房地產稅的家庭納稅能力調查
——基于一個可接受標準的視角

劉金東，陶 然

(1.山東大學 經濟學院，山東 濟南 250100；2.山東財經大學 財政稅務學院，山東 濟南 250014)

一、引言

2011 年，針對住宅房產稅的試點工作在上海和重慶兩大直轄市展開。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加快房地產稅立法并適時推進改革”。2018 年3 月，財政部部長劉昆透露，將按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則推進房地產稅立法和實施。2019 年3 月，國務院政府工作報告進一步明確提出，“穩(wěn)步推進房地產稅立法”?？v觀中國稅制歷史，從未有任何一個稅種試點展開如此曠日持久，征收方案的落地卻又如此拖延日久。除了技術問題之外，一個重要原因就在于房地產稅是針對自然人個人的直接稅，長期以來中國稅制均以間接稅作為主要稅收來源、以企業(yè)作為主要納稅人群體，造成自然人個人對直接稅有所抗拒[1-2]。這種抗拒情緒來自于主觀和客觀的兩個層面。與個人所得稅改革不同的是，房地產稅的推出是一個從無到有的過程，從行為經濟學角度來說，自然人個人尚未給房地產稅開設一個“心理賬戶”。除了主觀意義上的問題，客觀上，中國的房價收入比偏高也是一個不爭的事實，房地產稅存在稅基與稅源不一致的弊端，以房產價值作為稅基，卻要以家庭收入作為稅源，由于高凈值家庭不一定是高收入家庭，房價收入比過高的家庭很容易出現(xiàn)“收不抵稅”的問題，造成納稅能力不足。

Bahl 和Martinez-Vasquez[3]統(tǒng)計了部分國家房地產稅拖欠比例，發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國家的房地產稅納稅能力堪憂，家庭拖欠比例甚至達到了20%以上。即使是歐美發(fā)達國家，家庭拖欠比例依然存在，約在5%以內。特別是在房地產稅歷史最為悠久的美國，專門針對納稅能力較差的群體(主要是老人)設計了“斷路器(circuit breaker)”減免機制，確保應繳稅額不要超過家庭收入，一旦超出則將家庭收入征盡為止[4]。蓋伊·彼得斯[5]提出了稅收評估的標準框架，房地產稅的納稅能力問題同時涉及到其中的政治標準評估和行政標準評估。從政治標準來看，納稅能力問題會在政府和民眾之間制造不和諧因素，造成征納關系緊張，故而危及了稅收的政治可接受程度。從行政標準來看，房地產稅不僅征管成本較高，由于中國《稅收征收管理法》規(guī)定稅收強制執(zhí)行措施不涉及自然人個人，也不涉及住房，故而房地產稅的納稅主體和納稅客體均存在行政適用性問題。

國外關于房地產稅納稅能力的研究早有述及，如Mark 和Carruthers[6]針對加拿大的研究認為，房屋市場價值與現(xiàn)金流之間的相關程度極其微弱，“富資產、貧現(xiàn)金”的特殊情況將會危及房地產稅的支付能力。Allen和Woodbury[7]以美國緬因州家庭微觀數(shù)據(jù)為例，測算了房地產稅負擔的家庭分布，發(fā)現(xiàn)因為家庭房產價值和家庭收入之間的不匹配，很容易帶來家庭支付能力問題，不僅如此，還造成了高收入家庭繳低稅、低收入家庭繳高稅的極端累退現(xiàn)象。Alm 等[8]以次貸危機下的底特律為案例分析了地方政府與居民之間社會契約關系的脆弱性，次貸危機造成的房價下跌使得房地產稅收入銳減，越來越多的納稅人拒絕支付房地產稅，次貸危機由此衍生出公共治理危機。

相比而言，國內關于房地產稅納稅能力的研究仍然較為稀少，已有的文獻主要沿著兩個脈絡進行：其一是相對納稅能力研究，如張平和侯一麟[9-10]，從財富、消費、收入視角測算了國內房地產稅的相對納稅能力，該指標是一個相對概念，可以在不同群體、不同地區(qū)的宏觀層面作內部差異比較，但并不足以對具體某一個微觀家庭是否具有納稅能力作定性分析。其二是絕對納稅能力研究，包括劉金東和丁兆陽[11]、劉金東等[12]，其所做的研究是對比房地產稅應納稅額和家庭凈收入，如果流量的家庭凈收入不足以支付房地產稅，則視其為無納稅能力家庭。兩類研究各有利弊，相對納稅能力更多是用來判斷區(qū)域間稅負差異，不足以判斷微觀層面到底有多少家庭無法支付稅款，而后者顯然是房地產稅方案設計的關鍵參考因素；絕對納稅能力雖然可以對微觀家庭納稅能力作定性分析，但其所使用的收入口徑有值得商榷之處，實際上房地產稅支付能力要依家庭持久性收入而定，文章基于當年收入的計算沒有考慮短期收支波動對結果的影響[13]。不僅如此，絕對納稅能力的已有研究只考慮了客觀上無支付能力的情形，而實際上房地產稅拖欠發(fā)生是基于兩種情形，除了“客觀交不起”，還有“主觀不愿交”，絕對納稅能力的判斷標準是將所有收入超過應納稅額的家庭視為都愿意繳稅看待，與現(xiàn)實并不符合。故而，劉金東和丁兆陽[11]、劉金東等[12]得到的無納稅能力家庭占比無法與Bahl 和Martinez-Vasquez[3]統(tǒng)計的部分國家房地產稅拖欠率直接比較。

基于此，本課題組在中國稅務學會委托下，以“房地產稅的支付意愿和納稅能力調查”為主題調研了全國30 個省份、130 個城市的1 240 個城鎮(zhèn)家庭，以期解決房地產稅納稅能力的測算偏差問題。該調研設計了一個可接受標準來衡量家庭的納稅能力，分“[0，500]”“(500，1000]”“(1000，2000]”“(2000，3000]”“(3000，4000]”“(4000，5000]”“(5 000，+∞)”七個區(qū)間詢問受訪者可接受的房地產稅年稅額范圍，該標準是引導受訪者基于常年的平均收支水平給出，故而更接近持久性收入，也兼顧了主觀接受程度，有助于我們在一個更加可信的基礎上測算國內城鎮(zhèn)家庭房地產稅納稅能力。依靠第一手的全國調研數(shù)據(jù)，本文的邊際貢獻有兩點：一是在指標設計上能夠克服以往絕對納稅能力研究短期收支波動和忽略主觀意愿所帶來的偏差；二是首次實證檢驗了房地產稅納稅能力在家庭和區(qū)域層面的影響因素。

二、房地產稅家庭納稅能力的統(tǒng)計分析與影響因素

從1 240 個城鎮(zhèn)受訪者家庭對房地產稅開征的態(tài)度選項可以看到，持總體支持或堅定支持態(tài)度的有505 個家庭，占比40.72%，持總體反對或堅決反對態(tài)度的有391 個家庭，占比31.53%。如圖1 所示。這表明，房地產稅雖然有所爭議，但主觀認可態(tài)度仍然要好于預期，其中一個重要的支持力量來自于住房弱勢群體。低價房持有者和少房者都主觀認為自己屬于未來減免的群體，希望通過房地產稅來滿足他們調節(jié)財富分配差距的期望。

圖1 房地產稅支持度統(tǒng)計

表1 房地產稅可接受年稅額統(tǒng)計

表1 前兩列統(tǒng)計了受訪者可接受的房地產稅年稅額，61.37%的家庭認為自己可接受的年稅額要在500 元以下，22.98%的家庭認為自己可接受的年稅額要在500～1000 元之間，9.6%的家庭認為自己可接受的年稅額在1000～2000 元之間。后兩列統(tǒng)計了最為廣大的單套房家庭可接受的年稅額，65.23%的家庭認為自己可接受的年稅額要在500 元以下，21.51%的家庭認為自己可接受的年稅額要在500～1000 元之間，8.14%的家庭認為自己可接受的年稅額在1000～2000 元之間?？傮w來看，總家庭樣本中意味著有93.95%的家庭可接受的年稅額不能超過2 000 元，有94.88%的單套房家庭可接受的年稅額不能超過2 000 元。這個指標不僅體現(xiàn)了家庭的客觀納稅能力，還體現(xiàn)了家庭的主觀納稅意愿，我們需要明晰該指標受到哪些因素的影響，為未來進一步提高家庭納稅能力提供可信的依據(jù)。

考慮到問卷中的可接受年稅額的七級指標具有從小到大的優(yōu)劣排序特征，此處選擇更為穩(wěn)妥的排序probit 和排序logit 回歸方法。被解釋變量和解釋變量的描述性統(tǒng)計如表2 所示：

表2 描述性統(tǒng)計

續(xù)表2

排序probit 和排序logit 回歸結果如表3 所示：

表3 回歸結果

回歸結果顯示，家庭可接受年稅額受到四個變量的顯著正影響：越是支持開征房地產稅的群體和家庭凈收入越高的群體，家庭可接受年稅額越高，這一點驗證了前文所述，即納稅能力本身就應該兼顧主觀意愿和客觀收入水平，也更加表明了本文基于可接受標準的納稅能力評估有其現(xiàn)實意義。同時房產總價值越高和房產總面積越大的家庭，可接受年稅額越高，原因可能有兩點：一是這樣的家庭納稅能力本身就較強，二是這樣的家庭經過長期的思想建設，也已經主觀認定自身由于房產價值或者面積偏大而很容易進入征稅范圍，故而表現(xiàn)出更高的心理可接受域。同時，家庭可接受年稅額還受到了“是否體制內”的顯著負影響，即越是體制內工作的受訪者反而可接受年稅額越低，這一點與劉金東和丁兆陽[11]的研究不謀而合，他們認為體制內群體由于住房分配制度的歷史原因造成房價收入比偏高，故而容易發(fā)生納稅能力不足的問題。不僅如此，由于體制內掌握配置公共服務資源的公權力，即使是住房分配制度取消之后，體制內群體以市場價格購置的商品房增值幅度顯著高于普通家庭，同樣會造成房價收入比偏高進而納稅能力不足的問題[14]。

三、房地產稅家庭納稅能力的測算

本文按照受訪者的可接受標準，重點對于單套房家庭進行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計。多套房家庭實際上并無支付能力問題，多套房持有者多余住房已經超出基本的生活居住需求，保值增值的投資需求居多，完全可以通過以租養(yǎng)稅或出售多余房產的方式解決支付能力問題，而單套房持有者的房屋持有是為滿足基本居住需求，所以本文認為，房地產稅的納稅能力研究應著重針對單套房家庭。此處考慮四種典型方案：上海試點疊加使用了首套房免稅和人均面積扣減兩種方案，重慶試點使用了家庭面積扣減方案，張平和侯一麟[9]、侯一麟等[15]基于歐美經驗提出了人均價值減免方案。家庭面積扣減方案以重慶試點中較大的180 平米為參數(shù)，人均面積扣減方案以上海試點的60 平米為參數(shù)，人均價值減免方案選擇等量齊觀的60 平米為參數(shù)[16]。與人均面積扣減所不同的是，人均價值減免方案是按照當?shù)刈》科骄鶈蝺r(每平米價格)來計算每個家庭所減免的價值部分?？紤]到劉甲炎和范子英[17]、Bai 等[18]的研究發(fā)現(xiàn)差別性稅率容易產生房價溢出效應，對低稅率住房價格產生不利影響，因此，本文測算采用0.6%的單一稅率。0.6%是上海試點過程中實行的稅率，相比歐美國家的稅制設計和國內研究者普遍使用的0.8%[19-20]而言屬于偏低的一檔稅率。表4 分四種征收方案對征稅超過可接受標準的單套房家庭數(shù)進行了統(tǒng)計，人均扣減60 平米、家庭扣減180 平米和人均減免60 平米方案下均存在無納稅能力家庭，分別達到了1.37%、1.05%和3.79%，該比例非常接近于Bahl 和Martinez-Vasquez[3]統(tǒng)計的歐美發(fā)達國家房地產稅拖欠率，而低于發(fā)展中國家拖欠率。對單套房家庭而言，首套房免稅方案具有天然的優(yōu)勢，能夠保證他們的絕對納稅能力，無納稅能力家庭數(shù)始終為0。下文將著重針對首套房免稅以外的三套方案分不同地區(qū)家庭和不同階層計算家庭的納稅能力。

表4 征稅超過可接受標準的單套房家庭統(tǒng)計

區(qū)域分布上，首先考慮按照三大經濟地帶分別考慮單套房家庭納稅能力①此處三大經濟地帶的劃分是以中國“七五”計劃為依據(jù)。東部沿海地帶包括遼寧、北京、天津、上海、河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南12 個省份；中部地帶包括黑龍江、吉林、山西、內蒙古、安徽、河南、湖北、湖南、江西9 個省份；西部地帶包括重慶、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆10 個省份。。在人均扣減60 平米、家庭扣減180 平米、人均價值減免60 平米的三種不同征收方案下，征稅超過可接受標準的單套房家庭的區(qū)域分布統(tǒng)計見表5 所示，考慮到三大經濟地帶的樣本數(shù)量有相對差異，表5 同時采用樣本數(shù)量和相對占比兩種形式呈現(xiàn)。從區(qū)域分布角度來看，三種征收方案下征稅超過可接受標準的受訪者數(shù)量均呈現(xiàn)“東部＞中部＞西部”的特征，與各經濟地帶之間經濟發(fā)達程度的比較、房價高低的比較方向一致。究其原因，在于東部沿海地帶房價收入比偏高，房產價值與家庭收入水平偏離過大，不僅會造成現(xiàn)在的“買房難”，還會導致未來的“繳稅難”。從征收方案角度看，在人均扣減60 平米與家庭扣減180 平米方案下，征稅超過可接受標準的受訪者數(shù)量比例差距較小，而人均價值減免60 平米方案下，征稅超過可接受標準的受訪者數(shù)量比例偏高，尤其是東部地區(qū)達到5.29%。相對于單純減免面積的人均扣減60 平米和家庭扣減180 平米，人均價值減免方案同時考慮了面積和房價兩種分配因素，即高階層家庭不僅住房面積更大，住房單價也更高，按照本地平均住房單價作價值減免，明顯更惠及低階層家庭。故而人均價值減免方案相比面積扣減方案更為公平，但也使單套房家庭房產價值與收入水平偏離程度加大，納稅能力反而被嚴重削弱。

表5 征稅超過可接受標準的單套房家庭地區(qū)分布

表6 將家庭樣本所在的130 個城市按照人均國內生產總值劃分為0～5 萬、5～10 萬、10～15 萬和15 萬以上共計四個區(qū)間。從統(tǒng)計結果來看，人均生產總值較低的0～5 萬與5～10 萬的城市，在以上三種征收方案下，均存在著不同程度的征稅超過可接受標準的家庭，相反，人均生產總值大于15 萬的城市，征稅超過可接受標準的家庭數(shù)目為0。數(shù)據(jù)顯示，處于10～15 萬以內的城市超過可接受標準的家庭比例最大，尤其是人均價值減免方案下甚至達到了單套房家庭的11.46%，存在嚴重的支付能力不足和稅收征管風險，這一級次主要對應于副省級城市和較發(fā)達的地級市。由此可見，從三大經濟地帶更進一步細化到城市層面來看的話，二三線城市未來房地產稅征管受到的沖擊最大。

表6 征稅超過可接受標準的單套房家庭城市分布

本文按照受訪者對自身收入所處階層的主觀認定為劃分標準，將階層劃分為高收入階層、中高收入階層、中等收入階層、中低收入階層、低收入階層。由于可接受標準本身是受訪者的主觀賦值，所以了解受訪者對于所處階層的自評結果必不可少，以此為劃分標準，統(tǒng)計三種征稅方案下征稅超過可接受標準的單套房家庭的分布數(shù)量，更有助于判斷各個階層的納稅能力及征收房地產稅將要面臨的阻力。表7 自評階層分布的結果顯示，高收入階層的支付能力最強，不存在征稅超出可接受標準的家庭樣本，而稍向下的中等收入階層和中高收入階層的家庭超過可接受標準的比例最大。這與城市分布的特征相似，都是頂端不顯著，而中上端最為顯著。中等收入階層、中高收入階層位于高收入階層和低收入階層的過渡階層，其存在對于我國協(xié)調收入階層結構、縮小貧富差距的發(fā)展目標有著重要作用。而在本次調研數(shù)據(jù)顯示結果中，中等、中高收入階層的征稅超過可接受標準的單套房家庭比例最高，顯示出其納稅能力堪憂的現(xiàn)狀，與我國“限高、擴中、提低”的調節(jié)收入分配思路并不相符。從征收方案的角度看，人均價值減免60 平米方案下，征稅超過可接受標準的單套房家庭仍然比例最高，人均扣減60 平米和家庭扣減180 平米下的比例相差不大并相對較低。

表7 征稅超過可接受標準的單套房家庭自評階層分布

自評階層照顧了不同地區(qū)收入水平的不同，但是存在主觀傾向，為增強文章的穩(wěn)健性，表8 將受訪者的家庭凈收入由低到高進行排序，并對樣本數(shù)量進行五等分，0～20%、20～40%、40～60%、60～80%、80～100%分別對應著以家庭凈收入為判斷標準的低收入階層、中低收入階層、中等收入階層、中高收入階層、高收入階層。表8 顯示，相比自評階層分布“兩邊低、中間高”的倒U 形，收入分位呈現(xiàn)出“兩邊高、中間低”的正U 形。無論是哪一種分布，都顯示收入偏低家庭超過可接受標準的比例高于1%，甚至達到3%以上。以調節(jié)家庭財富分配公平為職能的房地產稅卻造成不少的單套房家庭納稅超出可接受標準，尤其是低收入的單套房家庭也無法幸免，明顯背離了房地產稅的公平職能定位，產生了“公平悖論”，必然增加房地產稅的開征阻力。未來如何保證單套房家庭的支付能力應作為房地產稅征收方案設計的首要問題。從上述分析結果可以看到，除了高收入階層等特定情形之外，三種與面積相關的征收方案均不同程度上存在超出納稅能力的單套房家庭。一個可行的方法是在三種征收方案基礎上結合“斷路器”機制，即以征盡家庭凈收入為限的一種封頂設置。但“斷路器”機制本身就需要長期的制度建設才能實施，如對家庭成員信息的整合和對家庭收支項目的全面有效的監(jiān)控，故而中短期內不具有可行性。相比三種征收方案，首套房免稅方案就成為了解決單套房家庭納稅能力最直接有效的辦法。

表8 征稅超過可接受標準的單套房家庭收入分布

首套房免稅方案的優(yōu)勢還體現(xiàn)在三個方面：一是保證稅收立法權的絕對集中，面積扣減和價值減免都需要分地區(qū)厘定扣減面積標準，故而要充分授權地方，不同于當前城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅定額稅率的授權，房地產稅的重要性要顯著高于兩者，對于未來要充當?shù)胤街匾愂諄碓吹姆康禺a稅如此放權，會損及中央立法集中的權威性，首套房免稅則無此擔憂。二是首套房免稅方案的公平性占優(yōu)，根據(jù)劉金東和孔培嘉[16]的測算，對財產的再分配效應，人均價值減免方案最優(yōu)，首套房免稅次之，但對收入的再分配效應，首套房免稅方案最優(yōu)，人均價值減免方案次之。三是首套房免稅方案的群眾性基礎更好，根據(jù)調研結果顯示，42%的城鎮(zhèn)家庭戶主支持首套房免稅方案，究其原因，多套房持有者占到全部樣本的30%，七成比例的單套房持有者和無房者就成為了掌握話語權的關鍵多數(shù)，他們認為單套房免稅、多套房征稅就是最為直接而簡潔的公平方式。

四、結論與建議

本文基于全國微觀調研數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌考慮主觀支付意愿和客觀收入水平，從一個家庭可接受的年稅額標準出發(fā)研究了房地產稅的納稅能力問題，發(fā)現(xiàn)中國無納稅能力的家庭比例非常接近于歐美發(fā)達國家水平，而顯著低于發(fā)展中國家水平。相比而言，東部沿海地區(qū)和二三線城市的家庭、自評階層偏中等及收入分位居兩端的家庭納稅能力較弱。人均面積扣減、人均價值減免、家庭面積扣減等三套與面積相關的征收方案都不能保證全部單套房家庭具備納稅能力，從短期可行性來看，首套房免稅方案是較優(yōu)選擇?；谝陨辖Y論，本文提出如下政策建議：

第一，未來房地產稅要將保證單套房家庭納稅能力作為首要宗旨。從長期來看，可以采用任何一種征收方案結合斷路器機制，但若是短期內推出房地產稅，首套房免稅是更為可行的選擇。當然，首套房免稅方案需要解決首套房如何認定的問題。我國契稅優(yōu)惠和財產轉讓所得的個人所得稅免稅中均涉及了單套房(唯一生活用房)的認定問題，遵循不動產登記的“認房”標準，最新的個人所得稅遵循金融機構首套房貸款利率條件的“認貸”標準設定了對首套房貸款利息的定額扣除。無論是“認房”還是“認貸”，都為房地產稅設計明確了首套房的認定標準，對未來首套房免稅方案起到重要的參照作用。

第二，房地產稅應始終定位于公平職能。作為財產稅的一種，房地產稅最本質的職能是調節(jié)貧富差距。本文的研究顯示，高收入階層始終顯示出較高的納稅能力，在多種征收方案下均不存在應納稅額超出可接受標準的家庭樣本。因此，未來房地產稅征收方案的設計仍然要更多聚焦于優(yōu)質的高凈值、高收入家庭群體，能在實現(xiàn)財政和公平雙重職能的同時，保證納稅人有充足的納稅能力，避免在推行房地產稅和征收房地產稅過程中激化征納雙方的對立矛盾。

第三，應著力宣傳房地產稅的受益稅性質。當務之急是確定房地產稅的支出用途和歸屬層級。考慮到當前國情，應有區(qū)縣政府、學區(qū)、社區(qū)、小區(qū)四個不同層面，對應不同層次的公共服務。不同層次的公共服務其受益范圍有所限制，比如小區(qū)層面應該更多對應于物業(yè)費，而學區(qū)層面缺乏對應層級的政府治理組織，區(qū)縣政府和社區(qū)就成為僅有的選項。無論是歸屬于區(qū)縣政府還是歸屬于社區(qū)，都必須界定清楚房地產稅怎么用的問題，體現(xiàn)出其取之于民用之于民的特征。例如規(guī)定家庭繳納房地產稅用于本社區(qū)所在學區(qū)的教育配套建設等，這種直接受益性能夠增強納稅人的主觀獲得感，提升民眾對房地產稅推出的支持態(tài)度。