事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

劉婷

[摘要]行政事業(yè)單位自2014年1月1日起執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年12月21日出臺(tái)《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2017年3月1日開(kāi)始執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，這些規(guī)章制度的出臺(tái)意味著行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理越來(lái)越被重視。由于行政事業(yè)單位屬于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部控制推行的意義有別于企業(yè)。文章將通過(guò)闡述事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的重要性，來(lái)研究事業(yè)單位內(nèi)部控制在執(zhí)行過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，針對(duì)存在的問(wèn)題結(jié)合實(shí)際工作提出一些解決對(duì)策，以供參考。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制;事業(yè)單位;公益性質(zhì)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.089

我國(guó)財(cái)政部于2012年正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），自2014年1月1日起執(zhí)行。緊接著2015年12月21日又出臺(tái)了《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）。自此事業(yè)單位開(kāi)始全面推行內(nèi)部控制建設(shè)工作。而事業(yè)單位和市場(chǎng)化運(yùn)行的企業(yè)還是有著本質(zhì)區(qū)別的。事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門(mén)等，它參與社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，宗旨是為社會(huì)服務(wù)，不以營(yíng)利為目的是事業(yè)單位與企業(yè)的最大區(qū)別。所以在事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)的意義是，提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)，平衡社會(huì)各方資源更好地服務(wù)于社會(huì)。

1事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

1.1提升單位工作效率

事業(yè)單位為公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，提高事業(yè)單位的工作效率，意味著公眾能享受到更高效、更滿意的社會(huì)服務(wù)。提高事業(yè)單位工作效率是推行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革目的之一，提高事業(yè)單位工作效率才能釋放事業(yè)單位市場(chǎng)活力，增加事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。在事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)，首先要完善管理制度，再來(lái)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，這些措施都會(huì)大大提高事業(yè)單位的工作效率。

1.2保障國(guó)有資產(chǎn)安全

事業(yè)單位的資產(chǎn)一般為財(cái)政撥款購(gòu)置，在事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)，一能保障財(cái)政資金的使用安全及規(guī)范，二能保障國(guó)有資產(chǎn)使用及管理的安全。杜絕人情交易和暗箱操作，讓交易在陽(yáng)光下進(jìn)行，杜絕低價(jià)、違規(guī)處置，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保證公眾資源能發(fā)揮更大的效用。

1.3減少貪污腐敗現(xiàn)象

這些年事業(yè)單位的貪污腐敗案件屢有報(bào)道，比如利用職務(wù)便利將國(guó)家財(cái)物裝入個(gè)人口袋、利用公務(wù)借款實(shí)行個(gè)人投資獲利、將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)出租或出售給領(lǐng)導(dǎo)親屬、高價(jià)采購(gòu)質(zhì)次貨物等。事業(yè)單位是提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它的貪污腐敗現(xiàn)象會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)分配不公，削弱事業(yè)單位的公共服務(wù)能力，造成公共服務(wù)成本高、質(zhì)量差、效率低，侵害群眾切身利益，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。在事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)，能降低職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)，防范貪污腐敗，加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督核查。

2事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

2.1對(duì)內(nèi)部控制未形成正確、全面的認(rèn)識(shí)

內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)網(wǎng)，需要單位各個(gè)部門(mén)的積極參與，形成統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管控認(rèn)識(shí)。但是大部分事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制管理的認(rèn)識(shí)仍停留在針對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)的管理工作，或者是內(nèi)部控制管理僅需要每年的審計(jì)檢查過(guò)關(guān)就算完成。有甚者覺(jué)得內(nèi)部控制管理的推行是無(wú)意義了，是在增加工作量、浪費(fèi)成本。這些錯(cuò)誤且片面的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)重阻礙內(nèi)部控制體系的建設(shè)。

事業(yè)單位的“一把手”在內(nèi)部控制建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用，但是有些單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，不了解內(nèi)部控制建設(shè)的目的、意義和重要性，簡(jiǎn)單到以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，后期不再跟進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作進(jìn)度，以至于出現(xiàn)無(wú)人具體推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的情況，使單位內(nèi)部控制制度遲遲得不到落實(shí)。甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制制度限制其權(quán)力發(fā)揮，不愿推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，將內(nèi)部控制制度變成擺設(shè)和應(yīng)付檢查的一堆材料。這樣的單位、這樣的單位領(lǐng)導(dǎo)必將出現(xiàn)違規(guī)行為，必將付出慘痛代價(jià)。

2.2機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配不合理

事業(yè)單位由于存在編制數(shù)的約束，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)無(wú)法完全獨(dú)立，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也基本不會(huì)考慮內(nèi)部控制的需求。比如在財(cái)務(wù)部門(mén)設(shè)置資產(chǎn)采購(gòu)職能、設(shè)置內(nèi)部控制監(jiān)督職能，沒(méi)有獨(dú)立的合同管理崗位，沒(méi)有獨(dú)立的物資管理崗位，或者將資產(chǎn)采購(gòu)與資產(chǎn)管理設(shè)置為同一崗位，內(nèi)部審計(jì)受控于單位領(lǐng)導(dǎo)不具備真正的獨(dú)立性等。內(nèi)部控制是要將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，一定程度限制單位負(fù)責(zé)人的自由裁量權(quán)，假如事業(yè)單位無(wú)法真正的將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，那么事業(yè)單位的內(nèi)部控制將無(wú)法真正建立起來(lái)。

2.3制度不完善，體系不健全

大部分的事業(yè)單位制度建設(shè)不完善，基本依靠一些財(cái)務(wù)法規(guī)或一些上級(jí)部門(mén)的發(fā)文要求，作為本單位的規(guī)章制度。沒(méi)有從本單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)需求等實(shí)際出發(fā)，制定本單位系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，致使內(nèi)部控制管理無(wú)法落地、制度如同虛設(shè)。

目前事業(yè)單位不存在專業(yè)的內(nèi)部控制人員，自上而下也沒(méi)有一套能直接運(yùn)用于事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理體系，而我國(guó)企業(yè)所運(yùn)用的內(nèi)部控制管理也不適合事業(yè)單位，要事業(yè)單位自己摸索研究出一整套有效的內(nèi)部控制管理體系非常困難。

3完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

3.1普及全員內(nèi)部控制思想，改善內(nèi)部控制環(huán)境

單位內(nèi)部控制工作的好壞，與單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)強(qiáng)弱有著重要關(guān)系。要明確“一把手”在單位內(nèi)部控制建設(shè)中的責(zé)任，讓單位負(fù)責(zé)人從政治意識(shí)、廉政意識(shí)、思想意識(shí)上重視內(nèi)部控制建設(shè)。單位負(fù)責(zé)人要親自組織、親自調(diào)度、親自制定時(shí)間表，結(jié)合單位工作實(shí)際統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。單位負(fù)責(zé)人要掌握相關(guān)的法律法規(guī)和各項(xiàng)文件要求，深入研究單位內(nèi)部控制制度，依法依規(guī)辦事，使單位運(yùn)行合法有序。

全員參與內(nèi)部控制，要全員都認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要意義，內(nèi)部控制的建設(shè)可以防范欺詐舞弊行為、可以保護(hù)資產(chǎn)安全、可以幫助實(shí)現(xiàn)單位的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等。而且內(nèi)部控制建設(shè)需要每個(gè)部門(mén)協(xié)同合作，從全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則及成本效益原則出發(fā)，找出單位各項(xiàng)工作的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，制定出適合本單位的內(nèi)部控制制度。不再把內(nèi)部控制工作簡(jiǎn)單地定義為財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，這是普及內(nèi)部控制思想的第一步，也是至關(guān)重要的一步。

3.2優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，加入信息化手段強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

事業(yè)單位在設(shè)置組織機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)切實(shí)做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督的三權(quán)分立，即使受制于職工人數(shù)等原因也應(yīng)該有替代方案，比如定期輪崗、專項(xiàng)審計(jì)等。頂層管理在設(shè)置事業(yè)單位的部門(mén)機(jī)構(gòu)時(shí)，可以把人事部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)和內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)作為直線管理部門(mén)，這些部門(mén)的人事安排和工作安排直接由對(duì)口上級(jí)業(yè)務(wù)司局下達(dá)，這樣這三個(gè)部門(mén)才能做到不受控于單位負(fù)責(zé)人，真正的將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離。這三個(gè)部門(mén)實(shí)行直線管理更有助于內(nèi)部控制的建設(shè)，相關(guān)的制度政策更好地下達(dá)執(zhí)行，更好地進(jìn)行專業(yè)能力培養(yǎng)，提升后勤部門(mén)的職業(yè)素養(yǎng)，搭建后勤管理的人才梯隊(duì)，這樣才能提升事業(yè)單位的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

另外，也可以考慮加入信息化手段強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，比如將一些管理制度內(nèi)化至信息系統(tǒng)中，通過(guò)系統(tǒng)機(jī)械化判斷減少執(zhí)行過(guò)程中的人為因素影響，真正實(shí)現(xiàn)制度管人，制度面前人人平等。信息化的引入還能打破部門(mén)間信息流通障礙，使各類管理制度與要求能在信息化平臺(tái)上交流與共享，提高信息使用的效率與效益。各部門(mén)不再成為信息孤島，才能降低內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。而且信息化的引入能大大提高審批效率，比如安裝手機(jī)客戶端，無(wú)論人身處何處，只要有審批流程需要，隨時(shí)隨地可以在手機(jī)上進(jìn)行文件審閱、簽批，破除了工作在時(shí)間上、空間上的壁壘，大大提高工作效率，也能有力保障內(nèi)部控制制度的順利實(shí)施。

3.3借助專業(yè)機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度

事業(yè)單位受人員編制數(shù)影響，基本不存在專業(yè)的內(nèi)部控制管理人才，而要系統(tǒng)整理單位的各項(xiàng)流程、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，這是需要耗費(fèi)人力成本及時(shí)間成本的，而且還不一定能達(dá)到理想的效果。建議事業(yè)單位可以讓專業(yè)機(jī)構(gòu)參與內(nèi)部控制建設(shè)，專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力能幫助事業(yè)單位用較短的時(shí)間搭建起內(nèi)部控制的框架。在框架的指引下，結(jié)合業(yè)務(wù)工作、管理流程逐步修訂完善，建立起科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度?；蛘咦陨隙陆⒔y(tǒng)一的、模式共享的內(nèi)部控制體系，形成統(tǒng)一的內(nèi)部控制考核標(biāo)準(zhǔn)，編制內(nèi)部控制管理手冊(cè)，基層事業(yè)單位只需要根據(jù)手冊(cè)要求，復(fù)制內(nèi)部控制管理體系便可。這樣能減少各事業(yè)單位投入的人力成本和時(shí)間成本，而且統(tǒng)一的模式是經(jīng)過(guò)測(cè)試和專家論證的，相比各單位自己建設(shè)的內(nèi)部控制體系要科學(xué)合理得多，而且統(tǒng)一的內(nèi)部控制體系也有利于內(nèi)外部的監(jiān)督考核。

事業(yè)單位應(yīng)培養(yǎng)專業(yè)內(nèi)部控制管理人才，經(jīng)常在單位進(jìn)行內(nèi)部控制管理培訓(xùn)，讓每一位工作人員都具備內(nèi)部控制管理知識(shí)，這樣才能讓員工在工作中更好地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，思考防范內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的方法，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制管理制度，完善內(nèi)部控制管理體系。

4結(jié)論

內(nèi)部控制建設(shè)工作不是一勞永逸的，這項(xiàng)工作只有起點(diǎn)沒(méi)有終點(diǎn)。要真正做好內(nèi)部控制建設(shè)，一定要認(rèn)清內(nèi)部控制管理的重要意義，內(nèi)部控制管理是服務(wù)于業(yè)務(wù)的，要緊跟業(yè)務(wù)發(fā)展，不脫離業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制管理才能真正地落地執(zhí)行，才能發(fā)揮內(nèi)部控制管理的真正價(jià)值。

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