財政分權(quán)體制下地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)研究

徐曉雯，孫 超，王夢迪

(1.山東財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2.天健會計師事務(wù)所 山東分所，山東 濟(jì)南 250102)

一、引言

中國的財政分權(quán)體制下，地方政府間的“晉升錦標(biāo)賽”推動中國經(jīng)濟(jì)保持了40 年的高速增長[1]。然而，伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長的是要素資源的低效產(chǎn)出和生產(chǎn)技術(shù)落后引致的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降[2-3]。能源過多使用、SO2和COD 過度排放導(dǎo)致了環(huán)境無效率[4]，環(huán)境污染引發(fā)的空氣中細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度的提高對居民健康產(chǎn)生了嚴(yán)重?fù)p害——空氣中NO2、SO2及PM10濃度提高會導(dǎo)致人們患病率和死亡率增加[5]，這不符合十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念。一言以蔽之，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境難以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)粗放增長的環(huán)境成本，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系亟待調(diào)整優(yōu)化[6]。

考慮到中國財政分權(quán)的制度約束，學(xué)術(shù)界逐步將地方政府納入環(huán)境規(guī)制與其治污效應(yīng)的分析框架，探討環(huán)境污染的制度成因和財政關(guān)聯(lián)。典型的理論是環(huán)境聯(lián)邦主義——主要關(guān)注不同級次政府權(quán)力配置對于環(huán)境保護(hù)的博弈效果，認(rèn)為分權(quán)監(jiān)管環(huán)境會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，實現(xiàn)環(huán)保職能在不同級次政府間的合理配置是解決環(huán)境外部性的關(guān)鍵[7-10]。而與本文研究主題相關(guān)的文獻(xiàn)可分為兩個序列。

第一個序列主要從稅收競爭角度分析地方政府對環(huán)境污染的影響。財政分權(quán)會引發(fā)地方政府間的稅收競爭，稅收競爭會導(dǎo)致低效、寬松的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)[11-12]。劉潔和李文[13]從理論上分析了地方政府間稅收競爭加劇環(huán)境惡化的中間路徑，一是稅收效率下降，二是環(huán)境規(guī)制政策放松。李香菊和趙娜[14]認(rèn)為，地方政府間的稅收競爭通過改變本地資本要素投入和環(huán)保支出提高了外溢性污染物(SO2)和非外溢性污染物(固體廢棄物)的排放量，且本地的資本要素投入與環(huán)保支出存在空間溢出效應(yīng)。第二個序列主要從財政分權(quán)維度直接考察財政分權(quán)對環(huán)境污染的方向、程度及作用路徑。朱平芳等[15]從地方分權(quán)的視角，使用空間分位數(shù)回歸方法驗證了地方政府的環(huán)境規(guī)制政策存在“逐底競爭”。楊得前和劉仁濟(jì)[16]考察了不同地區(qū)財政支出總量、結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)生態(tài)化水平的空間溢出效應(yīng)。張克中等[2]認(rèn)為，財政分權(quán)度提高會降低地方政府對碳排放管制的努力程度。孫偉增等[17]發(fā)現(xiàn)，“環(huán)境績效考核制度”正在逐步發(fā)揮對官員的激勵作用，有助于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境改善的雙贏。賀俊等[18]指出，稅收競爭和財政分權(quán)加劇了環(huán)境污染，且稅收競爭對環(huán)境污染的作用程度通過財政分權(quán)渠道被加強(qiáng)。

中國的財政分權(quán)體制會扭曲地方政府實施環(huán)境規(guī)制的努力程度，財政分權(quán)引致的財政壓力和晉升激勵會使地方官員更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境保護(hù)。如何將中國的財政分權(quán)變量納入環(huán)境規(guī)制與污染治理的分析框架，并識別地方政府實施環(huán)境規(guī)制的內(nèi)在激勵和約束條件是最大化環(huán)境規(guī)制治污效應(yīng)的突破口。以往研究多存在以下不足：首先，在研究方法上過度依賴政策實施的準(zhǔn)實驗[19-20]，雖然倍差法能比較精確地評估政策效果，但無法識別財政分權(quán)體制下地方財政支出和稅收規(guī)制治理污染的實現(xiàn)路徑，難以歸納一般性結(jié)論；其次，研究框架中多忽略了推動經(jīng)濟(jì)高速增長且加劇環(huán)境污染的財政分權(quán)體制[21-22]，因為環(huán)境政策的執(zhí)行者大多是地方政府，財政分權(quán)的存在會引發(fā)中央與地方政府、地方政府間的環(huán)境規(guī)制政策博弈，使環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)依賴于不同省份的財政分權(quán)程度，這使其可能呈現(xiàn)某些非線性特征；最后，即使考慮了財政分權(quán)的制度變量，其切入點往往是稅收競爭[18]，而財政分權(quán)引發(fā)的地方政府競爭可能涵蓋多方面，如對外商直接投資(FDI)的競爭同樣會對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響[15]，且未能評估不同區(qū)域財政分權(quán)程度差異對環(huán)境規(guī)制效果的門檻效應(yīng)及區(qū)域差異。

本文在考慮中國財政分權(quán)制度的基礎(chǔ)上，嘗試評估地方政府環(huán)境規(guī)制對污染物排放的治理效率，可能存在以下邊際貢獻(xiàn)：(1)從實施角度對地方政府環(huán)境規(guī)制的具體手段進(jìn)行策略區(qū)分，分別評估節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及資源環(huán)境稅收約束對遏制污染物排放的作用方向和影響程度，進(jìn)而識別出能遏制污染物排放的有效規(guī)制路徑和中間變量，有利于優(yōu)化地方政府的環(huán)境規(guī)制措施體系；(2)將財政分權(quán)、環(huán)境規(guī)制與治污效應(yīng)置于統(tǒng)一的分析框架，分析環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)隨財政分權(quán)程度變化的波動軌跡、結(jié)構(gòu)效率及門檻效應(yīng)，有利于構(gòu)建環(huán)境治理的綠色財稅體制和不同級次政府間的激勵相容機(jī)制；(3)對財政分權(quán)的污染效應(yīng)與FDI流入的治污效應(yīng)進(jìn)行協(xié)同分析和區(qū)域差異化探討，揭示晉升激勵和財政壓力作用下地方官員在環(huán)境治理層面的利己行為及區(qū)域異質(zhì)性，有利于各省因地制宜地選擇最優(yōu)環(huán)境規(guī)制手段和污染治理投入。

二、研究假設(shè)

1994 年分稅制改革賦予了地方政府更大的占有和支配本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源的自主權(quán)利，“晉升錦標(biāo)賽”模式使得地方政府不遺余力地推動經(jīng)濟(jì)增長以獲取晉升機(jī)會，如競相吸引資本(尤其是FDI)、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流入[15]。財政分權(quán)引致的晉升激勵效應(yīng)使地方官員很少顧及生態(tài)環(huán)境保護(hù)[17]，最終導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)降低、政策失效。中國從“十一五”規(guī)劃開始逐步將節(jié)能減排約束性指標(biāo)納入地方官員考核體系，使地方官員更多地關(guān)注區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。已有文獻(xiàn)多從稅收競爭的角度考察財政分權(quán)對環(huán)境污染的影響，但地方政府也會在財政支出方面展開競爭[16]，從稅收競爭的單維角度分析地方政府對于環(huán)境污染的影響有失偏駁。同時，地方政府的環(huán)境治理和監(jiān)管對于改善環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要[23]，環(huán)境財稅政策有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。財政分權(quán)不僅是地方政府間稅收競爭的一個中間渠道，更有可能存在門檻效應(yīng)[24]，財政支出分權(quán)程度更高可能使地方政府更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長而不是環(huán)境保護(hù)。

假設(shè)1：節(jié)能環(huán)保支出和環(huán)境污染治理投資等財政投入可能有效遏制污染物排放，但環(huán)境規(guī)制的政策效果可能會呈現(xiàn)出隨財政分權(quán)程度提高而相應(yīng)減弱的門檻效應(yīng)特征，這取決于地方官員受晉升激勵影響的內(nèi)在制度約束條件。

財政支出分權(quán)體現(xiàn)了中央政府和地方政府在公共品供給方面的權(quán)力配置關(guān)系，財政收入分權(quán)為地方政府利用稅收競爭吸引FDI 等生產(chǎn)要素創(chuàng)造了現(xiàn)實可能，F(xiàn)DI 同樣會對環(huán)境產(chǎn)生不可忽視的影響[15]，但考慮到中國投資環(huán)境的逐步改善及FDI 來源國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，基于FDI 的“污染避難所”假說在中國可能并不成立[17]。稅收競爭的存在使得資源環(huán)境稅為主的稅收約束手段的治污效應(yīng)可能并不顯著[24]，但由此征收的稅收收入為地方政府的環(huán)境治理投入提供穩(wěn)定收入來源，包括環(huán)境污染源頭治理的節(jié)能環(huán)保支出及環(huán)境污染末端治理的已排放污染物處理投資。在節(jié)能減排等環(huán)境績效指標(biāo)逐步納入地方官員考核機(jī)制的制度沖擊下，獲得穩(wěn)定的環(huán)境治理收入構(gòu)成地方政府的激勵約束之一。此外，綠色稅收政策對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的促進(jìn)作用逐步顯現(xiàn)且呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域異質(zhì)性[25-26]，這構(gòu)成地方政府推動污染治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動力來源。在此基礎(chǔ)上，評估廣義環(huán)境稅收的總量效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)，識別以上變量隨財政分權(quán)程度變化的非線性特征和區(qū)域差異，才能更準(zhǔn)確地評估地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)。

假設(shè)2：現(xiàn)行環(huán)境資源稅制體系的環(huán)境改善效應(yīng)可能并不顯著，環(huán)境資源稅制體系的總體效率和分稅種效率可能存在顯著差異，征收資源稅、房產(chǎn)稅及車船稅等有利于減少SO2、工業(yè)廢水及工業(yè)固體廢棄物等污染物排放。

財政分權(quán)在通過扭曲地方政府環(huán)境規(guī)制努力間接影響污染物排放量的同時，也可能對環(huán)境污染存在直接影響效應(yīng)。財政分權(quán)程度的提高會降低地方政府對碳排放管制的努力程度，并且這種影響程度在不同能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、不同地理區(qū)位的省份之間存在顯著差異[2]；進(jìn)一步理論分析表明，稅收競爭和財政分權(quán)的確會顯著地降低環(huán)境質(zhì)量[18]。同時，財政分權(quán)引發(fā)的地方政府間的競爭使得地方政府為吸引FDI 而導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制政策博弈顯著存在，F(xiàn)DI 會通過引進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)的直接渠道和弱化FDI 增長效應(yīng)的間接渠道顯著地影響環(huán)境質(zhì)量[7]，但區(qū)域差異可能并不十分顯著。而如果考慮到污染物外溢性屬性，財政分權(quán)與地方環(huán)境污染治理之間會呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異性。當(dāng)然，以環(huán)境質(zhì)量和能源利用效率改善為核心的環(huán)?？己藢Φ胤焦賳T的污染行為起到了一定的約束作用，從而有利于環(huán)境質(zhì)量的改善和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[17]。在此基礎(chǔ)上，評估財政分權(quán)對污染物排放和環(huán)境質(zhì)量改善的直接效應(yīng)，識別FDI 的環(huán)境改善效應(yīng)及可能存在的治污效應(yīng)區(qū)域異質(zhì)性，才能更精準(zhǔn)地分析地方政府對FDI 的競爭與環(huán)境規(guī)制努力可能存在的交互效應(yīng)。

假設(shè)3：財政分權(quán)程度提高會直接加劇環(huán)境污染且呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性，這種作用呈現(xiàn)出隨FDI 的流入而相應(yīng)減弱的交互作用，但FDI 的環(huán)境改善效應(yīng)可能不存在區(qū)域異質(zhì)性。

三、實證模型設(shè)定、指標(biāo)選取及數(shù)據(jù)說明

(一)模型設(shè)定

首先，從支出和收入兩個維度考察地方政府實施環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)，檢驗節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及廣義資源環(huán)境稅收對省域生態(tài)環(huán)境污染的影響；同時，將中國的財政分權(quán)可能使地方政府的環(huán)境規(guī)制努力程度呈現(xiàn)的非線性特征納入實證分析框架，評估上述環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)是否隨財政分權(quán)程度存在結(jié)構(gòu)性差異，構(gòu)建模型(1)：

模型(1)中，被解釋變量EQit表示省份i在年度t的污染物排放水平，考慮到污染物的外溢屬性和非外溢性，使用人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量、人均工業(yè)固體廢棄物排放量三個指標(biāo)合成環(huán)境污染綜合指數(shù)(CIEP)來衡量；LERit分別表示省份i在年度t的節(jié)能環(huán)保支出(EPC)、工業(yè)污染治理投資(IIPC)及廣義資源環(huán)境稅(TAX)，該指標(biāo)用來衡量地方政府環(huán)境規(guī)制的實施程度。財政分權(quán)(FD)為門檻變量，γ為待估門檻值，I(·)表示示性函數(shù)，括號內(nèi)的表達(dá)式為真取值為1，反之取值為0。β1、β2分別表示在財政分權(quán)程度小于或大于門檻值時地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)強(qiáng)弱，刻畫地方財政節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及資源環(huán)境稅收的治污效應(yīng)隨財政分權(quán)程度變化的非線性特征。α0為常數(shù)，X為各類控制變量，εit為殘差項。若模型(1)存在雙門檻值則變?yōu)槟Ｐ?2)：

模型(2)中，γ1、γ2均為待估門檻值，β1、β2、β3分別表示在財政分權(quán)程度小于或大于門限值時地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)強(qiáng)弱，刻畫地方財政環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資及資源環(huán)境稅收的治污效應(yīng)隨財政分權(quán)程度變化的非線性特征。

此外，評估財政分權(quán)對環(huán)境污染的直接影響、FDI的環(huán)境改善效應(yīng)及二者可能存在的交互效應(yīng)及區(qū)域差異，構(gòu)建模型(3)：

模型(3)中，F(xiàn)DIit表示省份i在年度t的外商直接投資占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，衡量各省的外商直接投資規(guī)模，F(xiàn)Dit×FDIit表示財政分權(quán)和FDI 的交互效應(yīng)，刻畫了二者可能存在的污染治理層面的協(xié)同效應(yīng)或交互效應(yīng)。FDit對EQit的偏效應(yīng)為：β1+β3FDIit；FDIit對EQit的偏效應(yīng)為：β2+β3FDit。β3＞0 意味著財政分權(quán)程度越高的省份，F(xiàn)DI 流入越能帶來更多的污染物排放，即FDI 規(guī)模越大的省份，財政分權(quán)程度引發(fā)的污染物排放量也就越多。β3＜0 意味著財政分權(quán)程度和FDI 流入的污染效應(yīng)對于污染物排放存在邊際遞減特征，這可能是FDI 自身來源地等外生沖擊的影響。

(二)指標(biāo)選取

環(huán)境污染程度的衡量指標(biāo)使用人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量、人均工業(yè)固體污染物產(chǎn)生量合成環(huán)境污染綜合指數(shù)(CIEP)。核心解釋變量環(huán)境規(guī)制包含兩個維度：一是財政支出，包括節(jié)能環(huán)保支出(EPC)和工業(yè)污染治理投資(IIPC)；二是稅收收入(TAX)，包括資源稅(RET)、房產(chǎn)稅(HOT)、城市建設(shè)維護(hù)稅(CYT)、土地增值稅(LDT)、車輛購置稅(VHLT)、耕地占用稅(FLDT)及城鎮(zhèn)土地使用稅(CLT)[25]，分別用各稅收收入總額占一般公共預(yù)算收入總額的比重衡量。門檻變量財政分權(quán)度(FD)以各省人均預(yù)算內(nèi)財政支出占中央財政人均預(yù)算內(nèi)支出的比重衡量[27]，財政分權(quán)程度反應(yīng)了地方政府的財政自主性，地方財政自主性的增強(qiáng)會產(chǎn)生與中央激勵的逆向行為，使得環(huán)境質(zhì)量與地方政府獲得的財政分權(quán)程度有關(guān)[28]。

廣義資源環(huán)境稅收是指開征目的不是保護(hù)環(huán)境但具有環(huán)保功能的相關(guān)稅種[24]。資源稅是以應(yīng)稅自然資源為課稅對象、調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。資源稅的征收可以促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，但應(yīng)適當(dāng)提高稅負(fù)水平、繼續(xù)推進(jìn)水資源稅的推廣和完善。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，以房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù)征收的一種財產(chǎn)稅；土地增值稅是指有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)以及在銷售房屋獲得的收入扣除成本的增值部分按比例征收的稅，這些稅均有利于調(diào)節(jié)建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的過熱的投資需求，從而對建筑材料等固體廢棄物排放起到間接調(diào)控作用；耕地占用稅是對使用耕地從事非農(nóng)業(yè)的單位和個人征收的稅，城鎮(zhèn)土地使用稅是指在城市區(qū)域?qū)κ褂猛恋氐膯挝缓蛡€人，以實際占用土地面積為計稅依據(jù)征收的稅。耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅均有利于合理利用土地資源，調(diào)節(jié)工業(yè)用地需求及建筑業(yè)等行業(yè)的生產(chǎn)投資活動，從而間接調(diào)控各種污染物排放。城市建設(shè)維護(hù)稅依據(jù)納稅人實際繳納的消費(fèi)稅和增值稅總額納稅，車輛購置稅通過對購置應(yīng)稅車輛的消費(fèi)或投資行為課稅可以直接起到減少污染物排放的作用。以上稅種的征收有利于調(diào)節(jié)建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)以及工業(yè)行業(yè)的生產(chǎn)投資活動——以上行業(yè)生產(chǎn)投資活動的變化會帶來固體廢棄物和工業(yè)污染物等污染物排放量變化。因此，各稅種的課征可對污染物排放起到直接或間接的調(diào)節(jié)作用。

控制變量包括：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。使用人均地區(qū)生產(chǎn)總值的對數(shù)值(lnpGDP)及其平方項(lnpGDP2)衡量，用來控制經(jīng)濟(jì)增長對環(huán)境污染造成的影響。原因在于經(jīng)濟(jì)增長的過程必然伴隨著污染加劇——污染物與經(jīng)濟(jì)活動息息相關(guān)，但隨著居民環(huán)保意識的增強(qiáng)和對環(huán)境質(zhì)量要求的提高，污染水平會隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸降低。該指標(biāo)也可檢驗中國經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染的變化關(guān)系是否符合環(huán)境庫茲涅茨“倒U 型”曲線[3]。(2)城鎮(zhèn)化水平。以城鎮(zhèn)常住人口數(shù)占年末地區(qū)總?cè)丝跀?shù)的比重衡量城鎮(zhèn)化率(URR)，原因在于城鎮(zhèn)相較于農(nóng)村往往具有更強(qiáng)的污染能力——城鎮(zhèn)化進(jìn)程往往伴隨著工業(yè)化，在第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段不可避免會因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷加劇對生態(tài)環(huán)境的破壞。(3)人口規(guī)模。以城市人口密度(CDP)衡量，城市人口密度提高會增加城市對生活和生產(chǎn)資料的需求，使得城市人口密度提升對環(huán)境污染產(chǎn)生集聚效應(yīng)。(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況。使用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IS)，因為以能源、鋼鐵、化工為主的第二產(chǎn)業(yè)是工業(yè)污染物排放的主要產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)占比變化對環(huán)境污染程度會產(chǎn)生明顯影響。(5)市場化程度。以非國有控股工業(yè)企業(yè)利潤總額占本地區(qū)全部工業(yè)企業(yè)利潤總額的比重衡量(MKT)，原因在于地方政府的環(huán)境規(guī)制意愿更容易通過國有企業(yè)行為得以實現(xiàn)[18]。(6)教育水平。以大專及大專以上受教育人口數(shù)占本地常住人口總數(shù)(EDU)衡量，教育水平的提升會提高居民的環(huán)保意識，而高等教育水平的提高會通過非正式環(huán)境規(guī)制行為對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。(7)產(chǎn)業(yè)科技水平。以技術(shù)市場成交額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(TECH)衡量，這是因為產(chǎn)業(yè)科技水平的提升會使企業(yè)逐漸摒棄低效粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而減少對環(huán)境的污染[2]。(8)經(jīng)濟(jì)開放程度。包括貨物進(jìn)出口和外商投資狀況，前者用進(jìn)出口貨物總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(IEG)來衡量[2]，后者用實際利用外商投資占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(FDI)衡量[3]，這是因為經(jīng)濟(jì)全球化可能使得發(fā)達(dá)國家將重污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國家，也可能給東道國帶來更先進(jìn)的節(jié)能環(huán)保技術(shù)而推進(jìn)其產(chǎn)業(yè)升級和環(huán)境質(zhì)量改善。該指標(biāo)可用于驗證“污染光環(huán)”假說在中國省域的存在性[15]。

(三)數(shù)據(jù)說明

為了避免不同污染物排放量之間存在的高度多重共線性與計量難以橫向可比的問題，借鑒朱平芳等[15]的做法構(gòu)建環(huán)境污染綜合指標(biāo)，計算方式如公式(4)：

公式(4)中，pxli表示省份i第l種污染物的相對排放水平，pli表示省份i第l種污染物的單位GDP 排放量(污染絕對量/實際GDP)，pxli的數(shù)值越大并超過1，表示省份i第l種污染物的相對排放水平相對較高，l=1，2，3。因pxli為無量綱變量，進(jìn)行加總平均，計算方式如公式(5)：

考慮到數(shù)據(jù)的時效性和可得性，本文確定樣本區(qū)間為2004—2017 年。各變量均為年度數(shù)據(jù)，不需要季節(jié)調(diào)整。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》和財政部等政府部門官網(wǎng)及EPS 統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫等。在地區(qū)選擇上，因計劃單列市與省級政府不屬于完全的財政隸屬關(guān)系，而是與中央財政直接進(jìn)行收入劃分，故本文不再考慮深圳、廈門、寧波、青島、大連5 個計劃單列市，刪除存在缺失值的省份。

四、實證結(jié)果分析

(一)面板單位根檢驗和門檻效應(yīng)檢驗

1.面板單位根及協(xié)整檢驗

首先，根據(jù)數(shù)據(jù)的大n小t結(jié)構(gòu)，使用HT、LLC 等方法對其平穩(wěn)性作單位根檢驗。結(jié)果表明上述變量的水平值均存在單位根，一階差分值均不存在單位根，為一階單整序列，表1。

表1 變量的平穩(wěn)性檢驗結(jié)果

其次，采用Kao 檢驗、Pedroni 檢驗及Westerlund 檢驗等方法對環(huán)境污染綜合指數(shù)和廣義資源環(huán)境稅收進(jìn)行協(xié)整檢驗(后兩種檢驗允許有截距項和趨勢項)，結(jié)果如表2①限于篇幅，本文僅匯報污染綜合指數(shù)與資源環(huán)境稅收間的協(xié)整檢驗結(jié)果。。

表2 稅收規(guī)制治污效應(yīng)的協(xié)整檢驗結(jié)果

各種檢驗結(jié)果均表明，可在1%水平上強(qiáng)烈拒絕資源環(huán)境稅收規(guī)制與污染物排放之間“不存在協(xié)整關(guān)系”的原假設(shè)，認(rèn)為二者存在長期均衡關(guān)系。

2.門檻效應(yīng)檢驗

使用似然比檢驗(LR)統(tǒng)計量檢驗環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)是否隨財政分權(quán)程度變化存在門檻效應(yīng)②臨界值和P 值均采用bootstrap 自舉300 次得到，限于篇幅檢驗過程從略。。似然比檢驗(LR)統(tǒng)計量的計算方法及門檻效應(yīng)檢驗結(jié)果見公式(6)和表3。

表3 門檻效應(yīng)檢驗及門檻值估計結(jié)果

以上門檻檢驗中F 統(tǒng)計量均大于1%臨界值，可認(rèn)為模型確實存在門檻效應(yīng)。為檢驗其是否為真實門檻值，以廣義資源環(huán)境稅收為核心解釋變量的門檻回歸模型為例，繪出門檻變量的似然比曲線圖，如圖1 和圖2。

圖1 節(jié)能環(huán)保支出的門檻變量(FD)的似然比曲線

圖2 廣義資源環(huán)境稅收的門檻變量(FD)的似然比曲線

當(dāng)財政分權(quán)程度分別為1.528 4 和1.297 8 時，其對應(yīng)的LR 統(tǒng)計量分別低于5%顯著性水平值7.35，即圖1 和圖2 中虛線部分所示的縱坐標(biāo)數(shù)值，表明估計的門檻值是真實和合理的。

(二)財政分權(quán)的門檻效應(yīng)估計結(jié)果

表4 第(1)列和第(2)列報告了模型(1)中財政支出維度的估計結(jié)果。節(jié)能環(huán)保支出(EPC)、工業(yè)污染治理投資(IIPC)均存在單一門檻值(門檻值分別為1.680 7 和1.608 7)。當(dāng)財政分權(quán)程度(FD)≤1.680 7 時，節(jié)能環(huán)保支出的系數(shù)為-9.731，且通過了1%顯著性水平檢驗，表明當(dāng)財政分權(quán)程度低于1.680 7 時，節(jié)能環(huán)保支出可以顯著地降低污染水平；財政分權(quán)程度(FD)＞1.680 7 時，節(jié)能環(huán)保支出的系數(shù)為26.789，也通過了1%顯著性水平檢驗，表明當(dāng)財政分權(quán)程度高于1.680 7 時，節(jié)能環(huán)保支出未能有效降低本地污染，反而對環(huán)境污染產(chǎn)生了促進(jìn)作用。財政分權(quán)程度提高意味著地方政府承擔(dān)更多的公共支出責(zé)任，地方政府不得不依賴于本區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供盡可能多的稅收收入。節(jié)能環(huán)保支出可能會帶來單位GDP 污染水平的下降，但企業(yè)污染行為總量卻有可能大幅提升，使得節(jié)能環(huán)保支出的總量和結(jié)構(gòu)變化均朝有利于企業(yè)污染行為的方向演化。當(dāng)財政分權(quán)程度(FD)≤1.608 7 時，工業(yè)污染治理投資的系數(shù)為1.816，不顯著且僅通過10%顯著性水平檢驗，表明當(dāng)財政分權(quán)程度低于1.680 7 時，工業(yè)污染治理投資未能有效降低污染水平；財政分權(quán)程度(FD)＞1.608 7時，工業(yè)污染治理投資的系數(shù)為19.945，且通過了1%顯著性水平檢驗，表明工業(yè)污染治理投資加劇了環(huán)境污染，該結(jié)果與預(yù)期不太相符?？梢?，工業(yè)污染治理投資對環(huán)境污染始終存在顯著的推動作用。一方面，在中國財政分權(quán)引致的投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的背景下，以政府支出為主的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資在一定程度上擠占了工業(yè)污染治理投資，使得政府對污染物排放占比較大的工業(yè)企業(yè)的污染治理投入不足，從而難以實現(xiàn)既定節(jié)能減排目標(biāo)①2000—2016 年，工業(yè)污染治理完成投資總額由234.79 億元增加到819 億元，但該數(shù)額占全國環(huán)境污染治理投資總額的比重由23.1%降至8.9%。；另一方面，同地方政府節(jié)能環(huán)保支出類似，財政分權(quán)程度提高可能增加了區(qū)域內(nèi)企業(yè)的污染排放總量，部分抵消了工業(yè)污染投資的治污效果。

表4 門檻回歸結(jié)果

第(3)列報告了廣義資源環(huán)境稅收規(guī)制的估計結(jié)果。廣義資源環(huán)境稅收(TAX)存在雙門檻值(分別為1.297 8和1.528 4)，當(dāng)財政分權(quán)程度(FD)≤1.297 8 時，廣義資源環(huán)境稅收的系數(shù)為0.074；當(dāng)1.297 8 ＜財政分權(quán)程度(FD)≤1.528 4 時，廣義資源環(huán)境稅收的系數(shù)為1.914；當(dāng)財政分權(quán)程度(FD)＞1.528 4 時，廣義資源環(huán)境稅收的系數(shù)為9.288，表明廣義資源環(huán)境稅的課征未能減少污染物排放，并隨財政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出非線性遞增的變化軌跡。如果企業(yè)污染的外部成本超過政府課征的環(huán)境保護(hù)稅收總額，則環(huán)境稅收規(guī)制不能將企業(yè)派生的外部成本完全內(nèi)部化——追求利潤最大化的企業(yè)寧可繳稅也要污染環(huán)境，因為資源環(huán)境稅收不能完全彌補(bǔ)企業(yè)污染的效益損失。財政政策治污效應(yīng)顯著而稅收政策不顯著，符合朱小會和陸遠(yuǎn)權(quán)[26]的研究結(jié)論。當(dāng)然，對不同屬性的污染物和不同類型的污染行為課征的環(huán)境稅收規(guī)制的治污效應(yīng)并不完全相同，某種污染物排放量多少與其是否納入了地方官員政績考核指標(biāo)體系密切相關(guān)，這種行政集權(quán)治理模式也正是中國財政分權(quán)扭曲地方政府環(huán)境規(guī)制行為的重要實現(xiàn)路徑。本文將在下文對廣義資源環(huán)境稅收的結(jié)構(gòu)效應(yīng)作進(jìn)一步分析。

控制變量的符號與預(yù)期基本相符。人均地區(qū)生產(chǎn)總值的系數(shù)均為正、其二次項系數(shù)均為負(fù)，轉(zhuǎn)折點分別為6.958 3 萬元、7.166 6 萬元和5.071 4 萬元，且均通過了1%顯著性水平檢驗，驗證了中國經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的省域存在[2]，表明大多省份尤其是欠發(fā)達(dá)省份正處在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染的正相關(guān)階段，經(jīng)濟(jì)增長不可避免會加劇環(huán)境污染①2017 年，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過上述轉(zhuǎn)折點的省份有北京(12.899 4 萬元)、天津(11.894 4 萬元)、上海(12.663 4 萬元)、江蘇(10.715 萬元)、浙江(9.205 7 萬元)、山東(7.280 7 萬元)、廣東(7.401 6 萬元)。；城鎮(zhèn)化水平的系數(shù)顯著為負(fù)，說明推進(jìn)城鎮(zhèn)化并未顯著加劇環(huán)境污染，可能因為環(huán)境污染指數(shù)是由工業(yè)污染物排放量等數(shù)據(jù)構(gòu)建而成，也間接刻畫出中國城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)的現(xiàn)實。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系數(shù)始終為正，表明第二產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張加劇了環(huán)境污染，鋼鐵、石油、化工、紡織等行業(yè)的發(fā)展不可避免地增加對空氣、河流、湖泊等區(qū)域的污染物排放[24]。FDI 系數(shù)始終為負(fù)，表明“污染避難所”假說在中國并不成立[18]，可以說，地方政府為吸引外商投資的環(huán)境規(guī)制博弈顯著存在。貨物進(jìn)出口的系數(shù)始終為負(fù)，表明國際貿(mào)易有利于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和技術(shù)的引進(jìn)和推廣使用，進(jìn)而推動了本國環(huán)境質(zhì)量改善[16]。市場化水平、教育水平及科技水平的系數(shù)始終為負(fù)，表明微觀經(jīng)濟(jì)主體參與度的提高、居民環(huán)保意識的增強(qiáng)及產(chǎn)業(yè)科技化水平的提升會遏制污染物排放。

(三)穩(wěn)健性檢驗

1.剔除外溢性污染物的影響

環(huán)境污染綜合指數(shù)由人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量及人均工業(yè)固體廢棄物排放量綜合加權(quán)而成，考慮到前兩者的空間外溢性問題[14]，使用一般工業(yè)固體廢棄物②一般認(rèn)為工業(yè)固體廢棄物不具備空間外溢性。總量(SW)作為被解釋變量進(jìn)行面板門檻回歸，結(jié)果如表4 第(4)～(6)列。節(jié)能環(huán)保支出對污染物排放的遏制效應(yīng)仍十分顯著，尤其對工業(yè)固體廢棄物排放量減少的推動作用更強(qiáng)，原因可能是工業(yè)固體廢棄物不具備向臨近省域外溢的可能性，地方官員意識到不可能依靠鄰省對本地工業(yè)固體廢棄物進(jìn)行處理，也就不存在其“免費(fèi)搭車”的現(xiàn)實條件，從而使地方官員最大程度發(fā)揮了節(jié)能環(huán)保支出的治污效應(yīng)，繼而在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與環(huán)境指標(biāo)并重的政績考核體系中獲得相對優(yōu)勢，但該效應(yīng)隨財政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出從遏制污染到加劇污染的變化特征。工業(yè)污染治理投資對工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量存在更強(qiáng)的推動作用，可能在于財政分權(quán)引致的地方政府間“晉升錦標(biāo)賽”經(jīng)濟(jì)增長模式下，顯著拉動經(jīng)濟(jì)增長且污染物排放占比較大的工業(yè)企業(yè)得到了更多優(yōu)惠政策甚至是財政補(bǔ)貼——地方政府會對工業(yè)企業(yè)的環(huán)境規(guī)制放松和污染治理投入不足，從而加大了工業(yè)固體廢棄物排放量。

同節(jié)能環(huán)保支出類似，財政分權(quán)程度提高可能增加了區(qū)域內(nèi)企業(yè)污染排放總量，部分地抵消了工業(yè)污染治理投資的治污效果。廣義資源環(huán)境稅收仍未能發(fā)揮遏制污染物排放的總量效應(yīng)，下文將對其結(jié)構(gòu)效應(yīng)深入分析。在剔除外溢性污染物以后，各控制變量系數(shù)的符號與前文結(jié)果基本相符，在此不再贅述。表5 是以人均工業(yè)固體廢棄物排放量為被解釋變量的門檻效應(yīng)檢驗結(jié)果③限于篇幅，本文不再報告LR 統(tǒng)計量變化圖。。

表5 門檻效應(yīng)檢驗及門檻值估計結(jié)果

2.資源環(huán)境稅收的結(jié)構(gòu)效應(yīng)

廣義資源環(huán)境稅收對遏制污染物排放的總量效應(yīng)并不如愿，進(jìn)一步對資源環(huán)境類稅收進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，分別評估資源稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅及耕地占用稅的治污效應(yīng)，同時分別以環(huán)境污染綜合指數(shù)、人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量及人均工業(yè)固體廢棄物排放量為被解釋變量進(jìn)行固定效應(yīng)(FE)估計，即分析針對不同污染物的稅收課征是否真正遏制了不同類型污染物的排放。結(jié)果如表6。

表6 分稅種的分析結(jié)果

資源環(huán)境稅收在課征對象、課征范圍等方面的結(jié)構(gòu)差異使得其對不同類型污染物排放量的影響存在顯著不同。資源稅有利于SO2排放量和工業(yè)固體廢棄物排放量的減少；城市維護(hù)建設(shè)稅和房產(chǎn)稅對SO2排放量的減少存在顯著的推動作用；城鎮(zhèn)土地使用稅有利于工業(yè)廢水排放量的減少；土地增值稅有利于工業(yè)固體廢棄物的減少；車船稅有利于減少SO2排放量、工業(yè)廢水排放量及工業(yè)固體廢棄物排放量；耕地占用稅有利于SO2排放量的減少；而契稅的作用并不顯著。

五、財政分權(quán)對環(huán)境污染影響的進(jìn)一步探討

本節(jié)直接評估財政分權(quán)引發(fā)的污染效應(yīng)及地方政府對FDI 的競爭引致的環(huán)境改善效應(yīng)，并分析二者的交互效應(yīng)及區(qū)域異質(zhì)性。

(一)直接污染效應(yīng)與FDI 流入

財政分權(quán)作為引致地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)呈現(xiàn)非線性變化特征的門檻變量，本身也可能直接加劇環(huán)境污染。中國財政分權(quán)并不等同于嚴(yán)格意義上的財政聯(lián)邦主義，行政體制的集權(quán)模式使地方官員更關(guān)注中央政府的績效考核體系，而不是本地居民的環(huán)境利益訴求。以經(jīng)濟(jì)增長為核心的地方官員考核指標(biāo)體系引致的晉升激勵效應(yīng)會促使地方官員對能帶來大量稅收和推動經(jīng)濟(jì)增長的污染企業(yè)放松環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)。由于外溢性污染物的存在，不同省份的官員會產(chǎn)生污染治理的“免費(fèi)搭車”心理，這也是構(gòu)成地方政府缺乏環(huán)境規(guī)制舉措的約束之一。隨著環(huán)境績效指標(biāo)逐步納入官員考核體系，地方官員的環(huán)境治理行為會實現(xiàn)由被動規(guī)制到主動治理的轉(zhuǎn)變，但分稅制仍會抑制地方政府治理環(huán)境污染的能力，因為財政分權(quán)程度提高意味著更多的公共支出責(zé)任，在分稅制形成的收入與支出責(zé)任不匹配的財政現(xiàn)實條件下，理性的地方官員會在環(huán)境污染和財政收支間作出政治和經(jīng)濟(jì)收益最大化的選擇。

同時，晉升激勵使得FDI 成為地方政府間競爭的主要對象[15]，F(xiàn)DI 具備治污效應(yīng)尤其對工業(yè)固體廢棄物的治理效果顯著，這意味著財政分權(quán)派生出了抵消自身污染效應(yīng)的反向機(jī)制。財政分權(quán)引致的治污效應(yīng)可能隨FDI 的流入逐漸減弱。此外，雖然固定效應(yīng)可以通過組內(nèi)均值變換較好地解決模型中遺漏了不隨時間變化的省份特定因素帶來的內(nèi)生性問題，但如果遺漏特征變量隨時間變化且與財政分權(quán)存在相關(guān)性，借助系統(tǒng)GMM 校正模型內(nèi)生性顯得十分必要。分別以環(huán)境污染綜合指數(shù)、人均SO2排放量、人均工業(yè)廢水排放量及人均工業(yè)固體廢棄物排放量為被解釋變量，使用系統(tǒng)GMM 估計模型(3)，結(jié)果如表7。

表7 財政分權(quán)的直接污染效應(yīng)

財政分權(quán)程度提高直接顯著地增加污染物排放。一種中間渠道是財政分權(quán)程度提高引起地方政府間的稅收競爭加劇，實際征稅努力的變動會改變資本等要素在省份間的布局結(jié)構(gòu)，增加環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)較低省份的污染排放[18]；一種中間渠道是財政分權(quán)程度提高使地方政府減少環(huán)境治理投入或扭曲環(huán)保資金的邊際效應(yīng)，如以政府支出為主的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資擠占工業(yè)污染治理投資，導(dǎo)致對污染物排放占比較大的工業(yè)企業(yè)的污染治理投入不足。財政分權(quán)通過以上兩條中間路徑實現(xiàn)對污染排放的影響。

總之，稅收競爭和財政分權(quán)加劇了環(huán)境污染[17]。財政分權(quán)的污染效應(yīng)隨FDI 的流入呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的特征，二者在加劇污染排放方面存在替代關(guān)系。財政分權(quán)程度高的省份更可能采取較低的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以吸引FDI 流入，進(jìn)而使污染排放增加。在財政財權(quán)較高的地區(qū)，財政分權(quán)程度提高顯著的增加了污染物排放量，F(xiàn)DI 的流入也使污染物排放量上升，但交互項系數(shù)為負(fù)，表明FDI 的流入部分地抵消了財政分權(quán)程度提高引致的污染物排放量的增加。財政分權(quán)引發(fā)的地方政府間競爭，既包括收入競爭，也涵蓋支出競爭，但無論收入還是支出競爭均是為了吸引更多資本(尤其是FDI)流入以推動經(jīng)濟(jì)增長，而FDI 通過引進(jìn)綠色環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)有效遏制了污染物排放[7]。

(二)區(qū)域異質(zhì)性

各省所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、地理位置、資源稟賦及官員晉升壓力等方面均存在異質(zhì)性，這些難以量化的個體因素會導(dǎo)致地方政府環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)存在顯著差異。根據(jù)1997 年全國人大八屆五次會議及2000 年確定的西部大開發(fā)享受優(yōu)惠政策范圍，對樣本按東中西部進(jìn)行劃分。同時，考慮到中國對外開放的歷史進(jìn)程，沿海地區(qū)因相較于內(nèi)陸地區(qū)具備海運(yùn)優(yōu)勢獲得了更多對外資優(yōu)惠政策的支持，使其更容易吸引FDI 流入且達(dá)到更高的資本積累水平。FDI 流入及其資本存量高低會對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生不可忽視的影響[15]。本文將樣本劃分為沿海和非沿海地區(qū)，使用系統(tǒng)GMM 估計模型(3)，結(jié)果如表8。

表8 區(qū)域異質(zhì)性分析結(jié)果

財政分權(quán)在東部地區(qū)引發(fā)的污染物排放量最大，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最小。東部地區(qū)省份的財政支出更多依賴自身財力，公共支出責(zé)任增加會顯著扭曲地方政府在環(huán)保事業(yè)上的規(guī)制努力；中西部地區(qū)的財政支出更多來自于中央縱向轉(zhuǎn)移支付和東部橫向轉(zhuǎn)移支付，公共支出增加更多依賴國家發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)惠政策的支持。FDI 對西部地區(qū)產(chǎn)生的污染最強(qiáng)，中部地區(qū)次之，東部地區(qū)最小。東部地區(qū)具有較高的外商投資水平且缺乏資源能源密集型產(chǎn)業(yè)，少數(shù)工業(yè)企業(yè)難以產(chǎn)生大量工業(yè)污染物，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后且資源能源豐富，外商直接投資多進(jìn)入資源能源密集型行業(yè)，從而引發(fā)工業(yè)污染物排放量更大。實現(xiàn)資源型地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量改善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級任重而道遠(yuǎn)。沿海和內(nèi)陸地區(qū)的FDI 效應(yīng)無較大差異，原因可能在于本文考察的樣本期不屬于沿海帶動內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定歷史時期，西部大開發(fā)及“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的實施使中西部地區(qū)享受了更多國家優(yōu)惠政策和外商投資的傾斜。

六、結(jié)論及政策啟示

(一)研究結(jié)論

本文從財政支出和稅收規(guī)制兩個維度評估了地方政府環(huán)境規(guī)制政策的治污效應(yīng)。節(jié)能環(huán)保支出隨著財政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出由遏制污染物排放到加劇污染物排放的變化特征；工業(yè)污染治理投資隨著財政分權(quán)程度提高呈現(xiàn)出由不顯著的排污效應(yīng)向顯著的排污效應(yīng)的波動軌跡；廣義資源環(huán)境稅收在總量上對污染物排放起推動作用，且該作用隨著財政分權(quán)程度提高而逐步增強(qiáng)。上述評估結(jié)果在剔除了外溢性污染物的時候仍十分顯著。

本文進(jìn)一步分析資源環(huán)境稅收的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)對不同類型污染物排放征收的各類稅收存在顯著的特定治污效應(yīng)，如資源稅有利于SO2排放量和工業(yè)固體廢棄物排放量的減少；車船稅有利于減少SO2排放量、工業(yè)廢水排放量及工業(yè)固體廢棄物排放量等。此外，本文分析了財政分權(quán)的直接污染效應(yīng)和FDI 的環(huán)境改善效應(yīng)及二者的區(qū)域差異。財政分權(quán)通過影響地方政府的實際征稅努力和環(huán)境治理投入加劇了污染物排放，F(xiàn)DI 通過引進(jìn)綠色環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)遏制了環(huán)境質(zhì)量惡化。中國式財政分權(quán)通過引入晉升激勵機(jī)制扭曲地方官員的環(huán)保行為，使得地方政府實施的以財政支出和稅收約束為主的環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)并不顯著，且導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制治污效應(yīng)隨財政放權(quán)程度提高而逐漸弱化，甚至顯著推動了污染物排放量增加。這是當(dāng)前難以有效遏制污染物排放的財政制度根源。

(二)政策啟示

1.優(yōu)化以財政收支為主的環(huán)境規(guī)制手段

中央層面應(yīng)嘗試建立統(tǒng)一的環(huán)保專項基金以弱化財政分權(quán)引發(fā)的全國環(huán)境市場分割，保證各省節(jié)能環(huán)保支出、工業(yè)污染治理投資的專項性和有效性；加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財政投入力度，穩(wěn)定增加環(huán)保支出數(shù)額①環(huán)保支出占GDP 的比重在1.5%時只能阻止環(huán)境惡化，在2%～3%時才能有效改善環(huán)境狀況。，充分發(fā)揮出財政支出的治污效應(yīng)；加大和提高對資源環(huán)境類稅收的征管力度和征稅稅率，減小污染企業(yè)因?qū)Ρ镜囟愂肇暙I(xiàn)而獲得的稅收優(yōu)惠范圍，使得稅收規(guī)制能將企業(yè)污染產(chǎn)生的外部成本完全內(nèi)化；在財政支出和稅收約束以外，出臺更加具體的限制污染物排放的環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)。

2.調(diào)整和完善資源環(huán)境類稅收體系

針對不同的污染物，參考國際做法，適當(dāng)開征新稅種，如二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅及垃圾稅等[29]，將其稅收收入全部作為環(huán)保專項基金，?？顚Ｓ?，全部用于環(huán)境保護(hù)方面的開支；調(diào)整對部分污染物的課征范圍、課征稅率，對企業(yè)的污染行為采取更為嚴(yán)格的稅收規(guī)制措施，對治污企業(yè)給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免或財政補(bǔ)貼；借鑒全國統(tǒng)一的碳交易市場的構(gòu)建及交易體系，構(gòu)建涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、造紙等重點排放行業(yè)的工業(yè)污染物排放統(tǒng)一交易市場體系。

3.健全政府間環(huán)境治理的激勵相容機(jī)制

政府要將環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合起來，將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長的新動能重點培育，鼓勵節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)和投入，為政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的環(huán)境治理收入；不同級次政府間財政收支責(zé)任與能力及財政分權(quán)與環(huán)境分權(quán)程度應(yīng)當(dāng)匹配，減少財政壓力或晉升激勵對環(huán)保事業(yè)造成的扭曲效應(yīng)；加快行政管理體制改革，對環(huán)境治理層面的官員績效考評體系中污染物排放具體指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，建立環(huán)境問題和環(huán)境事故終生問責(zé)制；建立非正式環(huán)境規(guī)制民情反饋機(jī)制，減少民眾與中央政府間多重委托代理鏈條過長帶來的效率損失。