監(jiān)察體制改革背景下檢察機關法律監(jiān)督職能的歸位

陳 磊，胡澤斐

(1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京100070；2.重慶市渝中區(qū)人民檢察院，重慶400010)

隨著國家監(jiān)察體制改革的逐步推進，檢察機關迎來了自恢復重建以來的最大變革，原屬于檢察機關的職務犯罪偵查權被整合至監(jiān)察委員會。事實上，由于檢察機關享有職務犯罪自偵權，檢察機關“自偵自訴”“既當運動員又當裁判”的問題曾引起理論界及實務界的廣泛爭議。然而，隨著職務犯罪偵查權的脫離，這些爭議得以徹底解決。《民事訴訟法》《行政訴訟法》正式以立法的形式確定檢察機關提起公益訴訟的權力，無疑是擴充了檢察機關法律監(jiān)督的場域。檢察機關職務犯罪偵查權的脫離為檢察機關集中力量加強法律監(jiān)督工作提供了外部契機，使得檢察機關回歸其憲法定位，充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能。2018年《〈憲法〉修正案》確定了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的憲法定位并沒有改變。因此，檢察機關大可不必四面出擊尋求新的“權力增長點”，而應當理順現(xiàn)有職權，將法律監(jiān)督制度的變革作為檢察機關改革的主要方向，充分釋放法律監(jiān)督職能所具有的能量。

一、追溯：檢察機關恢復重建與其法律監(jiān)督定位的確定

(一)檢察機關恢復重建的歷程

與法院作為審判機關長期穩(wěn)定地存在于我國機構體制中不同，新中國成立以來，檢察機關的經(jīng)歷被歸納為“三起三落”，可謂命運多舛。1951年國家機構精簡時提出了裁減檢察機關；1960年檢察機關曾一度被并入公安機關；1975年憲法確定了取消檢察機關的事實，其原有職權由公安機關代為行使。不過，取消檢察機關的決定并沒有維持過久，1978年憲法明確規(guī)定重新設置檢察院。經(jīng)過緊急籌備，1978年6月最高人民檢察院正式掛牌恢復辦公。

檢察機關恢復以來，其職能發(fā)生了巨大的變化，法律監(jiān)督的范圍在不斷地擴大，檢察工作的程序更加規(guī)范、科學，檢察隊伍也在朝著專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的方向邁進。特別是黨的十八大以來，隨著司法責任制改革、員額制改革、以審判為中心的訴訟制度改革、認罪認罰從寬制度改革等司法改革舉措的貫徹實施，以及符合司法規(guī)律的體制、機制的逐步形成，檢察機關的司法公信力也獲得了持續(xù)提升。

(二)檢察機關法律監(jiān)督地位的確定

借鑒蘇聯(lián)的一般監(jiān)督理念，我國1954年《憲法》第八十一條規(guī)定：“最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權?！笨梢钥闯?，憲法明確規(guī)定了檢察機關具有監(jiān)督職能，但并沒有明確其為法律監(jiān)督機關，而是賦予其“一般監(jiān)督權”。但由于當時社會環(huán)境的影響，這種“一般監(jiān)督權”并沒有真正得以落實。在檢察機關恢復重建之后，1979年的《人民檢察院組織法》首次確定了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的定位，但是取消了“檢察機關對國家機關的決議、命令和措施是否合法實行監(jiān)督”的職權。1982年，檢察機關作為法律監(jiān)督機關的定位才正式在憲法中被確定。

二、現(xiàn)狀：檢察機關法律監(jiān)督職能的歸位

(一)檢察機關法律監(jiān)督權的界分

討論檢察機關法律監(jiān)督權的界分，即檢察機關的法律監(jiān)督權包括哪些內(nèi)容，首先應當對檢察權的構成進行剖析。對于檢察權的界分，理論界和實務界存在著“一元論”“二元論”以及“一元二分論”的爭議?！耙辉摗闭J為檢察權是一個整體，具有不可分割性，檢察權就是法律監(jiān)督權?！岸摗闭J為檢察權分為訴訟權和訴訟監(jiān)督權?！耙辉终摗笔窃趫猿謱嵸|(zhì)上“一元論”的同時，在形式上將檢察權分為訴訟權和訴訟監(jiān)督權。根據(jù)多數(shù)學者的著述可以看出，將“監(jiān)督職能”與“訴訟職能”分離開來，似乎已成為主流趨勢；將檢察機關全部的法律職能都歸為法律監(jiān)督范疇的“泛法律監(jiān)督主義”的觀點幾乎無立足之地。還有學者認為，監(jiān)督與訴訟職能的分離不僅是檢察制度改革的重要推進，還是檢察理論得以發(fā)展的標志。對于以上觀點的爭議，筆者贊同將“監(jiān)督職能”與“訴訟職能”分離。

1.公訴權不宜納入法律監(jiān)督范疇。權力控制可以概括為監(jiān)督方式和制約方式兩種。[1]權力監(jiān)督指的是權力的擁有者或委托者對權力的受委托者或行使者的一種控制。權力制約是指權力經(jīng)分解后，不同的權力行使主體彼此之間形成一種掣肘關系。監(jiān)督具有單項性，而制約具有交互性。

公訴權是指代表國家利益及公共利益的檢察機關針對偵查機關偵查終結的案件，決定是否交付審判的權力。其三種基本形態(tài)包括定罪公訴、量刑公訴及程序性公訴。公訴權是與偵查權以及審判權相對應的權力，三者是“分工負責、互相配合、互相制約”的關系。公訴權并不具有單項控制性，而是在訴訟活動中與偵查權、審判權形成了相互制約的關系。因此，公訴權并不屬于權力控制的監(jiān)督方式，而是屬于制約方式，不宜納入法律監(jiān)督的范疇。

公訴權與法律監(jiān)督權的區(qū)別還體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，二者所針對的對象不同。公訴權的行使要解決的是犯罪嫌疑人的刑事責任問題，法律監(jiān)督要解決的執(zhí)法司法行為合法性的問題。[2]其次，二者依據(jù)的手段不同。公訴權的行使要依據(jù)既定的訴訟程序；法律監(jiān)督權除啟動訴訟程序以外，還可以訴訟以外的方式實現(xiàn)，例如檢察建議等。

2.職務犯罪偵查權不應納入法律監(jiān)督范疇。監(jiān)察體制改革之前，職務犯罪偵查權作為檢察機關的核心職能，可謂是檢察機關的“拳頭”。該職能為檢察工作的開展起到了重要的保障作用，但職務偵查權并不屬于法律監(jiān)督權的范疇。

偵查權屬于行政權的范疇，這一觀點無論學界還是實務界已基本達成共識。職務犯罪偵查權作為偵查權的一種，其當然也屬于行政權。職務犯罪偵查權與其他偵查權的區(qū)別僅在于偵查的對象不同，若將職務犯罪偵查權視為法律監(jiān)督權，依此邏輯，公安機關等偵查機關所享有的偵查權也應視為是法律監(jiān)督權，這顯然是不合理的。另外，偵查權的實現(xiàn)目的是揭露和證實犯罪，并不具有監(jiān)督權應有的控制性。此外，檢察機關是作為司法機關而存在的，因而，職務犯罪偵查權包含于檢察權之中可視為權力的異位，這也是職務犯罪偵查權從檢察機關剝離的誘因之一。

3.憲法定位下的檢察法律監(jiān)督權?！稇椃ā返?34條明確了檢察院作為國家法律監(jiān)督機關的定位。但這一規(guī)定是原則性的規(guī)定，而沒有對其監(jiān)督職權作出明確說明，檢察監(jiān)督職權的配置是以《人民檢察院組織法》為基石，以訴訟法及其他法律為補充的。

《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機關的基本職權，其中涉及法律監(jiān)督職權的有偵查監(jiān)督權、審判監(jiān)督權以及刑事執(zhí)行監(jiān)督權?！缎淌略V訟法》對檢察機關的監(jiān)督職權作了更加具體的規(guī)定，并規(guī)定了具體的監(jiān)督方式，例如第111條規(guī)定了對公安機關立案的監(jiān)督。《民事訴訟法》規(guī)定了檢察機關對生效的判決、裁判進行監(jiān)督，此外，還規(guī)定了對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督?！缎姓V訟法》規(guī)定了檢察機關對行政訴訟的全過程都有監(jiān)督的權力。

通過以上分析，檢察機關的法律監(jiān)督權主要包括以下幾個方面：針對偵查機關的立案監(jiān)督權、偵查活動監(jiān)督權，針對法院的審判監(jiān)督權，針對執(zhí)行機關的執(zhí)行監(jiān)督權以及民事、行政執(zhí)法的法律監(jiān)督權。監(jiān)督權行使的方式主要包括：口頭糾違、糾違通知書、檢察建議、抗訴等。檢察機關展開法律監(jiān)督的最基本途徑是參與和監(jiān)督訴訟活動。[3]需要說明的是，檢察機關的法律監(jiān)督權已不再是對國家機關及國家機關工作人員的“一般監(jiān)督權”，檢察監(jiān)督權是專門的法律監(jiān)督權，其行使的主要是以訴訟為依托。

(二)檢察機關亟待回歸法律監(jiān)督職能的本位

在職務犯罪偵查權劃離之前，檢察職能呈現(xiàn)出職務犯罪偵查權、公訴權、監(jiān)督權“三足鼎立”的態(tài)勢。誠然，憲法賦予了檢察機關法律監(jiān)督的職能，但是根據(jù)歷年的檢察業(yè)務數(shù)據(jù)，偵查、批捕、公訴這三項業(yè)務占據(jù)了其職能的大多數(shù)比例。[4]長期以來存在的“重訴訟輕監(jiān)督”情況，致使檢察機關成為形式上的監(jiān)督機關、實質(zhì)上的訴訟機關。[5]

職務犯罪偵查權作為偵查權的一種，作用本是對相關職務類犯罪案件進行偵查，但由于其本身所具有的“威懾”屬性，長期以來都被視為檢察機關的核心與“拳頭”，在實踐中也被作為檢察權得以順利開展與實施的“法寶”。普通民眾提及檢察機關時，對其印象往往是“反貪局”“職務犯罪偵查局”。不過，由于職務犯罪案件偵查取證難的特點，其偵查取證占用著檢察機關大量的人力、物力資源。近年來，國家打擊腐敗的力度逐漸加強，職務犯罪案件的數(shù)量也呈現(xiàn)出增長趨勢，這也導致檢察機關不得不投入更多的人力和物力，本就處于弱勢地位的法律監(jiān)督職能被進一步忽視。

如今，職務犯罪偵查權已被劃離，所有行使公權力的公職人員都被監(jiān)察委員會納入了監(jiān)督范圍。不可否認，此次改革著實對檢察機關造成了一定的影響，但是，職務犯罪偵查權的剝離也為法律監(jiān)督職能的發(fā)展騰出了更多的空間。職務犯罪偵查權劃離之后，職務犯罪偵查權、公訴權、法律監(jiān)督權“三足鼎立”的態(tài)勢已被打破，而放眼世界，各國檢察機關的公訴職能大同小異，公訴權并不能體現(xiàn)檢察機關存在的獨特地位。站在新的起點上，檢察機關亟待充分回歸能體現(xiàn)其憲法定位的法律監(jiān)督職能，以此來保障其獨立的定位。[6]

三、剖析：監(jiān)察體制改革對檢察機關的影響及其原因診斷

(一)檢察機關職務犯罪偵查權“依賴癥”的桎梏

職務犯罪偵查權成為法律監(jiān)督的依托與保障的觀點早已獲得普遍認可，在此項權力被劃離之前，其也已成為檢察機關爭取對外話語權的“殺手锏”。事實上，對職務犯罪偵查權的過分依賴，也給檢察機關造成了諸多負面影響。

職務犯罪偵查權作為偵查權的一種，其目的本應是約束公職人員權力的行使。但由于職務犯罪偵查權的“威懾性”，使得其他機關在面對擁有職務犯罪偵查權的檢察機關時會有一種無形的壓力。在這種壓力下，即使這些國家機關工作人員不存在腐敗問題，但在作出某些決定時也不得不選擇讓步。一旦出現(xiàn)這種非常狀態(tài)，反腐敗就會與法律監(jiān)督達成默契，程序違法行為亦有可能被升級為職務犯罪加以認定。[7]這無疑會打破“分工負責、互相配合、互相制約”的權力配置模式，使得檢察機關在面對偵查機關以及審判機關時處于優(yōu)勢地位，司法的公正性亦隱藏著被破壞的風險。有時本應由法律監(jiān)督權行使而解決的事項，被異位為通過“威懾性”的方式解決，法律監(jiān)督便會處于虛化的地位。[8]

職務犯罪偵查權“依賴癥”的消極影響不僅體現(xiàn)在對外的關系上，更深刻地體現(xiàn)在其內(nèi)部的架構上。無論什么形式的監(jiān)督，只要監(jiān)督者和被監(jiān)督者融合為一體，任何監(jiān)督都將是形同虛設的。[9]由于職務犯罪案件“一對一”的犯罪模式，客觀證據(jù)的搜集往往非常困難，這使得口供在證據(jù)體系中的價值得以凸顯，也使得偵查主體衍生沖擊秩序范式的越界沖動。[10]職務犯罪偵查行使的正當性長久以來被廣泛爭論，檢察機關也長期面臨“既是運動員又是裁判員”“自偵自監(jiān)”“自偵自訴”的正當性拷問。檢察機關通過種種制度設計來回應這種拷問，但無論是人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督，還是審查逮捕上提一級的內(nèi)部監(jiān)督，本質(zhì)上都屬于“同體監(jiān)督”，都無法回答對職務犯罪自偵權如何實現(xiàn)有效監(jiān)督的提問。[11]此次監(jiān)察體制改革可以說是從體制上徹底解決了這種長期以來存在的困境。在以審判為中心的訴訟制度改革的背景下，職務犯罪偵查權的劃離也是反腐敗司法在法治軌道上運行的應有之意。[12]

(二)檢察機關職務犯罪偵查權“依賴癥”的原因診斷

職務犯罪偵查權的“威懾性”固然是導致檢察機關對其產(chǎn)生依賴的原因之一，但需要警醒的是，檢察機關法律監(jiān)督權自身存在的剛性不足、可操作性差等問題才是導致檢察監(jiān)督權長期處于弱勢地位的根本原因。此外，“監(jiān)督傷和氣”觀念的存在、以往“以偵查為中心”訴訟制度框架的設立、“人、財、物”不獨立的制度設計等都是導致這種狀況出現(xiàn)的原因。

檢察機關法律監(jiān)督職權主要包括對偵查機關、審判機關、執(zhí)行機關及民事、行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權。檢察機關的法律監(jiān)督權的范圍不可謂不全面，但是由于監(jiān)督方式的可操作性不足，檢察機關的法律監(jiān)督權并沒有發(fā)揮其應有功效。

就偵查監(jiān)督來看，其主要包括對偵查機關立案活動的監(jiān)督以及對偵查活動合法性的監(jiān)督。立案監(jiān)督的主要方式是檢察機關可要求公安機關說明不立案的理由，不過這種方式一般只具有建議性色彩，不具有強制性，即使公安機關接到通知后仍不立案，也沒有后續(xù)的保障程序對其進行約束。另外，由于檢察機關并沒有對立案活動的知情權，無法及時、全面地了解偵查機關的立案情況。[13]檢察實踐中漏犯及漏罪的追訴大多都是通過審查起訴過程中對證據(jù)的審查發(fā)現(xiàn)的，對偵查活動的監(jiān)督主要存在結果監(jiān)督和事后監(jiān)督，監(jiān)督的措施缺少強制效力。

審判監(jiān)督的方式主要包括提出糾正意見以及抗訴。提出糾正意見是對審判過程的監(jiān)督方式，抗訴是針對審判結果的監(jiān)督方式。這兩種方式的設置本是為了對“審判權”進行約束，但在實踐中，無論是糾正意見還是抗訴都沒有發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。實證分析顯示，每個檢察院所提出的抗訴案件年均不足1件，糾正意見更是年均不到0.5件。[14]這些數(shù)據(jù)從一定程度上反映出我國較高的審判水平，但同時也說明審判監(jiān)督并沒有充分發(fā)揮其應有的作用。導致審判監(jiān)督數(shù)量如此之低的原因，一方面是由于辦案人員重配合而輕監(jiān)督思想的存在，另一方面是現(xiàn)行抗訴工作本身存在著難度大、耗時久、獲得改判、發(fā)回的概率低等問題。另外，檢察機關對抗訴的考核是以案件被發(fā)回或者改判作為標準的，這極大地降低了辦案人員抗訴的積極性。

刑事案件進入執(zhí)行階段，違法風險不但沒有降低，反而更可能會導致惡劣的結果。在減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等領域，若執(zhí)行監(jiān)督權不能實現(xiàn)同步監(jiān)控，先前所有程序正當性的努力就可能付諸東流。[15]最近5年最高人民檢察院的工作報告顯示，2013—2017年，在執(zhí)行領域檢察機關共監(jiān)督糾正11.8萬人。目前，我國執(zhí)行監(jiān)督領域主要存在著重視程度不夠的問題，刑事執(zhí)行檢察長期被認為是檢察機關的“二線”部門，甚至成了檢察機關內(nèi)部的“養(yǎng)老部門”。

在失去職務犯罪偵查權這一“殺手锏”之后，檢察機關法律監(jiān)督的內(nèi)在體制困境已成為檢察機關不得不面對的問題。在有職務犯罪偵查權作為保障時，糾違通知無回應、檢察建議不理睬、檢察文書置之高閣等現(xiàn)象尚且存在，如今，檢察機關的法律監(jiān)督職能已失去依賴，站在新的起點上，必須破除影響檢察監(jiān)督權實施的桎梏，充分激發(fā)檢察機關法律監(jiān)督職能潛在的能量。

四、展望：檢察機關法律監(jiān)督權回歸的路徑

(一)強化檢察機關偵查監(jiān)督職權

在“偵查為中心”的刑事訴訟構造中，訴訟格局可以被稱為“順承模式”。在這種模式下，作為源頭的偵查一旦成型，就將左右后續(xù)程序的走向，使庭審過度依賴于偵查卷宗筆錄等書面材料，庭審流于形式。這種訴訟模式一方面不利于有效的追究犯罪，另一方面也易造成冤假錯案。在司法實踐中，由于訴訟程序模式的限制，審判機關難以對偵查機關形成制約，只有檢察機關才能對偵查行為的合法性作出限制。因此，“以審判為中心”的訴訟制度的構建也需要偵查監(jiān)督職能的充分行使。

上文已經(jīng)提到，目前偵查監(jiān)督存在著事后監(jiān)督、監(jiān)督措施缺乏強制性等問題。這些問題也制約了偵查監(jiān)督效能的發(fā)揮，須予以破除。針對偵查監(jiān)督剛性不足的問題，應當明確偵查機關不執(zhí)行檢察建議的制裁措施。此外，可以嘗試將偵查機關拒絕接受正當監(jiān)督的情況量化于每年的工作報告中，使之成為各級人大施加針對性質(zhì)詢的客觀依據(jù)。

針對上文提到的事后監(jiān)督主要依靠相關文書、證據(jù)資料的審查，可以嘗試構建檢察機關引導偵查的方式，將偵監(jiān)、公訴職能延伸至偵查階段，明確檢察機關在審前程序中的主導地位。[16]實踐中，推動建立重大、疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見建議的制度也是檢察改革的重點工作之一。此外，最高人民檢察院推出了偵查監(jiān)督駐公安檢察室制度的改革嘗試，此項改革能真正實現(xiàn)檢察機關對偵查機關的“近距離”監(jiān)督，從根本上解決“以偵查為中心”的格局。

(二)強化抗訴權的行使

抗訴工作對糾正法院錯誤裁判、維護司法公正有著重要意義，但在實踐中抗訴工作并沒有發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用?？乖V工作主要存在著辦案人員不想抗訴、抗訴能力不足等問題。針對這些問題，檢察機關首先應加強對辦案人員的抗訴培訓工作，使辦案人員充分掌握抗訴標準及范圍，提升裁判文書的審查能力。[17]對此，一方面，要注重提升辦案人員的法律素養(yǎng)、綜合素質(zhì)，加強專業(yè)化辦案小組的建設；另一方面，要梳理細化行使抗訴焦點索引，將原則性、抽象性的法律規(guī)范變成具體的、可實操的辦案要求。而對判決的審查，應秉持程序與實體并重、定罪與量刑并重的法治思維，嚴格規(guī)范審查報告的制作。此外，還應改革抗訴績效考核機制，改變過去簡單地以改判率、發(fā)回重審率作為抗訴質(zhì)量指標的考核方式，進一步優(yōu)化抗訴工作考評辦法，將抗訴成績納入檢察官的年度考核指標體系，切實將抗訴成效與年度績效考核掛鉤。

法律監(jiān)督是檢察機關最為重要的職能，而抗訴也是檢察機關考核的“重頭戲”。我國檢察機關有著“重起訴、輕抗訴”的傳統(tǒng)辦案理念，實踐中亦不乏存在辦案干警認為“抗訴傷和氣”等錯誤認知，因此未來應以檢察體制改革為契機，更新檢察機關監(jiān)督理念，改變傳統(tǒng)的考核機制，把抗訴工作作為提升公訴案件質(zhì)量、彰顯法律監(jiān)督的重要途徑，力求刑事抗訴工作取得突破性進展。

(三)打造檢察機關公益訴訟的檢察“新品牌”

2017年，隨著《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改決定的正式通過，檢察機關提起公益訴訟制度正式確立，從此，公益訴訟中迎來了檢察機關這一“國家隊”。檢察機關提起民事公益訴訟是對民事活動的監(jiān)督和制約、提起行政公益訴訟是對行政活動的監(jiān)督和制約，檢察機關提起公益訴訟可以視為檢察監(jiān)督職能場域的擴展。在職務犯罪偵查權劃離之后，民事公益訴訟、行政公益訴訟是檢察機關大有可為的新領域，可當作檢察機關的“新品牌”予以重點打造。

通過分析檢察機關提起公益訴訟試點工作的運行情況，發(fā)現(xiàn)檢察機關提起公益訴訟制度在實務運作中取得了良好的成效，但也出現(xiàn)了一些問題，且民事公益訴訟與行政公益訴訟在實踐中呈現(xiàn)出不同類別的問題。

根據(jù)《檢察機關公益訴訟試點辦法》的規(guī)定，檢察機關在提起民事公益訴訟前，要先依法督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。只有在無法律規(guī)定的機關、組織抑或法律規(guī)定的機關或組織怠于提起訴訟的前提下，檢察機關才能提起公益訴訟。這條規(guī)定在實踐中引發(fā)了檢察機關可能無法督促所有適格主體，從而導致無法提起訴訟的問題。筆者認為，此問題可以用公告制度予以解決，將發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法等行為予以公告，在公告期滿后，若無適格主體提起民事公益訴訟，方可由檢察機關提起民事公益訴訟。

檢察機關提起公益訴訟還需直面的另一個問題是取證困難。雖然《檢察機關公益訴訟試點辦法》第六條賦予了檢察機關調(diào)查相關證據(jù)的權力，但在實踐中出現(xiàn)被調(diào)查對象以種種借口不配合調(diào)查的情況。針對這種情況，可賦予檢察機關強制調(diào)查的權限，并對阻礙調(diào)查的單位和個人作出相關的處罰規(guī)定。此外，檢察機關在提起公益訴訟的實踐中，應注重拓寬線索來源的途徑，除被動地接受舉報、控告線索之外，還應選擇主動出擊，從社會關注的焦點案件、公益訴訟案件、已生效的法律文書、量刑建議等渠道深入挖掘案件線索。

(四)制定專門化的法律監(jiān)督法

全國大多數(shù)省級人大常委會都出臺加強法律監(jiān)督的決議或決定，但我國并沒有針對法律監(jiān)督進行專門化的立法，這在一定程度上制約了檢察機關法律監(jiān)督作用的發(fā)揮。檢察機關法律監(jiān)督職能存在的監(jiān)督程序不完善、監(jiān)督體系不完整、監(jiān)督渠道不暢通、監(jiān)督手段剛性不足等問題也都需要統(tǒng)一的監(jiān)督立法予以解決。此外，在職務犯罪偵查權劃離后，檢察機關法律監(jiān)督職權的亟待回歸也加強了法律監(jiān)督立案的必要性。制定法律監(jiān)督法，并對法律監(jiān)督的基本內(nèi)容作出規(guī)定也能夠使法律監(jiān)督組織體系更科學、法律監(jiān)督職權體系更完備。法律監(jiān)督法的制度應對檢察機關法律監(jiān)督職能存在的問題予以回應，其重點規(guī)定應包括檢察機關法律監(jiān)督的手段、程序、被監(jiān)督者不接受監(jiān)督的救濟等內(nèi)容。