行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)制

李于蘭 何慧敏

【摘 要】 本文采取實證研究的方法，通過分析55件行政訴訟案例樣本，發(fā)現(xiàn)司法實踐中行政優(yōu)益權(quán)行使存在權(quán)力濫用、程序違法以及漠視協(xié)議相對人權(quán)益的問題，并在此基礎(chǔ)上從規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使條件、遵循權(quán)力運行的正當(dāng)程序規(guī)則和完善協(xié)議相對人的事后救濟制度等方面提出完善行政協(xié)議行政優(yōu)益權(quán)法律規(guī)制的法治建議。

【關(guān)鍵詞】 行政協(xié)議;行政優(yōu)益權(quán);法律規(guī)制

隨著新行政訴訟法將行政協(xié)議正式納入行政訴訟的受案范圍，學(xué)界對包括PPP協(xié)議在內(nèi)的行政協(xié)議的研究也日趨增溫，已成為學(xué)術(shù)熱點話題。目前，學(xué)者們大多探討了行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)、審理規(guī)則以及協(xié)議履行等問題，而對于行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的理論探討和實務(wù)觀察較少。為此，本文除了對行政優(yōu)益權(quán)自身的內(nèi)涵及內(nèi)容進行研究外，主要采取實證研究的方法對行政優(yōu)益權(quán)的行使進行研究，通過分析55件行政訴訟案例樣本，發(fā)現(xiàn)司法實踐中行政優(yōu)益權(quán)行使的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出完善行政協(xié)議行政優(yōu)益權(quán)法律規(guī)制的法治建議。

一、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的特點

行政優(yōu)益權(quán)由行政優(yōu)先權(quán)和行政收益權(quán)組成，是行政機關(guān)及其行政人依法享受的在職務(wù)上和物質(zhì)上的優(yōu)益條件。這是一般意義上的行政優(yōu)益權(quán)，而行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)有其特殊性。它是行政機關(guān)在行政協(xié)議領(lǐng)域?qū)π姓鄬θ怂碛械母黜椌哂袕娭屏Φ奶貦?quán)，具體表現(xiàn)為，在行政協(xié)議的訂立和履行過程中，行政機關(guān)對行政協(xié)議享有監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)以及解除權(quán)。

在行政協(xié)議履行過程當(dāng)中，既有行政主體的參與，也有私主體（行政相對人）的參與。行政機關(guān)所追求的公益難免會與私主體追求的私益產(chǎn)生一定的沖突。為了更好的調(diào)和這種沖突，防止公共利益受到侵害，有必要賦予行政機關(guān)對協(xié)議活動的指導(dǎo)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。此外，在行政協(xié)議的目的無法實現(xiàn)，或者繼續(xù)履行行政協(xié)議將會導(dǎo)致公共利益受損的情況下，行政機關(guān)可以單方做出變更、解除行政協(xié)議的決定，而不必經(jīng)雙方的意思合意。

二、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)行使的問題

為了更好地了解實踐中行政優(yōu)益權(quán)的行使問題，筆者利用中國裁判文書網(wǎng)進行案例收集，以“行政優(yōu)益權(quán)”為關(guān)鍵詞，以2019年3月1日為截至日期，將案由限定為行政案由，共檢索到了111篇行政裁判文書。隨后，對這111篇文書進行逐一閱讀，在排除重復(fù)案例、無關(guān)案例后，共得到55篇有效案例，本文即以這55件案例作為分析樣本展開分析。

筆者通過對55篇行政裁判文書的閱讀和分析，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在行政優(yōu)益權(quán)的行使過程中存在行政優(yōu)益權(quán)濫用、違反法定程序以及漠視協(xié)議相對人權(quán)益的問題。

1、濫用行政優(yōu)益權(quán)

行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)在行政協(xié)議履行過程中具體體現(xiàn)為行政機關(guān)不依法行使單方變更、解除權(quán)。在行政協(xié)議的履行過程中，行政機關(guān)對協(xié)議相對人而言享有行政優(yōu)益權(quán)，但是該優(yōu)益權(quán)并非毫無限制，只有出于公共利益需要、行政管理目標(biāo)需要或者其他法定事由方可行使。然而在實踐中，存在行政機關(guān)以公共利益、行政管理之名濫用行政優(yōu)益權(quán)的情形，也存在行政機關(guān)在缺乏法律依據(jù)的情況下行使行政優(yōu)益權(quán)的情形。前者如葫蘆島市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會一案，[1]被告葫蘆島市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會在原告習(xí)廣寧對其違約行為已明確表示愿意承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，并且未對國家及被告利益造成損失的情況下依然解除行政協(xié)議，并且多次以其享有的行政優(yōu)益權(quán)為抗辯事由。行政機關(guān)提出了行使行政優(yōu)益權(quán)的主張，但卻并沒有提供實際依據(jù)。后者如劉貴寶與南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)人民政府一案，[2]本案中，被告六合區(qū)竹鎮(zhèn)人民政府以本無法律依據(jù)的建設(shè)工程搬遷安置補償糾錯實施方案及會議紀要單方解除與原告劉貴寶簽訂的行政協(xié)議，自然其行政優(yōu)益權(quán)的行使也缺乏法律依據(jù)。

2、程序違法問題

筆者在本次實證研究的過程中發(fā)現(xiàn)，有5個案件涉及到程序問題，其中4個案件存在程序不合法的情形，1個案件雖程序上有瑕疵，但是并不違法。這五個案例涉及到的程序違法問題主要有三種類型，一是送達程序違法，二是未告知協(xié)議相對人所享有的程序性權(quán)利，三是超過法定的辦案期間。博羅縣國土資源局一案涉及到的是前兩種類型的程序問題。[3]在本案中，博羅縣國土資源局本應(yīng)該采取直接送達方式送達催繳通知和解除通知，但卻采取了郵寄送達的方式。并且在解除該行政協(xié)議嚴重影響到協(xié)議相對人財產(chǎn)利益的情況下，沒有告知被上訴人權(quán)利救濟途徑。湖南雪峰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司一案，[4]涉及到的也是第二種類型的程序問題，在本案中，懷化市國土資源局在解除協(xié)議前，沒有事先告知湖南雪峰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司享有陳述和申辯的權(quán)利。福鼎市康華房地產(chǎn)開發(fā)有限公司一案涉及的是第三類程序問題，[5]本案中，法院根據(jù)《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》的立法精神，認定被告福鼎市國土局辦案期限超過五年違反了程序正當(dāng)性原則。程序如若不能得到規(guī)范的履行，權(quán)益又何來的保障。

3、漠視協(xié)議相對人權(quán)益

除了行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)、違反法定程序行使行政優(yōu)益權(quán)會侵犯協(xié)議相對人的合法權(quán)益外，行政機關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)之后，不積極采取補救措施、不依法履行補償義務(wù)同樣會侵犯協(xié)議相對人的合法權(quán)益。實務(wù)當(dāng)中不乏有這樣的案例，比如在陳美蘭案中，[6]防城區(qū)政府基于行政管理需要提前使用了陳美蘭的土地，屬于行政優(yōu)益權(quán)的行使。在此期間，造成了上訴人無法利用該土地，對于該損失，行政機關(guān)并未予以補償。又如在原告溫州星都鞋業(yè)有限公司案中，[7]被告因104國道建設(shè)工程的需要，依法收回出讓合同范圍內(nèi)的部分土地使用權(quán)用于工程建設(shè)用地，這本屬于行政機關(guān)依法行使行政優(yōu)益權(quán)的范疇，但是其在單方解除協(xié)議后，未及時做好事后的協(xié)調(diào)安排工作，最后給溫州星都鞋業(yè)有限公司造成了損失。筆者認為，這種漠視協(xié)議相對人合法權(quán)益的行為是不可取的。

三、行政協(xié)議案件行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范建議

“任何有權(quán)力的人都容易傾向于權(quán)力濫用，這是一條亙古不變的規(guī)律，在使用權(quán)力的時候，有權(quán)力的人會一直使用到權(quán)力臨近極限時才停下來”。有權(quán)力，亦應(yīng)當(dāng)有規(guī)范權(quán)力行使的舉措。

1、規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使條件

目前，我國仍未有關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)行使條件的明確規(guī)定，但是在學(xué)界和實務(wù)中通常認為行政機關(guān)可以基于公共利益需要、行政管理需要、法律規(guī)定、協(xié)議約定或者情勢變更等條件行使行政優(yōu)益權(quán)。在實務(wù)中，行政機關(guān)以公共利益之名行使行政優(yōu)益權(quán)是最常見的情形，其他的行政管理需要、法律規(guī)定、協(xié)議約定或者情勢變更等情形歸根結(jié)底仍是基于公共利益考慮的體現(xiàn)。然而在實務(wù)當(dāng)中，行政機關(guān)對公共利益一詞存在誤解，簡單地將公共利益理解為多數(shù)人的利益，雖然公共利益體現(xiàn)出來的是多數(shù)人的利益，但是多數(shù)人的利益并不能完全反應(yīng)公共利益的內(nèi)涵。對公共利益的理解，應(yīng)當(dāng)遵循正確的價值理念，將公平正義價值納入到公共利益的考量之中，而非僅僅從數(shù)量上去判定。提到公共利益，就不得不提個人利益。在行政機關(guān)履行行政優(yōu)益權(quán)時，也因?qū)Χ叩恼`解造成了諸多麻煩。實務(wù)中常把二者割裂開，似乎兩者是水火不容的關(guān)系。筆者以為，公共利益與個人利益只是選擇上的先后順序關(guān)系，而非對立排斥的關(guān)系。假如二者相沖突，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先維護公共利益，但并不意味著全然拋棄個人利益。只有充分理解公共利益的內(nèi)涵，理清公共利益和個人利益的關(guān)系，才能正確行使行政優(yōu)益權(quán)，更好地實現(xiàn)行政協(xié)議的目的。

2、遵循權(quán)力運行的正當(dāng)程序原則

權(quán)力猶如猛虎，正當(dāng)程序好似鐵籠。只有把猛虎關(guān)進鐵籠里，限制其活動范圍，才能保證其不傷人。恪守正當(dāng)程序原則規(guī)則，不僅要求行政機關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)時遵循相應(yīng)的程序要求，還要求行政機關(guān)保障、維護協(xié)議相對人的程序性權(quán)利，在行政優(yōu)益權(quán)行使過程中具體表現(xiàn)為向協(xié)議相對人告知其單方變更、解除行政協(xié)議的事實、依法送達解除通知，并告知其享有的救濟性權(quán)利。正當(dāng)程序所要求的程序正義，并不是最高正義，而是最低限度的正義。恪守正當(dāng)程序原則規(guī)則，正是為了守住權(quán)力運行的底線，不讓其觸犯協(xié)議相對人的權(quán)益。正如韋德所說“程序不是次要的事情”，只有依靠程序，保證程序的公正，才能更好地維護雙方的合法權(quán)益，保證行政優(yōu)益權(quán)得到良性的使用。

3、完善協(xié)議相對人的事后救濟制度

行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)是針對協(xié)議相對人而言的，實際上是在公共利益和個人利益相沖突時，將公共利益置于首要地位，優(yōu)先保障公共利益，這就使得私主體的個人利益受到一定的影響。在這種情況下，理應(yīng)對采取一定的救濟或者補償措施，兼顧對個人利益的保護。實務(wù)中行政機關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)之后經(jīng)常出現(xiàn)掉線的情況，對于行政優(yōu)益權(quán)的行使造成協(xié)議相對人受損的情況置若罔聞。為解決這一問題，需完善對協(xié)議相對人的事后救濟制度，嚴格落實補償措施，遵守《行政訴訟法》第七十八條之規(guī)定。行政機關(guān)在單方變更、解除行政協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)處理解除出讓合同的后續(xù)事宜，以行政職權(quán)積極實現(xiàn)合同解除的權(quán)利。對協(xié)議相對人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)采取補救措施或者賠償損失責(zé)任。健全協(xié)議相對人對于行政機關(guān)事后拒不履行協(xié)議的救濟渠道，保障協(xié)議相對人能夠通過行政復(fù)議、行政訴訟等渠道行使自己的權(quán)利。

四、結(jié)語

在行政協(xié)議關(guān)系中，協(xié)議雙方之間并不是一種完全平等的關(guān)系，二者時常會存在利益沖突，因此，需要通過規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使條件、遵循權(quán)力運行的正當(dāng)程序原則、完善協(xié)議相對人的事后救濟制度等措施來保證行政優(yōu)益權(quán)的良性使用。如此，才能在行政協(xié)議的履行過程中實現(xiàn)行政機關(guān)與協(xié)議相對人的雙贏。

【注 釋】

[1] 具體案情參見遼寧省葫蘆島市中級人民法院（2018）遼14行終119號行政判決書.

[2] 具體案情參見南京市六合區(qū)人民法院（2016）蘇0116行初57號行政判決書.

[3] 具體案情參見廣東省惠州市中級人民法院（2017）粵13行終137號行政判決書.

[4] 具體案情參見湖南省懷化市鶴城區(qū)人民法院（2018）湘1202行初44號行政判決書.

[5] 具體案情參見福建省福安市人民法院（2017）閩0981行初131號行政判決書.

[6] 具體案情參見廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2018）桂行終881號行政判決書.

[7] 具體案情參見浙江省瑞安市人民法院（2017）浙0381行初116號行政判決書.

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【作者簡介】

李于蘭（1999—）女，土家族，重慶秀山人，江蘇大學(xué)法學(xué)院學(xué)生，研究方向：行政法.

何慧敏（1997—）女，漢族，河南駐馬店人，江蘇大學(xué)法學(xué)院學(xué)生.