，即“資金引導業(yè)務(wù)”的管理模式。決策者需要根據(jù)實際情況在上述兩種資金管理模式之間隨時切換管理思路。資金計劃管控的具體做法如下：

首先，要有一個高效運轉(zhuǎn)的管理機構(gòu)，在組織架構(gòu)上，劃分為考核層（集團總部）和執(zhí)行層（項目公司），在計劃編制過程中，執(zhí)行層側(cè)重于計劃申報與執(zhí)行，考核層側(cè)重于計劃及指標的審核、審批與考核，一個高質(zhì)量的計劃是建立在充分激勵的基礎(chǔ)之上，同時授予對等的責任和權(quán)力，通過深入分析與多次上下博弈，最終確定的目標計劃才是合理的、可執(zhí)行并且可考核;其次，資金計劃應(yīng)當覆蓋所有業(yè)務(wù)、周期和全部現(xiàn)金收支;再次，資金風險管控必須從單一項目開始，必須實行項目資金封閉運行;最后，資金計劃執(zhí)行過程可以簡單地概括為“計劃—執(zhí)行—分析—調(diào)整—計劃”的循環(huán)過程，通過不斷碰撞思想、矛盾分析、解決問題，讓所有業(yè)務(wù)部門共同參與，推動快速、務(wù)實、靈活地定期動態(tài)調(diào)整現(xiàn)金流計劃。確保項目資金計劃的可執(zhí)行性，增加資金使用效益，高效服務(wù)政府債務(wù)管理全局。

再者，要奉行“現(xiàn)金為王”的核心工作主線，定期召開財務(wù)、成本、發(fā)展部門的業(yè)務(wù)會議，由集團領(lǐng)導牽頭，統(tǒng)籌資金安排，并作為一項制度堅持，避免業(yè)務(wù)發(fā)展脫離資金實際。不管是成本計劃還是發(fā)展計劃，都要服從資金計劃，做到速度服從安全。

（四）標準規(guī)范的融資管理

各個項目公司的融資計劃是集團整體資金計劃的組成部分，項目公司融資計劃關(guān)系到整個集團的負債水平及負債結(jié)構(gòu)管理。因此加強項目公司融資計劃管理十分必要。首先，制定融資計劃，項目公司一般在項目所在地選擇合作銀行，開展貸款摸底主要是針對資產(chǎn)抵押貸款，充分了解當?shù)厍闆r。項目公司應(yīng)根據(jù)整體融資計劃，在考慮特定風險的基礎(chǔ)上確定融資方案，至少應(yīng)包含貸款的金融機構(gòu)、貸款額度、利率、期限、擔保方式、放款計劃等關(guān)鍵要素，并在融資合同中體現(xiàn)。具體融資方案是項目放款前最關(guān)鍵的管控環(huán)節(jié)，上級政府債務(wù)管理部門應(yīng)在此環(huán)節(jié)進行集中授權(quán)管理，確保每一筆政府債務(wù)均經(jīng)過上級政府審核批準。因為一旦融資合同簽訂后，項目融資各項要素均固化，后續(xù)基本無法變更。另外，項目公司還應(yīng)了解各金融機構(gòu)審批環(huán)節(jié)，按照融資方案重點跟蹤落實，在保證方案可行的基礎(chǔ)上落實時間管理，實現(xiàn)按時、足額完成融資計劃。項目公司對已經(jīng)發(fā)放到賬的貸款，使用“監(jiān)測系統(tǒng)”進行信息化管理，須嚴格按照資金計劃使用，防范資金支付風險、銀行監(jiān)管風險，確保項目資金安全。其次，組織融資材料與融資項目推介，主要是加強對項目自身盈利的前景預測，還需保證項目資料的完整性。最后，配合融資擔保和貸后管理，進行項目貸款還本付息、抵押擔保變更、后續(xù)資料提供等工作，涵蓋每一筆融資、覆蓋整個融資期間，為項目建設(shè)及債務(wù)管理提供有力支持。

四、結(jié)語

融資平臺公司承擔著大多數(shù)地方政府隱性債務(wù)的管理工作，因為隱性債務(wù)具有融資種類多、信息不透明、群眾難以監(jiān)督、易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險等特點，并且平臺公司自身業(yè)務(wù)非常復雜，執(zhí)行層面上它包括融資、投資、地產(chǎn)、商業(yè)等屬性。在這個行業(yè)里，最需要的就是資金，資金來了就需要全程管理好。所以我們必須厘清管理思路，運用好“監(jiān)測系統(tǒng)”信息化管理工具，提高管理效率，降低資金成本，這對于化解當前地方政府債務(wù)十分重要。

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