從城市更新到住區(qū)微改造的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制初探

董博

摘 要：目前國內(nèi)一線大城市已普遍進(jìn)入存量發(fā)展時(shí)期，城市更新、舊區(qū)改造、人居環(huán)境品質(zhì)提升工作愈發(fā)重要。因此，文章在對廣州市城市更新近年來主要工作成效總結(jié)的基礎(chǔ)上，針對目前存在的問題，結(jié)合案例分析，探究城市更新工作如何在不同層面?zhèn)鲗?dǎo)落實(shí)，如何顯著提升人居環(huán)境水平。

關(guān)鍵詞：城市更新;住區(qū)微改造;規(guī)劃傳導(dǎo);政策研究

一、引言

1988年以前，廣東省處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。1988-2008年，以土地財(cái)政為動力的城市增量發(fā)展帶動了房地產(chǎn)市場的活躍，城市中心區(qū)地租優(yōu)勢逐步凸顯。廣州、上海等國內(nèi)大城市提出產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”的發(fā)展模式，通過地產(chǎn)開發(fā)等手段，引導(dǎo)城市結(jié)構(gòu)性更新。

2008-2015年，大量低效利用的土地與破壞嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境使得城市清醒認(rèn)識到需要邁入存量發(fā)展的階段。這一時(shí)期，以政府推動的“三舊”改造為主要城市更新工作內(nèi)容。2009年，《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》等系列文件給予廣東“三舊”改造政策紅利。“三舊”改造工作重點(diǎn)完成了城市改造用地標(biāo)圖建庫工作，積極鼓勵(lì)土地權(quán)屬人、地產(chǎn)開發(fā)商等多方主體參與。其中，在具體操作流程與政策方面，每個(gè)城市的情況有所不同。但總體來看，“三舊”改造工作以 “工改商”“工改居”拆除重建項(xiàng)目為主，產(chǎn)業(yè)用地被擠占的情況較為嚴(yán)重。此外，由于配套政策與具體管控制度的建立滯后，其中也出現(xiàn)了眾多問題，包括歷史文化資源被破壞，公共服務(wù)設(shè)施配套不足，大尺度商品房住區(qū)為通勤交通帶來了巨大的壓力，等等。

因此，從2015年后，城市從“三舊”改造的初期工作階段逐步過渡到注重品質(zhì)提升、精細(xì)化設(shè)計(jì)的更新階段。具體包括對“三舊”改造規(guī)劃進(jìn)行修編，對“三舊”改造范圍內(nèi)局部項(xiàng)目的研究主要集中在政策指引設(shè)計(jì)、歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行普查與保護(hù)工作、生態(tài)修復(fù)與城市修補(bǔ)工作、社區(qū)治理等內(nèi)容上。

從“三舊”改造城市整體層面的更新政策細(xì)化到具體落地的住區(qū)微改造工程，城市更新改造工作出現(xiàn)了宏觀更新政策缺少具體實(shí)施管控細(xì)則支撐的困境，精細(xì)化、品質(zhì)化設(shè)計(jì)逐步完善，但與宏觀規(guī)劃之間協(xié)調(diào)對接出現(xiàn)矛盾迭生的情況。因此，本文希望通過結(jié)合案例分析，從城市更新到住區(qū)微改造，對規(guī)劃政策傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行探究。

二、從城市整體更新到老舊小區(qū)微改造

（一）廣州市整體層面城市更新工作

《廣州市城市更新辦法》（以下簡稱“辦法”）自2016 年1 月1 日起施行。該辦法界定廣州市城市更新是指由政府部門、土地權(quán)屬人或者其他符合規(guī)定的主體，按照“三舊”改造政策、棚戶區(qū)改造政策、危破舊房改造政策等，在城市更新規(guī)劃范圍內(nèi)，對低效存量建設(shè)用地進(jìn)行盤活利用以及對危破舊房進(jìn)行整治、改善、重建、活化、提升的活動。

城市更新辦法構(gòu)建了城市更新中長期規(guī)劃—分區(qū)策劃方案—實(shí)施計(jì)劃的更新管理體系，主要適用于建成區(qū)中對城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。辦法還提出要保護(hù)歷史文物古跡，改善人居環(huán)境，完善公共服務(wù)配套，第一次正式提出微改造概念。

廣州從早期完全是市場開發(fā)、鼓勵(lì)開發(fā)商主導(dǎo)的更新環(huán)境轉(zhuǎn)到政府管控為主，提出對土地“應(yīng)儲盡儲”，以城市更新局為核心機(jī)構(gòu)，其他有關(guān)部門配合，制定了“1+3+N”的規(guī)劃編制體系。全市以整體的“三舊”改造規(guī)劃綱要統(tǒng)領(lǐng)，分舊廠、舊城、舊村進(jìn)行更新管控。

（二）廣州市老舊小區(qū)微改造工作情況

廣州的老舊小區(qū)微改造，是住區(qū)更新的一種主要方式。從2014年開始，廣州市就響應(yīng)中央、住建部對城市老舊小區(qū)改造的要求，著手開展老舊小區(qū)更新工作。2016年，《廣州市老舊小區(qū)微改造實(shí)施方案》 出臺，明確了老舊小區(qū)微改造開展工作對象，明確了微改造工作的資金來源。隨后，2018年，廣州市作為老舊小區(qū)改造試點(diǎn)城市之一，廣州市更新局印發(fā)《廣州市老舊小區(qū)微改造三年行動計(jì)劃（2018-2020）》，從“微改造”轉(zhuǎn)向“改造”。改造內(nèi)容從2016 年《廣州市老舊小區(qū)微改造實(shí)施方案》的59 項(xiàng)增加至60 項(xiàng)，其中涉及的13項(xiàng)內(nèi)容建議申請規(guī)劃許可。

社區(qū)微改造項(xiàng)目鋪開的面較大，同時(shí)又要求短時(shí)期內(nèi)見成效。因此，社區(qū)微改造就蛻變成了整治小區(qū)綠地、刷墻等工作。社區(qū)微改造這一條路是否可以長期推進(jìn)下去，仍有許多值得提升和討論的地方。以2018年廣州推行的5個(gè)試點(diǎn)小區(qū)為例，5個(gè)試點(diǎn)小區(qū)作為中心城區(qū)老舊小區(qū)的典型代表，具有歷史文化街區(qū)、第一批商品房小區(qū)、房改房小區(qū)、職工宿舍等屬性特征。改造工作主要包括對建筑外墻進(jìn)行翻新，小區(qū)道路整飾，三線下地與雨污分流整治，樓棟設(shè)施、防盜門、防盜網(wǎng)補(bǔ)修，加裝電梯，社區(qū)綠地、公共空間、小微型公共服務(wù)設(shè)施共建共享等工作，盡量避免涉及規(guī)劃審批、用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換與建設(shè)量增加等內(nèi)容。

政府自上而下推動的住區(qū)微改造項(xiàng)目，在改造過程中，普遍存在改造內(nèi)容、規(guī)劃審批許可條件與街區(qū)保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容、控規(guī)內(nèi)容出現(xiàn)矛盾的情況。此外，部門之間的行政事權(quán)協(xié)調(diào)工作也浪費(fèi)了大量的時(shí)間與精力，如環(huán)保、消防的審查。不斷涌現(xiàn)的微改造需求也尚未清晰界定哪些可以免規(guī)劃許可（規(guī)劃報(bào)建）、哪些必須要規(guī)劃許可、哪些可以具備一定審核彈性等等，總體工作因缺少管控依據(jù)和管理細(xì)則，難以保障微改造工作給街區(qū)生活品質(zhì)帶來大幅提升。

三、國內(nèi)外城市更新工作經(jīng)驗(yàn)借鑒

基于對廣州城市更新與社區(qū)微更新工作的政策梳理評估與實(shí)踐分析，總結(jié)目前從城市整體更新到具體項(xiàng)目改造工作推進(jìn)中出現(xiàn)的瓶頸問題，對國內(nèi)外先進(jìn)城市的更新工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)。

（一）紐約市社區(qū)更新計(jì)劃

紐約市以及美國的大都市地區(qū)普遍實(shí)行市—區(qū)—社區(qū)的城市管理模式。紐約的城市更新除市場主導(dǎo)的大型投資更新項(xiàng)目，很多更新計(jì)劃都是從社區(qū)自上而下發(fā)起的，其中比較著名的包括紐約高線公園改造項(xiàng)目。

社區(qū)工作上，紐約市政府從1937年的《美國住房法》到1992年的“希望六號計(jì)劃”再到2009年的“選擇性鄰里計(jì)劃”，不斷強(qiáng)調(diào)社區(qū)更新工作從重物質(zhì)更新轉(zhuǎn)向重社會發(fā)展，提倡公平正義與社區(qū)活力。 社區(qū)更新計(jì)劃提倡通過更新改造工作提升社區(qū)公共住房比例、配套設(shè)施服務(wù)水平，明確鼓勵(lì)原地回遷、容積率補(bǔ)償政策，倡導(dǎo)不同社會階層的人群混合居住，共享城市中心城區(qū)的資源便利。

（二）上海雙向并舉城市更新工作

上海的城市更新市場化運(yùn)作實(shí)踐早于《上海市城市更新實(shí)施辦法》（2015年），例如新天地、田子坊、紅坊工業(yè)遺產(chǎn)改造等實(shí)際案例。面向城市減量發(fā)展的要求，《上海市城市更新實(shí)施辦法》（2015年）提出舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型和城中村改造。通過拆違、功能置換等措施，引入企業(yè)、社會組織多方參與，提出社區(qū)微改造計(jì)劃與社區(qū)規(guī)劃師制度。在上海城市更新領(lǐng)域中，提供更多的公共服務(wù)設(shè)施等公益性活動是可以得到獎(jiǎng)勵(lì)的，對提供公共設(shè)施、公共開放空間的商業(yè)商辦建筑可額外增加一定系數(shù)的建筑面積。上海還規(guī)范更新地塊出讓合同條款，嚴(yán)格約定物業(yè)持有比例，對項(xiàng)目全周期管理進(jìn)行規(guī)定。

（三）深圳城市更新整體引導(dǎo)、更新單元?jiǎng)澏üぷ?/p>

深圳的城市更新工作主要由政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作。在更新規(guī)劃層次上，深圳分為整體更新規(guī)劃、土地整備與城市更新單元規(guī)劃。更新類型按照改造的力度可劃分為綜合整治、功能改變、拆除重建三類。深圳的城市更新法制與法規(guī)體系建設(shè)、政策與操作指引內(nèi)容要相比國內(nèi)其他城市完備得多，其中細(xì)節(jié)之處創(chuàng)新點(diǎn)也較多。城市更新盤活了城市低效用地，為城市公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展騰挪空間。

深圳的老舊小區(qū)更新改造主要是綜合整治類的項(xiàng)目。作為老舊小區(qū)最終邁向拆除重建的過渡期策略，綜合整理類項(xiàng)目一般不增加建筑面積。明確需要加建城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的改造項(xiàng)目，在業(yè)主用地權(quán)屬范圍內(nèi)相應(yīng)的建筑面積部門免收地價(jià)，設(shè)計(jì)方案經(jīng)區(qū)、市政府批準(zhǔn)通過方可實(shí)施。

四、結(jié)語

無論是城市宏觀層面的城市更新規(guī)劃管理、制度設(shè)計(jì)還是落實(shí)到具體項(xiàng)目的改造工作，都要始終堅(jiān)持以人為本，有機(jī)更新，正視城市市民的需求增長，重視地區(qū)發(fā)展、文化保護(hù)、環(huán)境改善等公共利益事項(xiàng)。

還應(yīng)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，提升改造內(nèi)容。重視分類施策，提高市宏觀層面政策的針對性，建立齊備、完善的政策指引細(xì)則，重視法規(guī)政策向市民的推廣與普及工作，自上而下與自下而上雙頭并舉，重視行政政策制定管控與實(shí)施監(jiān)督，明確不同部門之間的分工協(xié)作與聯(lián)審聯(lián)議工作方法。建立適用于城市具體改造項(xiàng)目的工作體系，不僅是將各權(quán)責(zé)部門工作內(nèi)容簡單匯集，而應(yīng)先統(tǒng)籌再分解，做到無死角、無重疊的協(xié)同配合。

市級層面工作重點(diǎn)在劃分社區(qū)更新改造管理單元，分類型制定連片成片改造計(jì)劃，在不違背現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，完善制度管理、技術(shù)規(guī)范的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，確保工作流程中每一環(huán)節(jié)都有法可依。區(qū)級層面工作重點(diǎn)在于盤活社區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。對于更新片區(qū)內(nèi)部一些公益性項(xiàng)目，可通過街道、居委會自行向區(qū)政府部門申請資金。市、區(qū)兩級政府對于更新改造項(xiàng)目進(jìn)行審批管理、刪選評比、擇優(yōu)投資，發(fā)揮監(jiān)管和評估的作用。

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作者單位：

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院