朱黨生,張建永
(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院,100120,北京)
2018年4月,習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出“長江病了,而且病得還不輕”。同時,我國北方地區(qū)一些河湖也得了嚴重的 “慢性病”,部分河湖水污染嚴重,一些河道干涸斷流。水已成了我國嚴重短缺的資源、制約環(huán)境質(zhì)量的主要因素,成為經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的嚴重安全問題。河川之危、水源之危已成為生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危。當前,我國治水的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼λY源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。黨的十八大開啟了生態(tài)文明建設(shè)新時代,水資源保護和河湖健康保障受到黨中央、國務(wù)院高度重視。系統(tǒng)謀劃、科學(xué)有效保護水資源,是保障國家水安全,推進生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要舉措和必然選擇。
隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展,水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染三大新問題越來越突出、越來越緊迫,新老問題相互交織。國家實施生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略,轉(zhuǎn)變治水思路和方式,水資源保護工作面臨新的形勢和更高的要求,主要包括:
水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題的產(chǎn)生,主要是由于經(jīng)濟社會發(fā)展中沒有充分考慮水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力,根源在于水資源過度開發(fā)利用。為滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境日益增長的需求,迫切要求把調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為貫穿始終,把節(jié)約用水、水資源保護和河湖健康保障作為解決三大新問題的重要舉措,進行系統(tǒng)謀劃。
以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度已成為我國重要的生態(tài)文明制度。河湖水系是洪水的通道、水資源的載體、生態(tài)廊道的重要組成,構(gòu)成了國土空間的主動脈。劃定水生態(tài)空間范圍,實施空間用途管制,維護水生態(tài)空間結(jié)構(gòu)和功能,是解決水資源無序開發(fā)、過度開發(fā)問題的重要基礎(chǔ)。
山水林田湖草是生命共同體,其中水既是最基本的生態(tài)環(huán)境要素,也是不可替代的自然資源要素,具有核心的生態(tài)服務(wù)功能和經(jīng)濟社會支持功能。水猶如人體血液,河流則是經(jīng)脈,湖泊濕地是腎臟,其任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,就會出現(xiàn)氣血虧損不足,或者經(jīng)脈瘀滯不通等“病癥”,身體機能和生命活力就會下降。這就要求按照生態(tài)系統(tǒng)整體性、流域系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,統(tǒng)籌生態(tài)要素,進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。
目前,以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心、強化部門協(xié)同聯(lián)動的河長制湖長制工作格局已基本形成。根據(jù)《水法》《河道管理條例》及水利部“三定”有關(guān)規(guī)定,水利部門圍繞“盛水的盆”和“盆里的水”,針對水資源保護的薄弱環(huán)節(jié)和明顯短板,重點在河湖生態(tài)流量水量保障、地下水超采治理、飲用水水源地保護、水生態(tài)空間管控、河湖綜合保護與治理、河湖保護和監(jiān)管協(xié)調(diào)機制、標準規(guī)范體系等方面加快推進工作。但水資源保護和管理需要自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等多部門協(xié)同合作,必須加強部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)同聯(lián)動,切實形成工作合力。
新形勢和新要求給我國水資源保護賦予了全新內(nèi)涵,分析和闡明水資源保護的概念和內(nèi)涵,并據(jù)此明確水資源保護的總體思路是做好水資源保護工作的基本前提。
水作為資源,具有“量”和“質(zhì)”的基本屬性,但與土地、礦產(chǎn)資源不同,水以流域為單元,在自然、人為驅(qū)動下具有循環(huán)流動性、可再生性和時空分布波動性,水賦存的河湖空間等載體及狀況直接關(guān)系到“量”和“質(zhì)”的狀況。根據(jù)新形勢和新要求,水資源保護必須從以往水質(zhì)保護為主擴展到水質(zhì)、水量、水生態(tài)并重。因此,新時代水資源保護的內(nèi)涵是:為維護江河湖庫水體的水質(zhì)、水量、水生態(tài)功能與資源屬性,防止水源枯竭、水體污染和水生態(tài)系統(tǒng)惡化,保障水資源可持續(xù)利用所采取的技術(shù)、經(jīng)濟、法律、行政等措施的總和。
在保護目標上,既要保護水資源的經(jīng)濟功能,又要維護其生態(tài)功能,以達到保障水資源可持續(xù)利用的目標。
在保護范圍上,要著眼于水生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性,既要保護“盆里的水”,又要保護“盛水的盆”,既要保護地表水,又要保護地下水。
在保護手段上,要著眼于維護和促進水生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán),既要強化水資源供、用、耗、排等開發(fā)利用管控,使水資源承載能力真正成為剛性約束,又要加強水生態(tài)修復(fù)、水污染治理、水環(huán)境擴容,確保河湖生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù)、維護和提升。
水污染防治是水資源保護的重要組成,兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。水污染防治以改善水環(huán)境質(zhì)量為目標,以污染控制和污染源治理為核心。水資源保護以維護水體功能、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用為目標,在保護水資源質(zhì)量的同時,還要維護水資源的數(shù)量和水生態(tài)系統(tǒng),一方面根據(jù)水資源水環(huán)境承載能力提出水資源開發(fā)利用和污染物入河總量控制要求,做到防病于未發(fā);另一方面針對水量、水質(zhì)、水生態(tài)問題,系統(tǒng)診斷、分類施策、綜合治理,促進江河湖泊健康可持續(xù)。
積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時代水利工作方針,緊緊圍繞“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào),以流域為單元、河湖水系為脈絡(luò),以水資源水環(huán)境水生態(tài)承載能力為剛性約束,采取“保、限、退、減、增、治”等綜合措施,推進整體保護和系統(tǒng)治理,強化監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè),健全管控制度和機制,促進河湖功能逐步恢復(fù),保障水資源可持續(xù)利用。
(1)堅持保護優(yōu)先,嚴治“未病”
對水資源稟賦條件較好、水質(zhì)總體優(yōu)良、水生態(tài)狀況良好的河湖水體及所在區(qū)域,特別是江河源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、重要飲用水水源地等生態(tài)保護區(qū),要按照治“未病”要求,做到優(yōu)先“?!保瑖栏瘛跋蕖?。
優(yōu)先 “?!?,就是要堅持保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先,實施水源涵養(yǎng)和保護、水土保持、濱河濱湖植被緩沖帶以及封育保護等措施,對涉水生態(tài)保護紅線區(qū)按禁止開發(fā)區(qū)域要求進行管控。
嚴格“限”,就是要落實最嚴格水資源管理制度,大力推動全社會節(jié)水,嚴格限制對生態(tài)影響大的水資源開發(fā)利用活動,嚴格控制和減少入河湖排污總量,嚴格限制違法違規(guī)占用河湖水域岸線、飲用水水源保護區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)等水生態(tài)空間。
(2)強化分類施策、系統(tǒng)“診療”
針對水資源開發(fā)利用過度、水污染嚴重、水生態(tài)退化的河湖水體及區(qū)域,按照辨證施治的理念,做到逐步“退”、持續(xù)“減”、合理“增”、系統(tǒng)“治”。
逐步“退”,主要對地表水資源超載區(qū)和地下水超采區(qū),通過優(yōu)化水資源配置,強化節(jié)水及適度引調(diào)水等,逐步退還被擠占的生態(tài)水量、壓減地下水超采量;對侵占河道、圍墾湖泊等突出問題開展清理整治,積極推進退田還湖、退養(yǎng)還灘、退耕還濕,逐步歸還被擠占的河湖生態(tài)空間。
持續(xù)“減”,主要對污染問題突出的河湖,統(tǒng)籌水上、岸上污染治理,全面實施控源減污、節(jié)水減排,加強中水回用和再生水利用,推進污染物排放總量和入河總量持續(xù)削減。
合理“增”,主要對水資源水環(huán)境承載能力不足的河湖水域,如水資源嚴重短缺河湖、富營養(yǎng)化嚴重湖泊等,根據(jù)水資源條件和調(diào)配可能性,加強生態(tài)流量水量調(diào)度,實施必要的河湖生態(tài)補水、水系連通、生態(tài)修復(fù)等工程,提升水體流動性和自凈能力。
系統(tǒng)“治”,主要對生態(tài)環(huán)境問題突出的河湖,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,推進水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、生態(tài)水量保障、水工程生態(tài)改造等綜合措施,實現(xiàn)水質(zhì)持續(xù)改善、水量基本保障、河湖生態(tài)逐步修復(fù)。加快推進海綿城市建設(shè),修復(fù)城市水生態(tài)、增強城市防澇能力等。
山川、河流、森林、耕地、湖泊、草原等作為水循環(huán)的物理載體,通過物質(zhì)轉(zhuǎn)移和能量交換,形成相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。水以及承載水的“盆”是國土空間的重要組成部分,對國土空間布局起到重要的支撐保障和引導(dǎo)約束作用。從流域系統(tǒng)保護角度,按照水量、水質(zhì)、水生態(tài)“三位一體”保護要求,統(tǒng)籌山水林田湖草自然生態(tài)各要素,結(jié)合生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間水資源動態(tài)關(guān)聯(lián),綜合考慮各部門水資源水生態(tài)保護職能,構(gòu)建水資源大保護措施體系(見圖1)。
以促進水資源良性循環(huán)為目標,重點實施水源涵養(yǎng)保護、水土保持、用水總量控制、節(jié)約用水、水污染防治及海綿城市建設(shè)等。其中水源涵養(yǎng)保護主要對大江大河源頭及上游地區(qū)、重要地下水源涵養(yǎng)區(qū),采取植樹造林、封育保護、退耕還林還草等,提升水源涵養(yǎng)能力,以林草部門為主。水土保持主要是開展以小流域為單元的山水田林路綜合治理,加強坡耕地、侵蝕溝、崩崗及石漠化綜合整治,控制水土流失,減輕面源污染,以水利部門為主。嚴格用水總量控制、推進節(jié)約用水,主要是落實最嚴格水資源管理制度,以水定需、量水而行,控制水資源消耗總量和消耗強度,實現(xiàn)用水高效均衡,以水利部門為主。水污染防治主要是落實水污染防治行動計劃,以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心,嚴格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染,防治農(nóng)業(yè)面源污染,以生態(tài)環(huán)境部門為主。海綿城市建設(shè)主要是統(tǒng)籌建筑小區(qū)、道路廣場、公園綠地、河湖濕地等,綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等綜合措施,以住建部門為主。
以保障水域功能持續(xù)發(fā)揮為目標,重點實施河湖生態(tài)流量保障、地下水超采綜合治理、飲用水水源地保護、河湖水環(huán)境綜合整治、生態(tài)水系廊道保護、重要生境保護與修復(fù)等,聚焦“盆里的水”和“盛水的盆”,水利部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。其中,河湖生態(tài)流量保障主要是加強水資源和水工程統(tǒng)一調(diào)度,嚴控取用水總量及過程,開展泄放和監(jiān)控設(shè)施建設(shè),強化監(jiān)管和責(zé)任考核等。地下水超采綜合治理主要通過節(jié)水、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、多渠道增加水源等,壓減地下水超采量。重要飲用水水源地保護主要是按照 “水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”的要求,開展水源地達標建設(shè)等。河湖水環(huán)境綜合治理主要是結(jié)合截污納管及入河排污口治理,開展河道生態(tài)整治、底泥清淤、水生態(tài)恢復(fù)及河湖水系連通等。河湖生態(tài)水系廊道保護主要是按照“格局優(yōu)化、水清岸綠、連續(xù)穩(wěn)定、生境多樣”的要求,加強水域岸線空間管控,構(gòu)建具有海綿特征的生態(tài)廊道。重要水生生境保護與修復(fù)主要是針對沿河重要濕地、重要水生生物棲息地等開展保護和修復(fù)。
圖1 水資源大保護措施體系示意圖
明確河湖生態(tài)流量水量確定方法,科學(xué)合理確定河湖生態(tài)流量水量目標并開展適應(yīng)性管理。加快制定主要江河流域水量分配方案,將河湖生態(tài)水量納入流域水資源統(tǒng)一配置和管理。編制全國重要河湖生態(tài)流量保障方案,制定重點河湖生態(tài)流量“一河一策”實施方案并實施監(jiān)管。出臺加強河湖生態(tài)流量保障工作的指導(dǎo)意見等。
嚴格地下水利用管控,核定并公布地下水禁采和限采范圍。嚴格地下水年度用水計劃管理,實施地下水開采總量和水位雙控制。以京津冀地區(qū)等地下水超采嚴重區(qū)域為重點,通過采取“一減、一增”綜合措施,系統(tǒng)推進地下水超采治理。充分發(fā)揮市場機制作用,推進水權(quán)水價水資源稅改革,為地下水利用管控和超采區(qū)治理提供制度保障。
以列入全國重要水源地名錄的水源地為重點,持續(xù)推進水源地安全保障達標建設(shè)和評估工作。建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的水源地保護和管理責(zé)任體系。開展水源地問題排查和專項檢查,建立問題清單和整改銷號制度??茖W(xué)規(guī)劃、合理布局飲用水水源地和取水口,加強備用水源建設(shè)等。
按照國土空間規(guī)劃相關(guān)要求,編制水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局專項規(guī)劃。合理劃定水生態(tài)空間范圍,加強水生態(tài)空間用途管制。對涉水生態(tài)保護紅線區(qū),嚴禁任意改變用途,制定正面準入清單。對其他涉水空間,按限制開發(fā)區(qū)進行管控,提出負面準入清單。對河湖空間被擠占、水生態(tài)退化區(qū)域,有針對性地提出保護、修復(fù)、空間置換等管控措施。
以全國大江大河干流及主要支流為重點,結(jié)合不同功能類型實施差異化保護與修復(fù),建設(shè)濱河濱湖植被帶和緩沖帶,打造綠色生態(tài)水系廊道網(wǎng)絡(luò)。全面完成河湖“清四亂”專項整治,因勢利導(dǎo)改造渠化河道,構(gòu)建整潔美麗、健康自然的河岸線。推進攔河閘壩生態(tài)改造,開展綠色水電站認證。對城市內(nèi)河湖,實施污染綜合治理、河湖生態(tài)整治和親水平臺建設(shè)等,提升水景觀文化品位。圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略,重點開展京津冀“六河五湖”、長江干流及主要支流、粵港澳大灣區(qū)等重要河湖綜合保護和系統(tǒng)治理。
充分利用河長制湖長制平臺,依托流域管理機構(gòu)綜合管理職能,發(fā)揮流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)實行水利部和生態(tài)環(huán)境部雙管的優(yōu)勢,建立跨部門、跨區(qū)域的水資源保護協(xié)調(diào)機制。加強流域上下游、各部門之間的協(xié)調(diào)配合,推進監(jiān)測站網(wǎng)共建和信息共享,建立水資源水環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制,開展河湖健康評估、績效評價考核及聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管等。
盡快編制 《河湖生態(tài)保護與修復(fù)設(shè)計規(guī)范》《水利水電工程生態(tài)流量計算規(guī)程》《水庫生態(tài)調(diào)度設(shè)計規(guī)范》《河湖健康評估技術(shù)指南》等標準規(guī)范。按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求,修訂完善已頒布的水資源規(guī)劃、水利水電勘測設(shè)計等標準規(guī)范,制定河湖生態(tài)修復(fù)和治理先進適用技術(shù)與產(chǎn)品名錄。加強新時代水資源保護規(guī)劃編制思路研究,開展生態(tài)水利工程、生態(tài)水系廊道保護、水生態(tài)空間用途管制、水生態(tài)補償?shù)汝P(guān)鍵技術(shù)研究和試點工作等。