首爾公交改革對(duì)北京優(yōu)化地面交通的啟示

趙云毅，趙 堅(jiān)

(北京交通大學(xué) 北京綜合交通發(fā)展研究院，北京 100044)

一、引 言

近十年來(lái)，隨著北京軌道交通的快速發(fā)展以及網(wǎng)約車(chē)、共享單車(chē)、疏解人口等多方面的原因，北京地面公交客運(yùn)量出現(xiàn)了快速下降的趨勢(shì)。北京公共電汽車(chē)的年客運(yùn)量由2009年的51.7億人次下降到2017年的33.6億人次，下降了35%，而軌道交通的客運(yùn)量由14.2億人次增加到37.78億人次，已超過(guò)公共電汽車(chē)的客運(yùn)量。2009年到2017年，北京軌道交通運(yùn)營(yíng)線路里程由228公里增長(zhǎng)到608公里，軌道交通車(chē)輛由2014輛增加到5328輛，相應(yīng)的軌道交通客運(yùn)量增長(zhǎng)了166%。但同期，北京市對(duì)地面交通的投入也在增加，公共電汽車(chē)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛由21 716輛增加到25 624輛，增長(zhǎng)了18%；公交線路長(zhǎng)度增加了5.58%；公交專(zhuān)用道長(zhǎng)度由279.7公里增加到907公里，增加了224%(北京交通發(fā)展研究院，2018)[1]，按同比口徑至少也增加到了20%以上。

在北京市對(duì)地面公交投入增加的情況下，公交客流萎縮的最主要原因是運(yùn)行速度慢，準(zhǔn)時(shí)性差，降低了人們公交出行的滿意度。根據(jù)北京交通發(fā)展研究院2018年年報(bào)的數(shù)據(jù)，2017年公共電汽車(chē)在早高峰時(shí)間的平均行程速度每小時(shí)9.9公里，自行車(chē)的平均行程速度可達(dá)每小時(shí)9.2公里，乘公共電汽車(chē)比騎自行車(chē)快不了多少；而軌道交通的平均行程速度達(dá)到每小時(shí)15.4公里(北京交通發(fā)展研究院，2018)[1]。因此，當(dāng)軌道交通網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍擴(kuò)大后，人們更多地選擇軌道交通出行。

北京市提出了在2020年實(shí)現(xiàn)綠色交通出行達(dá)到75%以上的目標(biāo)，北京加大了軌道交通的發(fā)展力度，但短期內(nèi)軌道交通運(yùn)營(yíng)里程不可能大幅增長(zhǎng)，而地面公交通過(guò)運(yùn)營(yíng)組織優(yōu)化和改革卻能夠大幅度提高公共電汽車(chē)的運(yùn)營(yíng)效率和公交乘客的滿意度，從而增加綠色交通出行的比例。

首爾在2004年進(jìn)行公交改革之前曾面臨與北京類(lèi)似的問(wèn)題，但通過(guò)大刀闊斧的地面公共交通改革，特別是路中央公交專(zhuān)用道改革和運(yùn)營(yíng)線路優(yōu)化等改革，顯著提高了地面公交的運(yùn)營(yíng)速度、準(zhǔn)點(diǎn)率和換乘的便利性，增加了人們對(duì)地面公交的滿意度，從而提高了道路公共交通的乘坐率。首爾公交改革的經(jīng)驗(yàn)值得北京借鑒。

二、 首爾公交改革的背景

首爾市(Seoul)是韓國(guó)首都，面積約605.25 平方公里，人口1 014萬(wàn)(2014年1月)，是世界上人口密度極高的城市之一。雖然，首爾市僅占韓國(guó)面積的0.6%，但其GDP卻占全國(guó)GDP的21%。本文討論的首爾公共交通主要是指首爾大都市區(qū)的公共交通。首爾大都市區(qū)包括首爾市、仁川市以及環(huán)繞這兩個(gè)城市的京畿道，面積11704平方公里，人口2 400萬(wàn)。2014年首爾大都市區(qū)的GDP為6 300億美元，占韓國(guó)GDP的48.2%。

首爾是韓國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化中心，是世界上發(fā)展最快的城市之一。首爾大都市區(qū)的人口在1960年到2002年間翻了兩翻，達(dá)到2 200多萬(wàn)人，快速增加的人口使得出行需求快速增長(zhǎng)。韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和收入水平的提高，產(chǎn)生了更大的出行需求。韓國(guó)的人均GDP從1970年的311美元增長(zhǎng)到1980年的2 044美元，1990年的7 378美元，和2002年的12 531美元。隨著收入水平的提高，私人小汽車(chē)保有量也快速增長(zhǎng)。1970年，韓國(guó)每千人的小汽車(chē)保有量?jī)H有2輛，2003年，韓國(guó)每千人小汽車(chē)保有量達(dá)到215輛(Pucher et al, 2005)[2]。

首爾的公共汽車(chē)是由私人公司運(yùn)營(yíng)的，公共汽車(chē)服務(wù)在1960年代和1970年代得到快速發(fā)展，在1970年代中期，公共汽車(chē)成為首爾最主要的出行方式。1974年，首爾的第一條地鐵投入運(yùn)營(yíng)，1990年代中期，軌道交通客運(yùn)量超過(guò)地面公交客運(yùn)量成為首爾最主要的出行方式，到2004年，首爾大都市區(qū)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到487公里。其中，首爾市的地鐵314公里，有13條軌道交通線路，389個(gè)車(chē)站。首爾軌道交通、公共汽車(chē)、私人小汽車(chē)、出租車(chē)出行份額的變化趨勢(shì)如圖1所示。

圖1 1980—2002年首爾不同交通方式出行份額的變化趨勢(shì)

首爾軌道交通的發(fā)展使地面公交的吸引力下降。另一方面，私人小汽車(chē)保有量的快速增長(zhǎng)導(dǎo)致了城市道路越來(lái)越嚴(yán)重的交通擁堵，特別是在連接首爾郊區(qū)和市中心的放射形通道上，擁堵情況更為嚴(yán)重。2002年，首爾的平均車(chē)速只有每小時(shí)20公里，兩個(gè)城市商業(yè)中心區(qū)的平均車(chē)速只有每小時(shí)17公里，一些主要道路的車(chē)速僅每小時(shí)13.6公里。而在1980年，首爾市的平均車(chē)速可以達(dá)到每小時(shí)30.8公里。道路擁堵對(duì)公共汽車(chē)的行駛速度的影響遠(yuǎn)大于小汽車(chē)，這導(dǎo)致公共汽車(chē)服務(wù)質(zhì)量的顯著下降，使更多的人選擇私人小汽車(chē)出行，由此，進(jìn)一步增加了交通擁堵，形成惡性循環(huán)(Pucher et al, 2005)[2]。

快速增長(zhǎng)的私家車(chē)使得城市交通基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法承受,而且隨著車(chē)輛數(shù)量的增多，使用頻率的增加，首爾空氣污染日趨嚴(yán)重，車(chē)輛停放也成為日趨嚴(yán)重的問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)道路擁堵和停車(chē)場(chǎng)的不足，首爾采取修寬道路，增加停車(chē)場(chǎng)等措施,試圖緩解道路擁堵和停車(chē)難問(wèn)題。大量的稀缺城市土地資源被停車(chē)場(chǎng)和越來(lái)越寬的道路占用，但城市土地資源是稀缺資源，不可能滿足不斷增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)道路和停車(chē)場(chǎng)的需求。

在道路擁堵情況日趨嚴(yán)重的同時(shí)，公交公司的運(yùn)營(yíng)也陷入困境。到20世紀(jì)90年代，公交乘客人數(shù)減少了一半。韓國(guó)法律規(guī)定公交運(yùn)營(yíng)商必須按照政府規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一收費(fèi)，在客源減少車(chē)票收入減少，道路擁堵造成車(chē)次周轉(zhuǎn)慢，能源消耗增高等一系列客觀因素的制約下，多數(shù)公交公司都面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問(wèn)題。以至于很多公交公司為了節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本采取降低服務(wù)質(zhì)量，減少車(chē)輛班次，午夜后車(chē)輛停駛等方式。這些行為更導(dǎo)致乘客放棄公交車(chē)，選擇其他出行方式，這種惡性循環(huán)最終導(dǎo)致一些公交公司破產(chǎn)。從1995年到2002年期間，公交運(yùn)營(yíng)商由原來(lái)的89家減少到58家。盡管政府對(duì)公交公司進(jìn)行補(bǔ)貼，但仍然無(wú)法彌補(bǔ)車(chē)票收入下滑帶來(lái)的損失。公共汽車(chē)出行方式已經(jīng)無(wú)法與其他交通方式競(jìng)爭(zhēng)。

首爾地鐵開(kāi)通運(yùn)營(yíng)取得令人印象深刻的成功。但地鐵造價(jià)昂貴，運(yùn)營(yíng)成本高。到2004年，首爾建設(shè)地鐵所積累的債務(wù)已近60億美元，相當(dāng)于首爾所有債務(wù)的80%。而地鐵車(chē)票收入只夠負(fù)擔(dān)日常運(yùn)營(yíng)成本的75%，剩下的25%還需要政府補(bǔ)貼。僅2003年，地鐵系統(tǒng)一年的運(yùn)營(yíng)赤字就高達(dá)6.34億美元。地鐵建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼已經(jīng)成為首爾的沉重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。韓國(guó)中央政府曾承擔(dān)首爾地鐵建設(shè)成本的40%-50%，由于不斷加大的建設(shè)資金需求難以承受，韓國(guó)中央政府大幅度減少了對(duì)新建地鐵項(xiàng)目的資金支持。這使得本來(lái)就債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的首爾大都市區(qū)政府面臨更大的財(cái)務(wù)困境。

所有這些都迫使首爾地方政府尋求經(jīng)濟(jì)上可承受的方式，來(lái)提供公共交通服務(wù)滿足特大城市不斷增加的出行需求，迫切需要采用比擴(kuò)建地鐵網(wǎng)絡(luò)更節(jié)約成本的交通方式。巨大的財(cái)務(wù)壓力是2004年首爾深化公交改革的主要?jiǎng)右颉Ｊ谞柟桓母锏膽?zhàn)略是更主要依靠低成本的公共汽車(chē)服務(wù)，通過(guò)提高公共汽車(chē)的運(yùn)行速度、換乘連接程度、舒適性，來(lái)提高公共汽車(chē)吸引力，扭轉(zhuǎn)公共汽車(chē)乘坐率不斷下降的趨勢(shì)。

三、 首爾的路中央公交專(zhuān)用道改革

早在1984年，為解決私人小汽車(chē)高速增長(zhǎng)造成的交通擁堵，首爾開(kāi)始提倡公交優(yōu)先，建設(shè)了第一條公交專(zhuān)用道。這些公交專(zhuān)用道大都是在主干道右側(cè)劃出的路邊公交專(zhuān)用道(roadside exclusive bus lanes)。到1999年，首爾的公交專(zhuān)用道的里程達(dá)到224.5公里，但這并沒(méi)有阻止公共汽車(chē)乘坐率不斷下降的趨勢(shì)。首爾的交通狀況在不斷惡化，社會(huì)不滿情緒不斷增長(zhǎng)，首爾公共交通部門(mén)的應(yīng)對(duì)舉措不力和嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困境，使得在成本和補(bǔ)貼可承受的條件下，對(duì)公交服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行全面改進(jìn)更為迫切。

2002年，李明博競(jìng)選獲勝成為首爾市市長(zhǎng)，他承諾進(jìn)行公交改革并直接負(fù)責(zé)首爾的公交改革工作。在李明博的領(lǐng)導(dǎo)下，直到公交改革實(shí)施前，幾乎每周都召開(kāi)交通政策會(huì)議。公交改革涉及不同利益集團(tuán)的博弈，不是能輕易改變的。李明博委托首爾發(fā)展研究院等各方面的專(zhuān)家進(jìn)行了一系列深入研究，一系列詳細(xì)的研究報(bào)告在2003年12月發(fā)表，該報(bào)告提出了擴(kuò)展和改建公交專(zhuān)用道網(wǎng)絡(luò)、公交運(yùn)營(yíng)組織和線路重組、整合公共汽車(chē)和地鐵運(yùn)營(yíng)、票價(jià)結(jié)構(gòu)和支付系統(tǒng)改革等改革建議。2004年1月，李明博通過(guò)大眾媒體進(jìn)行大量的宣傳工作，說(shuō)明公交改革的必要性和帶來(lái)的好處，同時(shí)宣布2004年6月啟動(dòng)首爾公交改革。

首爾公交改革的基本理念是采用各種措施盡可能把交通便利性權(quán)利和空間便利性權(quán)利(趙堅(jiān)，趙云毅，2018)[3]配置給公共交通的出行群體，通過(guò)提高公共汽車(chē)的運(yùn)行速度，方便公交換乘，提高公交出行的滿意度，引導(dǎo)私人小汽車(chē)出行群體轉(zhuǎn)向公共交通。首爾借鑒了巴西庫(kù)里蒂巴三重道路結(jié)構(gòu)軸線的BRT專(zhuān)用道設(shè)置方式，首先把首爾公交干線的道路右側(cè)公交專(zhuān)用道改建為路中央公交專(zhuān)用道(Exclusive median bus lanes)。在主干道的中央而不是靠近路邊的車(chē)道設(shè)置道路中央公交專(zhuān)用道，并將公交車(chē)站設(shè)置在緊靠路中央公交車(chē)專(zhuān)用道的位置，使得公交車(chē)輛不受左側(cè)行駛車(chē)輛右轉(zhuǎn)彎或路邊停車(chē)的影響，也無(wú)需為?？寇?chē)站而變換車(chē)道。在路中央公交專(zhuān)用車(chē)道行駛的公共汽車(chē)，不會(huì)因受到其他車(chē)輛的干擾而降低速度，使得公共汽車(chē)比在右側(cè)車(chē)道行駛的小汽車(chē)以更快的速度行駛(Shin Lee，2017)[4]，實(shí)現(xiàn)了顯著提高公共汽車(chē)運(yùn)營(yíng)速度的目標(biāo)。到2005年2月，首爾在4條交通干線上建設(shè)了36公里的路中央公交專(zhuān)用道。

這實(shí)際上是把交通便利性權(quán)利配置給乘公共汽車(chē)出行的群體，這種權(quán)利安排的改變?cè)诤芏痰臅r(shí)間就顯著提高了公共汽車(chē)的運(yùn)營(yíng)速度。其中，Dobong-Mia street上公共汽車(chē)的運(yùn)營(yíng)速度提高了一倍，從2004年6月啟動(dòng)公交改革時(shí)的每小時(shí)11公里，提高到2004年12月的每小時(shí)22公里。首爾公交改革取得成功最顯著的標(biāo)志是公共交通乘客的增加。雖然在公交改革的第一個(gè)月由于乘客不了解新的公交運(yùn)營(yíng)組織方式，出現(xiàn)了一些混亂，公共汽車(chē)的乘客有所下降，但這種情況很快得到改變。由于公共汽車(chē)的運(yùn)營(yíng)速度提高，公共汽車(chē)的乘客數(shù)量很快開(kāi)始增加。公交改革后的2004年9月，首爾的公共汽車(chē)乘客數(shù)量比公交改革前的2003年9月的乘客數(shù)量增加了40.6萬(wàn)人，2005年3月的公共汽車(chē)乘客數(shù)量比公交改革前的2004年3月的乘客數(shù)量增加了70.5萬(wàn)人(Pucher et al, 2005)[2]。

令人印象深刻的是在公共汽車(chē)運(yùn)營(yíng)速度提高的同時(shí)，在同一通道上小汽車(chē)的運(yùn)行速度也得到提高，這或是因?yàn)楣财?chē)不需要在?？寇?chē)站接送乘客時(shí)變換車(chē)道，從而減少對(duì)通道上其他車(chē)輛的干擾。圖2是在實(shí)施路中央公交車(chē)專(zhuān)用道改革前后3條主干道上的公共汽車(chē)和小汽車(chē)平均運(yùn)行速度(Pucher et al, 2005)[2]。

圖2 路中央公交車(chē)專(zhuān)用道改革前后公共汽車(chē)和小汽車(chē)平均運(yùn)行速度

在主干道上新建或改建路中央公交專(zhuān)用道能夠比路邊專(zhuān)用公交專(zhuān)用車(chē)道顯著提高公共汽車(chē)運(yùn)營(yíng)速度，增加路中央公交專(zhuān)用車(chē)道減少路邊專(zhuān)用公交車(chē)道成為首爾實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，提高公共汽車(chē)服務(wù)質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。首爾路邊公交專(zhuān)用道的里程從1999年的224.5公里減少到2011年的89.3公里，而路中央公交專(zhuān)用道的里程從1999年的4.5公里增加到2011年的121.1公里。路中央公交專(zhuān)用道改革使公交車(chē)的運(yùn)行速度提高了30%，公交乘客的平均數(shù)量增加了4%-7%(Shin Lee，2017)[4]。

圖3 首爾的公交車(chē)專(zhuān)用道

首爾大都市區(qū)政府還規(guī)定了設(shè)置路邊公交專(zhuān)用車(chē)道和路中央公交專(zhuān)用車(chē)道的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于單方向3車(chē)道的路段：如果每小時(shí)通過(guò)小汽車(chē)60輛以上和1 800人以上，可設(shè)置路邊專(zhuān)用公交車(chē)道；如果每小時(shí)通過(guò)小汽車(chē)100輛以上和3 000人以上，還應(yīng)考慮設(shè)置相反方向的路邊公交專(zhuān)用車(chē)道；如果每小時(shí)通過(guò)小汽車(chē)150輛以上和4 500人以上，應(yīng)考慮設(shè)置路中央公交專(zhuān)用車(chē)道，并在公交車(chē)站設(shè)置超車(chē)車(chē)道。

對(duì)于單方向4車(chē)道的路段：如果每小時(shí)通過(guò)小汽車(chē)100輛以上和3 000人以上，應(yīng)考慮設(shè)置路邊公交專(zhuān)用車(chē)道和在公交車(chē)站設(shè)置超車(chē)道；如果每小時(shí)通過(guò)小汽車(chē)150輛以上和4 500人以上，應(yīng)考慮設(shè)置路中央公交專(zhuān)用車(chē)道，并在公交車(chē)站設(shè)置超車(chē)車(chē)道(Shin Lee，2017)[4]。圖3是首爾的公交車(chē)專(zhuān)用道示意圖。

除了設(shè)置公交專(zhuān)用車(chē)道，首爾大都市區(qū)還采取了一系列其他措施來(lái)提高公交的交通便利性和空間便利性。改革公共交通的運(yùn)營(yíng)組織模式是其中的一個(gè)措施。

首爾的公共汽車(chē)長(zhǎng)期以來(lái)都是由大量私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的，首爾市政府幾乎沒(méi)有對(duì)運(yùn)營(yíng)路線、運(yùn)營(yíng)時(shí)刻、服務(wù)質(zhì)量的管理。首爾大都市區(qū)政府只對(duì)公共汽車(chē)的票價(jià)進(jìn)行管制，對(duì)私營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)虧損則由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。首爾大都市區(qū)政府對(duì)私營(yíng)公交公司的補(bǔ)貼從1999年的9百萬(wàn)美元上漲到2002年的1.1億美元，以便維持私營(yíng)公交公司提供公交服務(wù)。私營(yíng)公交公司為追求利潤(rùn)或減少虧損，在運(yùn)營(yíng)線路選擇上都要在乘客多的路段運(yùn)營(yíng)，而在不能贏利路段則盡可能減少運(yùn)營(yíng)服務(wù)，有時(shí)甚至不事先通知就取消虧損線路的運(yùn)營(yíng)。私營(yíng)公交公司的運(yùn)營(yíng)路線是按盡可能經(jīng)過(guò)乘客最多的路段來(lái)設(shè)計(jì)，這使得公共汽車(chē)的運(yùn)營(yíng)路線過(guò)長(zhǎng)和繞道來(lái)盡可能多地增加乘客，而不是較直接地到達(dá)終點(diǎn)站。這增加了一些重要路段的擁堵，延長(zhǎng)了線路運(yùn)行時(shí)間,造成公共汽車(chē)服務(wù)不準(zhǔn)時(shí)、不可靠。私營(yíng)公交公司的服務(wù)質(zhì)量不斷下降，司機(jī)只是設(shè)法在車(chē)上搭載更多的乘客，甚至盡量避開(kāi)搭乘老人和殘疾人來(lái)節(jié)約運(yùn)行時(shí)間；而且公共汽車(chē)的維修保養(yǎng)狀況差，老舊車(chē)輛遲遲不進(jìn)行更新，公共汽車(chē)的服務(wù)質(zhì)量成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

2004年，首爾公交運(yùn)營(yíng)組織模式改革的一個(gè)重要舉措，是首爾大都市區(qū)政府保留了私營(yíng)公交公司，同時(shí)增加了對(duì)公交運(yùn)營(yíng)線路、運(yùn)營(yíng)時(shí)刻表、票價(jià)和整個(gè)公交組織方式的控制，使首爾的公共交通變成“半官方的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)”。在政府對(duì)公交運(yùn)營(yíng)線路進(jìn)行重新組織后，私營(yíng)公交公司的收入不再是各公司自己的客票收入，而是根據(jù)各私營(yíng)公交公司完成運(yùn)營(yíng)車(chē)公里和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行分配。這使得在乘客數(shù)量多的路段運(yùn)營(yíng)，和在乘客數(shù)量較少區(qū)域運(yùn)營(yíng)都能根據(jù)運(yùn)營(yíng)里程得到相應(yīng)收入，而不是根據(jù)本公司完成的客票收入，從而實(shí)現(xiàn)線路的優(yōu)化和公共交通的普遍服務(wù)。

首爾把所有的公交線路分為4類(lèi)，分別用紅、藍(lán)、綠、黃四種顏色區(qū)分不同線路的公共汽車(chē)。其中紅色公共汽車(chē)代表首爾大都市區(qū)的長(zhǎng)距離快速公交線路，用以連接衛(wèi)星城與首爾中心城區(qū)之間的主干道路，以便替代小汽車(chē)出行。藍(lán)色公共汽車(chē)代表首爾市內(nèi)各個(gè)區(qū)域和中心城區(qū)的主要干線的運(yùn)營(yíng)車(chē)輛，主要提供快速準(zhǔn)時(shí)的公交服務(wù)。綠色公共汽車(chē)代表支線運(yùn)營(yíng)車(chē)輛，服務(wù)城市各區(qū)域內(nèi)的短途出行，主要提供城市內(nèi)各區(qū)域到地鐵和快速公交車(chē)站的短途接駁。黃色公共汽車(chē)是城市內(nèi)的環(huán)行線路，主要在中心城區(qū)中心提供商務(wù)、購(gòu)物等出行服務(wù)。在進(jìn)行公交線路整合后，首爾公交線路的數(shù)量由原來(lái)的365條增加到411條，一些公交線路變得更短更直接，縮短了運(yùn)營(yíng)時(shí)間，提高了運(yùn)營(yíng)效率。四種不同顏色的公共汽車(chē)分別針對(duì)不同出行需求，解決了以往公交運(yùn)營(yíng)路線過(guò)長(zhǎng)、多次繞行、過(guò)多線路集中繁忙路段造成交通擁堵的問(wèn)題，提高了公共汽車(chē)運(yùn)行速度、準(zhǔn)點(diǎn)率和可靠性；同時(shí)解決了城市某些區(qū)域缺乏公交服務(wù)的問(wèn)題，顯著改善了公共交通的交通便利性。

圖4 公交改革前

圖5 公交改革后

首爾還進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新引入信息化管理手段提高公共交通運(yùn)營(yíng)效率，主要是交通智能卡系統(tǒng)和公交信息管理系統(tǒng)。

首爾公交改革前，只有地鐵是按乘坐距離收費(fèi)，公共汽車(chē)對(duì)每次乘坐按單一票價(jià)收費(fèi)，乘坐距離短的乘客要支付較多的費(fèi)用。首爾整合了所有線路公共汽車(chē)和地鐵的票價(jià)和收費(fèi)方式，實(shí)行統(tǒng)一的基于乘坐距離的收費(fèi)方式。無(wú)論乘坐公共汽車(chē)或地鐵，第一個(gè)10公里付900韓元，途中在限定時(shí)間內(nèi)可以在不同公交線路和地鐵之間換乘4次；乘坐公共交通超過(guò)10公里后每5公里要加收100韓元。為此，首爾開(kāi)發(fā)出新型的智能公交卡付費(fèi)系統(tǒng)——可以?xún)?chǔ)值的智能公交卡。這種智能卡以預(yù)付費(fèi)或信用卡方式付費(fèi)，用于乘坐所有的公交車(chē)和地鐵。智能公交卡能夠記錄乘客在哪個(gè)車(chē)站換乘，乘坐了多少公里的公共交通，還能對(duì)乘坐公交的乘客提供優(yōu)惠。一個(gè)中心清算系統(tǒng)對(duì)各公交企業(yè)和地鐵的收入進(jìn)行清算。這樣大大方便了乘客換乘和乘坐公共交通。在引入基于乘坐距離的收費(fèi)系統(tǒng)后，乘客的車(chē)票費(fèi)用支出平均降低了30%。對(duì)于乘坐距離長(zhǎng)需要多次換乘的乘客，新收費(fèi)方式比過(guò)去每次換乘分別收費(fèi)的方式能夠讓乘客支付較少的費(fèi)用，這進(jìn)一步增加了公共交通的吸引力。

首爾引入新的公共汽車(chē)信息管理系統(tǒng)，將公交運(yùn)營(yíng)與信息服務(wù)合為一體，通過(guò)在每輛公共汽車(chē)上安裝全球定位系統(tǒng)(GPS)，準(zhǔn)確定位公交車(chē)的位置，從而實(shí)時(shí)監(jiān)控所有公交車(chē)的運(yùn)營(yíng)狀況，該系統(tǒng)使公交指揮中心能夠直接聯(lián)系公交車(chē)司機(jī)對(duì)意外情況進(jìn)行處理，對(duì)各條線路上運(yùn)營(yíng)的公交車(chē)數(shù)量進(jìn)行調(diào)整。公交車(chē)的位置、速度的實(shí)時(shí)信息還傳送到公交車(chē)站的信息顯示板上，乘客也可以隨時(shí)通過(guò)手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)，方便乘客了解公共汽車(chē)運(yùn)行的實(shí)時(shí)信息。首爾的公交優(yōu)先信號(hào)系統(tǒng)TSP(Transit signal priority)能夠在公交車(chē)要通過(guò)交叉路口時(shí)延長(zhǎng)放行時(shí)間和等待時(shí)間，即通過(guò)優(yōu)化交通信號(hào)燈控制讓公交車(chē)優(yōu)先通過(guò)，來(lái)提高公共汽車(chē)的運(yùn)行速度。

此外，首爾市政府從2006年開(kāi)始在干線公共汽車(chē)上采用新型低地板公交車(chē)使乘客上下車(chē)更方便快速,增加鉸接式公交車(chē)投入到藍(lán)色干線和紅色快速線路的運(yùn)行中，增加單次車(chē)輛的運(yùn)力，使用壓縮天然氣公交車(chē)，減少排放造成的空氣污染，提高城市空氣質(zhì)量。同時(shí)，也對(duì)其他幾個(gè)線路的柴油公交車(chē)安裝柴油機(jī)微粒過(guò)濾系統(tǒng)，降低車(chē)輛排放的污染。

四、 首爾交通需求管理與城市規(guī)劃調(diào)整

首爾還通過(guò)交通需求管理和對(duì)城市規(guī)劃的調(diào)整來(lái)降低小汽車(chē)出行的交通便利性，引導(dǎo)居民減少私家車(chē)的使用,轉(zhuǎn)乘公共交通。最典型的是清溪川修復(fù)工程拆除了供機(jī)動(dòng)車(chē)使用的高架快速路,恢復(fù)步行道路網(wǎng)絡(luò)和清溪川自然生態(tài)，使清溪川成為首爾市中心一個(gè)休憩、購(gòu)物、商務(wù)、旅游的熱點(diǎn)地區(qū)。

清溪川發(fā)源于韓國(guó)首爾西北部的山脈，全長(zhǎng) 10. 92公里，由西到東貫穿首爾市中心，流往韓國(guó)最大的河流漢江。在1394年首爾還沒(méi)有成為首都之前，清溪川屬于自然河川。由于首爾四周環(huán)山，中間地勢(shì)較低的地理特點(diǎn)，水流自然匯聚到首爾都城中心。1394年,韓國(guó)遷都首爾，清溪川成為首爾的中軸線，穿越市中心。清溪川也是首爾的公共休閑場(chǎng)所，15世紀(jì)初修建了廣通橋、惠政橋等多座橋梁，成為韓國(guó)歷史上的重要文化遺產(chǎn)。1950年代朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，大量的城市貧民聚集在清溪川周邊定居，他們搭建簡(jiǎn)陋的木板房，將生活污水排放到清溪川中，使清溪川迅速被污染。20世紀(jì)60年代，清溪川在水質(zhì)沒(méi)有處理的情況下陸續(xù)被水泥板覆蓋成暗渠，清溪川的水質(zhì)進(jìn)一步惡化。20世紀(jì)60年代后期，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始起飛，首爾政府為了解決交通問(wèn)題，提高城市中心區(qū)的道路通行能力，1971年，首爾市政府在被覆蓋的清溪川上建起了高架路，高架路長(zhǎng)5.8公里、寬16米、有4條車(chē)道的機(jī)動(dòng)車(chē)道，成為橫貫首爾東西的主要交通干道，日均交通流量達(dá)到16萬(wàn)多輛。由于交通便利，清溪川高架路兩側(cè)聚集了眾多商家。然而，高架橋在提高城市交通運(yùn)輸能力的同時(shí)也帶來(lái)許多問(wèn)題，噪聲、汽車(chē)尾氣對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生嚴(yán)重污染。

2002年，李明博以國(guó)大黨的首爾市長(zhǎng)候選人身份參加市長(zhǎng)競(jìng)選，并把清溪川修復(fù)作為首爾市長(zhǎng)的競(jìng)選承諾。李明博提出建設(shè)以人為本的環(huán)境友好型城市，改變過(guò)去優(yōu)先經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，樹(shù)立更加注重平等、環(huán)境和人的發(fā)展理念。按照過(guò)去的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先政策，建起高架機(jī)動(dòng)車(chē)專(zhuān)用道，而沒(méi)有考慮機(jī)動(dòng)車(chē)排放造成的空氣污染和清溪川的歷史文化遺產(chǎn)?，F(xiàn)在，首爾市民需要通過(guò)修復(fù)工程還清溪川一個(gè)清潔美好的環(huán)境來(lái)保護(hù)首爾的歷史文化遺產(chǎn)(Hwang Keeyeon，etal. 2016)[5]。

夫妻離婚爭(zhēng)孩子，老婆理直氣壯說(shuō)：“孩子從我肚子里出來(lái)的，當(dāng)然歸我！”老公說(shuō)：“笑話！簡(jiǎn)直是胡說(shuō)八道！取款機(jī)里取出來(lái)的錢(qián)能歸取款機(jī)嗎？還不是誰(shuí)插卡歸誰(shuí)！”

2003年7月，在首爾市長(zhǎng)李明博推動(dòng)下，清溪川修復(fù)工程開(kāi)始。拆除清溪川上的高架道路，重新挖掘河道，綜合治理水體污染，種植各種植物，美化環(huán)境。復(fù)原廣通橋，將舊廣通橋的橋墩混合到現(xiàn)代橋梁中重建。修筑河床以使清溪川水不易流失，在旱季時(shí)引漢江水入清溪川，以使清溪川長(zhǎng)年不斷流，形成了城市中的濱水生態(tài)景觀及休閑游憩空間，有清潔流水的清溪川作為城市河流重新出現(xiàn)在首爾市民的生活中。清溪川修復(fù)工程耗資3 800億韓元(折合約3.6億美元)，工程于2005年10月竣工。圖6和圖7是清溪川修復(fù)工程前后的對(duì)比。

建于1970年代的清溪川高架路是雙向汽車(chē)專(zhuān)用道，承載了城市東西方向的交通。清溪川工程開(kāi)始以前，很多市民和民間團(tuán)體都認(rèn)為拆除高架橋?qū)?huì)使首爾市中心原本就擁堵不堪的交通狀況更加糟糕。但清溪川修復(fù)工程后的事實(shí)證明，結(jié)合交通分流措施，特別是首爾的公交改革，清溪川的交通擁堵?tīng)顩r非但沒(méi)有加劇，反而得到了有效緩解。

清溪川高架機(jī)動(dòng)車(chē)專(zhuān)用道拆除是首爾把交通便利性權(quán)利配置給公共交通和步行的一個(gè)典型。清溪川修復(fù)，拆除機(jī)動(dòng)車(chē)專(zhuān)用道而沒(méi)有造成該地區(qū)交通擁堵的事實(shí)，對(duì)韓國(guó)的交通政策從以小汽車(chē)交通為中心轉(zhuǎn)向以人為中心的公共交通發(fā)揮了重大作用。首爾還采取一系列交通需求管理措施，來(lái)減少私人小汽車(chē)的使用。首爾市政大廳廣場(chǎng)在2004年5月建成開(kāi)放，以前這一區(qū)域交通經(jīng)常堵車(chē)，汽車(chē)尾氣和噪聲污染嚴(yán)重。改造后，這一區(qū)域成為公共綠地花園廣場(chǎng)，供市民使用。改造后減少了周邊的道路，限制了往來(lái)機(jī)動(dòng)車(chē)的數(shù)量，為行人創(chuàng)造了一個(gè)安全的地帶。首爾減少小汽車(chē)出行的另一個(gè)舉措是仿照庫(kù)里蒂巴的辦法，不允許在路邊長(zhǎng)時(shí)間停車(chē)，而路外停車(chē)要付很高的停車(chē)費(fèi)，從而引導(dǎo)人們乘公共交通出行。

圖6 修復(fù)前的清溪川

圖7 修復(fù)后的清溪川

清溪川修復(fù)工程不僅是一個(gè)交通工程，而且是首爾激發(fā)城市發(fā)展活力，進(jìn)行城市更新和城市規(guī)劃調(diào)整的重要組成部分。首爾的江南區(qū)自20世紀(jì)70年代以來(lái)得到快速發(fā)展，而位于首爾中心城區(qū)的江北區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，出現(xiàn)了發(fā)展的不平衡。清溪川位于江北區(qū)的中心，這一地區(qū)已經(jīng)成為缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的貧民窟，如果不加重視,該地區(qū)將成為城市整體發(fā)展和經(jīng)濟(jì)振興的障礙。清溪川修復(fù)工程是通過(guò)城市中心地區(qū)的大規(guī)模城市更新，來(lái)恢復(fù)城市活力，啟動(dòng)增長(zhǎng)動(dòng)力。該修復(fù)工程對(duì)首爾城市經(jīng)濟(jì)振興，縮小城市不同區(qū)域間差距發(fā)揮了重要作用。清溪川修復(fù)創(chuàng)造出的濱水景觀生態(tài)環(huán)境，帶來(lái)了巨大的商機(jī)，許多知名大企業(yè)入駐清溪川周邊地區(qū)。該地區(qū)恢復(fù)活力的一個(gè)重要標(biāo)志是租金和地價(jià)的上漲，清溪川周邊地區(qū)租金和土地價(jià)格的上漲幅度顯著高于首爾江南區(qū)(Hwang Keeyeon，etal. 2016)[5]。

李明博也因?yàn)樵谑谞柟桓母锖颓逑ㄐ迯?fù)工程中表現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)能力，于2007年成功當(dāng)選韓國(guó)總統(tǒng)。

五、北京應(yīng)重點(diǎn)借鑒的首爾公交改革經(jīng)驗(yàn)

北京公共電汽車(chē)客運(yùn)量下降面臨的問(wèn)題與首爾公交改革前面臨的問(wèn)題幾乎相同，首爾公交改革的核心是通過(guò)多種舉措把交通便利性權(quán)利和空間便利性權(quán)利配置給公共交通出行群體，而不是小汽車(chē)出行群體，從而使人們更多地選擇公共交通出行。首爾公交改革的成功經(jīng)驗(yàn)是多方面的，以下幾個(gè)方面對(duì)北京有重要借鑒價(jià)值：

一是路中央公交專(zhuān)用道改革。1980年代首爾開(kāi)始提倡公交優(yōu)先，并在主干道右側(cè)劃出路邊公交專(zhuān)用道，但對(duì)提高公共電汽車(chē)運(yùn)營(yíng)速度的效果并不明顯。北京的公交專(zhuān)用道大都設(shè)置在道路右側(cè)，因此，面臨首爾公交改革前同樣的問(wèn)題。在道路右側(cè)公交專(zhuān)用道行駛的公交車(chē)會(huì)受到右轉(zhuǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)的干擾，無(wú)法提高運(yùn)營(yíng)速度。把公交專(zhuān)用道設(shè)置在道路中央，就要使公交車(chē)站緊鄰路中央公交車(chē)專(zhuān)用道，需要移動(dòng)公交車(chē)站的位置。這樣在路中央公交專(zhuān)用車(chē)道行駛的公交車(chē)輛由于不受右轉(zhuǎn)車(chē)輛的干擾，可顯著提高運(yùn)營(yíng)速度；但上下車(chē)的乘客要經(jīng)過(guò)道路右側(cè)的機(jī)動(dòng)車(chē)道，會(huì)對(duì)小汽車(chē)和其他機(jī)動(dòng)車(chē)造成干擾。

路中央專(zhuān)用道改革的實(shí)質(zhì)，是通過(guò)道路基礎(chǔ)設(shè)施改造把交通便利性權(quán)利配置給公共交通的出行群體，而不是小汽車(chē)出行群體。北京的道路比首爾更寬，有很多單向4車(chē)道的道路，可以建設(shè)比首爾更多的路中央專(zhuān)用道，大幅度提高公共電汽車(chē)的運(yùn)行速度。

二是公交運(yùn)營(yíng)線路優(yōu)化。首爾公交改革以前，公交運(yùn)營(yíng)線路主要由民營(yíng)公交公司按盡可能經(jīng)過(guò)乘客最多的路段來(lái)設(shè)計(jì)，這使得公共汽車(chē)的運(yùn)營(yíng)路線過(guò)長(zhǎng)和繞道，增加了一些重要路段的擁堵，延長(zhǎng)了運(yùn)行時(shí)間,造成公共汽車(chē)服務(wù)不準(zhǔn)時(shí)、不可靠。首爾公交改革是把民營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的公共交通變成“半官方的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)”。政府針對(duì)不同出行需求，把所有的公交線路分為4類(lèi)，對(duì)公交運(yùn)營(yíng)線路進(jìn)行優(yōu)化。民營(yíng)公交公司的收入不再根據(jù)各公司自己的客票收入，而是根據(jù)各民營(yíng)公交公司完成運(yùn)營(yíng)車(chē)公里和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行分配，構(gòu)建起優(yōu)化公交運(yùn)營(yíng)路線后新的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，解決了以往公交運(yùn)營(yíng)路線過(guò)長(zhǎng)、多次繞行、過(guò)多線路集中繁忙路段造成交通擁堵的問(wèn)題，縮短了公共電汽車(chē)的周轉(zhuǎn)時(shí)間、提高了準(zhǔn)點(diǎn)率和可靠性。

公交線路優(yōu)化是通過(guò)運(yùn)營(yíng)組織調(diào)整提高公共交通出行的交通便利性。北京的地面公交由兩家國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，公交線路設(shè)定要經(jīng)過(guò)一定的審批程序，但一些線路仍存在運(yùn)營(yíng)路線過(guò)長(zhǎng)、繞行、過(guò)度重疊的問(wèn)題，仍存在很大的優(yōu)化空間。按照北京交通發(fā)展研究院2018年年報(bào)的數(shù)據(jù)，2017年，北京公共電汽車(chē)運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度19290公里，886條線路，每條線路平均長(zhǎng)度21.77公里。有些進(jìn)入二環(huán)和穿過(guò)三環(huán)的公交線路有20多個(gè)甚至30多個(gè)車(chē)站。運(yùn)營(yíng)線路過(guò)長(zhǎng)、?？寇?chē)站數(shù)量過(guò)多，必然影響運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)點(diǎn)率和可靠性。北京可借鑒首爾公交改革的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同地區(qū)的不同出行需求特點(diǎn)對(duì)公交線路進(jìn)行分類(lèi)，優(yōu)化線路設(shè)計(jì)，承擔(dān)快速公交和支線運(yùn)營(yíng)等不同功能的公交車(chē)還可使用不同顏色。

北京交通管理部門(mén)和公交集團(tuán)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到北京公交線路需要優(yōu)化的問(wèn)題，提出了長(zhǎng)(線路)改短、提運(yùn)速、快周轉(zhuǎn)、便接駁、減重疊、增覆蓋的公交線路調(diào)整思路。但如果不在運(yùn)營(yíng)組織方式特別是考核分配方式上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，公交線路也很難優(yōu)化。北京公交集團(tuán)對(duì)下屬分公司設(shè)置了運(yùn)營(yíng)行駛里程、客運(yùn)量、運(yùn)營(yíng)成本、服務(wù)質(zhì)量等考核指標(biāo)?？瓦\(yùn)量(或客運(yùn)收入)應(yīng)當(dāng)是公交線路優(yōu)化的結(jié)果，可以作為公交集團(tuán)的整體考核指標(biāo)，但如果逐層分解到分公司和車(chē)隊(duì)，就會(huì)驅(qū)使每個(gè)車(chē)隊(duì)都要保留乘客多的路段，很難實(shí)現(xiàn)公交線路的整體優(yōu)化。在這方面，首爾公交改革后實(shí)行的，主要以運(yùn)營(yíng)行駛里程、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)成本指標(biāo)為主的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)方案值得借鑒。

三是方便公交換乘。首爾在公交改革中，為方便乘客在不同公交線路以及公共汽車(chē)與地鐵之間的換乘，盡可能把多條公交線路的車(chē)站和地鐵車(chē)站近距離整合在一起，盡可能地減少公交換乘的步行距離。這是通過(guò)減少公交換乘距離增加公交換乘的空間便利性。

北京的公交車(chē)站位置受到多部門(mén)規(guī)范的影響，交通管理部門(mén)、公共交通運(yùn)營(yíng)部門(mén)、地鐵管理部門(mén)從各自部門(mén)出發(fā)有不同考慮，導(dǎo)致一些公交車(chē)站之間以及公交車(chē)站與地鐵車(chē)站之間的換乘距離過(guò)長(zhǎng)，降低了公交換乘的空間便利性。因此，北京各交通管理相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)，以乘客公交換乘的空間便利性為基本原則優(yōu)化公交車(chē)站設(shè)置。

四是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)提供公交信息服務(wù)。首爾重視應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)提高乘客對(duì)公交服務(wù)的滿意度。乘客可以隨時(shí)通過(guò)手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)公共汽車(chē)運(yùn)行的實(shí)時(shí)信息。交通信號(hào)燈控制可讓公交車(chē)優(yōu)先通過(guò)。

北京的互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)應(yīng)用已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高水平，但在提供地面公共交通運(yùn)行實(shí)時(shí)信息和交通信號(hào)控制方面還有很大的發(fā)展空間，應(yīng)給予高度重視，盡早投入使用。這是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高公共交通出行的交通便利性和實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先。

五是交通需求管理。在大力提高公交出行便利性的同時(shí)，首爾采取拆除清溪川高架道路，限制路邊長(zhǎng)時(shí)間停車(chē)等多種措施造成小汽車(chē)出行的不便利，從而驅(qū)動(dòng)人們更多地使用公共交通。

解決北京的交通擁堵，要大力發(fā)展軌道交通，進(jìn)行科學(xué)的城市規(guī)劃和城市空間組織，提高地面公交運(yùn)營(yíng)效率，同時(shí)要進(jìn)行有效的交通需求管理。因?yàn)槌鞘械缆访娣e的增長(zhǎng)永遠(yuǎn)也趕不上小汽車(chē)數(shù)量的增長(zhǎng)。交通需求管理應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，必須提高擁有和使用小汽車(chē)的成本，嚴(yán)格限制小汽車(chē)路邊停車(chē)，在人流密集地區(qū)大幅度提高停車(chē)收費(fèi)，推動(dòng)人們選擇公共交通、自行車(chē)和步行等綠色出行方式。