基于農(nóng)地“三權(quán)分置”法實(shí)現(xiàn)為視角的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度完善

胡秦尉 周伯煌

摘 要：“三權(quán)分置”是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的指向標(biāo)，其在維持原集體土地所有權(quán)性質(zhì)和基于家庭承包的雙層管理體制的前提下，打破農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)的屏障，激發(fā)了土地的融資功能。林地、林木作為農(nóng)村土地資源的重要一部分，在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中卻面臨產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不規(guī)范等問(wèn)題，林農(nóng)往往在此種背景下容易受到權(quán)益侵害。筆者基于農(nóng)地“三權(quán)分置”法實(shí)現(xiàn)的視角，嘗試構(gòu)建一個(gè)生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等并重的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，從制度根源上捍衛(wèi)林農(nóng)權(quán)益。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;經(jīng)營(yíng)權(quán);林權(quán)流轉(zhuǎn);林農(nóng)權(quán)益

中圖分類號(hào)：D923.2;D922.32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）20-0061-02

作者簡(jiǎn)介：胡秦尉（1997-），男，浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽(yáng)學(xué)院，學(xué)生;通訊作者：周伯煌（1968-），男，浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽(yáng)學(xué)院，教授，研究方向：民商法學(xué)。

“三權(quán)分置”是當(dāng)前農(nóng)地制度改革的主要方向，即將原先“兩權(quán)分離”體系下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)代化農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)愿景，切實(shí)解決集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的現(xiàn)存缺陷

（一）產(chǎn)權(quán)不明晰

法律規(guī)范與實(shí)際經(jīng)營(yíng)脫節(jié)所造成的產(chǎn)權(quán)不明確，給林農(nóng)權(quán)益的保障帶來(lái)了一定的困難，維權(quán)成本相對(duì)較高?！渡址ā芬?guī)定，森林和林地資源的所有權(quán)僅為國(guó)家和集體，公民不能擁有森林和林地資源。就林地使用權(quán)而言，公民可以從國(guó)家和集體手中轉(zhuǎn)讓過(guò)來(lái)，但是不能在公民之間再次轉(zhuǎn)讓。在財(cái)產(chǎn)與人之間的關(guān)系中，法律已經(jīng)對(duì)國(guó)有、集體所有和私有進(jìn)行了明確定義。但是，在當(dāng)前中國(guó)集體林權(quán)制度改革的過(guò)程中，對(duì)林地資源產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)不僅僅是人與物的簡(jiǎn)單關(guān)系。經(jīng)過(guò)一級(jí)市場(chǎng)的初次分配后被束之高閣，個(gè)體農(nóng)民通過(guò)簽訂承包合同獲得的管理性權(quán)利不如一般產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，在實(shí)踐中林木所有權(quán)和林地使用權(quán)往往沒(méi)有落實(shí)到農(nóng)戶;目前的林業(yè)政策和產(chǎn)權(quán)制度安排確實(shí)給權(quán)利人維護(hù)自身權(quán)益帶來(lái)了困難，產(chǎn)權(quán)的完整性和穩(wěn)定性面臨著侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）法律法規(guī)配套不完善

目前我國(guó)的集體林權(quán)制度改革主要依靠政策引導(dǎo)。原則性規(guī)范主要分散在《土地管理法》、《土地承包法》和《土地管理法實(shí)施細(xì)則》中?！段餀?quán)法》的規(guī)定包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的第48條，第58-63條和第11章。這些規(guī)定中的大多數(shù)都是有原則的，往往缺乏可操作性規(guī)范。例如，集體林可以使用各種方法，如承包，拍賣，租賃和轉(zhuǎn)讓，將林業(yè)資源利益分散給個(gè)體林農(nóng)。但這并不意味著林農(nóng)獲得了明晰的產(chǎn)權(quán)，林農(nóng)對(duì)承包的林地以及林地上的林木進(jìn)行經(jīng)營(yíng)利用獲取收益的過(guò)程中，相關(guān)權(quán)利義務(wù)也沒(méi)有明確，林農(nóng)也不能對(duì)承包的林地進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，不利于林業(yè)資源利益的財(cái)產(chǎn)化。在不同種類林木的采伐經(jīng)營(yíng)方面，公益林和商品林的范圍并未得到明確的界定?！渡址ā芬?guī)定了五種類型的森林，但該法對(duì)于商業(yè)林和公益林的劃分，沒(méi)有明確的森林采伐許可證和年度采伐限額規(guī)范。商業(yè)林和公益林在實(shí)現(xiàn)林木價(jià)值方面存在很大差異。公益林更側(cè)重于生態(tài)價(jià)值，二者在林權(quán)流轉(zhuǎn)中理應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

在林權(quán)租賃和抵押方面，法律法規(guī)和政策文件對(duì)森林權(quán)利轉(zhuǎn)讓的規(guī)定不一致，導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)的無(wú)序。其中，《森林法》沒(méi)有關(guān)于租賃和抵押的規(guī)定;《土地承包法》和《土地管理法》僅規(guī)定租金;《物權(quán)法》只規(guī)定了抵押;《加快林業(yè)發(fā)展的決定》規(guī)定了租賃和抵押?！渡址ā肥橇謽I(yè)權(quán)利領(lǐng)域的基本法，與其他法律和政策沒(méi)有很好的聯(lián)系，帶來(lái)了林權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)序可圖的窘境。

（三）集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范

雖然林地使用權(quán)在法律層面上被允許轉(zhuǎn)讓已經(jīng)明確，但關(guān)于相對(duì)具體的流轉(zhuǎn)形式、程序等方面尚未被嚴(yán)格規(guī)范。實(shí)踐中，林權(quán)轉(zhuǎn)讓主要存在三大機(jī)制上的缺陷：首先，合同不規(guī)范，合同雙方的權(quán)利和義務(wù)不夠明確。林農(nóng)往往采用口頭協(xié)議來(lái)訂立流轉(zhuǎn)合同。訂立的合同中也沒(méi)有將雙方的權(quán)利規(guī)定完善，尤其是對(duì)于林地的預(yù)期性收益以及合同終止后相關(guān)利益歸屬未規(guī)定完全，使得林農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)喪失了重要的約定保障。其次，林業(yè)資源評(píng)估體系不完善，林地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的確定是任意的。林農(nóng)作為權(quán)利主體，在資金實(shí)力、市場(chǎng)判斷、信息獲取等方面?zhèn)€體差異性較大，難以發(fā)揮林權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制。由于缺乏公開(kāi)、統(tǒng)一、透明的市場(chǎng)化林權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)境，再加之林農(nóng)轉(zhuǎn)讓林地使用權(quán)沒(méi)有具體細(xì)致的法規(guī)可依，帶來(lái)高成本的交易，低透明度和低公平性的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因此，林農(nóng)經(jīng)常在小范圍進(jìn)行林權(quán)交易流轉(zhuǎn)，而不能在更大范圍的交易中真正發(fā)揮市場(chǎng)化林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的有利條件，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。三是流轉(zhuǎn)程序手續(xù)復(fù)雜。在農(nóng)民提交申請(qǐng)后，機(jī)構(gòu)層面的流轉(zhuǎn)程序提交給相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收和審查。事實(shí)上，林權(quán)所有人和承包戶是申請(qǐng)林權(quán)流轉(zhuǎn)的主要主體，而林農(nóng)辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)需要經(jīng)過(guò)所有權(quán)主體在現(xiàn)實(shí)中的不同機(jī)構(gòu)，往往需要來(lái)回奔波，林權(quán)流轉(zhuǎn)效率不高。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”法實(shí)現(xiàn)機(jī)制的理論構(gòu)想

（一）集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)法律地位

農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體是與我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)相適應(yīng)的憲法性制度。作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)民有權(quán)使用所有權(quán)產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在當(dāng)前“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度下，現(xiàn)實(shí)的權(quán)利運(yùn)行往往面臨集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)主體被虛置的窘境。當(dāng)前為“三權(quán)分置”政策設(shè)計(jì)法律制度實(shí)現(xiàn)方式一方面就是要重塑集體土地所有權(quán)在農(nóng)地制度中的基礎(chǔ)法律地位，在這一前提下另一方面才是應(yīng)該考慮如何讓經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”政策環(huán)境下“承包權(quán)”的分置無(wú)疑讓集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)性地位再次得到重視。承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為集體組織的個(gè)體實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的一定范圍內(nèi)土地權(quán)利表現(xiàn)形式。農(nóng)民在集體土地所有權(quán)運(yùn)行過(guò)程中具有雙重身份，他既是成員——集體的組成部分，也是具有法律上獨(dú)立的權(quán)利主體。農(nóng)民作為集體組織的成員，其行為必須與其他成員在權(quán)利的整體運(yùn)行中具有統(tǒng)一性。毋庸置疑的是，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員雖無(wú)權(quán)以法律上獨(dú)立的權(quán)利主體身份直接對(duì)集體作為一個(gè)公有性質(zhì)的整體享有的土地進(jìn)行占有、使用和處分，但他作為成員有權(quán)分享集體土地所有權(quán)的行使給集體所帶來(lái)的收益。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能定位

當(dāng)前的法律制度及政策性的規(guī)范中的承包權(quán)并不具有流轉(zhuǎn)和融資的功能，在這樣的背景下，承包權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格限制?！叭龣?quán)分置”政策中的農(nóng)戶承包權(quán)對(duì)應(yīng)的就是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但“三權(quán)分置”并不是說(shuō)要將原先的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)一次脫胎換骨的變革，而背離原先對(duì)于承包權(quán)的立法目的。從目的上講，設(shè)計(jì)這樣一種權(quán)利使得原先承包權(quán)礙于法律制度的束縛而無(wú)法自由流轉(zhuǎn)的僵局得以打破，于是，經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了能夠賦予這個(gè)時(shí)代使命的新寵兒。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保持不變，繼續(xù)秉承其“革命傳統(tǒng)”，但它需要承擔(dān)一項(xiàng)新的任務(wù)——作為是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)利（母權(quán)）。由于承包權(quán)繼續(xù)可以存在，整體效用并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，這就避免了因權(quán)利名稱的改變而農(nóng)民群體及大眾無(wú)法接受的尷尬。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因基礎(chǔ)性權(quán)利——承包權(quán)的行使而派生出來(lái)，處于一個(gè)次級(jí)用益物權(quán)的地位，服務(wù)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)。這種權(quán)利設(shè)計(jì)的構(gòu)想最大限度地維護(hù)了原先農(nóng)地秩序的穩(wěn)定，照顧了大眾對(duì)于農(nóng)村土地的樸素歷史情感，解決了當(dāng)前時(shí)代條件下農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)實(shí)化問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)權(quán)基于農(nóng)戶的意思自治行使承包權(quán)而派生出來(lái)，沒(méi)有了原先承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的嚴(yán)格身份屬性，因此經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體得到了最大程度的擴(kuò)大。經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以依照訂立的流轉(zhuǎn)合同自由選擇農(nóng)地權(quán)利價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式，獲得了經(jīng)營(yíng)自由和財(cái)產(chǎn)自由，并且在權(quán)利的存續(xù)期間有權(quán)獲取基于農(nóng)地的支配而取得的收益。而承包權(quán)的功能基本維持原樣，用于體現(xiàn)成員權(quán)的色彩。出于對(duì)權(quán)利的約束，經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地占有的權(quán)利優(yōu)先于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

三、“三權(quán)分置”視野下的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度完善

（一）堅(jiān)持林地集體所有權(quán)，穩(wěn)定林農(nóng)承包權(quán)

我國(guó)有關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度方面的法律規(guī)范中明確了林地的所有權(quán)主體為國(guó)家或是集體，這是處理林地物權(quán)法律關(guān)系的根本性原則。承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為集體組織的個(gè)體實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的一定范圍內(nèi)土地權(quán)利表現(xiàn)形式。農(nóng)民集體土地所有權(quán)運(yùn)行過(guò)程中有雙重身份，他既是成員——集體的組成部分，也是具有法律上獨(dú)立的權(quán)利主體。農(nóng)民作為集體組織的成員，其行為必須與其他成員在權(quán)利的整體運(yùn)行中具有統(tǒng)一性。在林地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，由集體所有權(quán)派生出帶有成員權(quán)色彩的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，林農(nóng)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使處分權(quán)能，進(jìn)而派生出次級(jí)用益物權(quán)——林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在一二級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，集體所有權(quán)無(wú)疑具有了根基的作用，只有林地所有權(quán)與林地承包權(quán)這一環(huán)節(jié)的平穩(wěn)過(guò)渡，才能讓林地經(jīng)營(yíng)權(quán)正式得以從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出來(lái)。在林地的確權(quán)工作中，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和穩(wěn)固林農(nóng)的承包權(quán)，通過(guò)穩(wěn)定成員權(quán)屬性的土地物權(quán)以彰顯集體林地所有權(quán)的基礎(chǔ)性地位。

（二）強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)自由流轉(zhuǎn)

在林權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)情況中，由于林地使用權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，林農(nóng)權(quán)益容易受到侵犯。因此，在堅(jiān)持所有權(quán)集體所有的前提下，應(yīng)當(dāng)讓使用權(quán)具有對(duì)抗一切不特定因素的效力。我們?cè)凇叭龣?quán)分置”的理論研究中將經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為基于處分行為而產(chǎn)生的次級(jí)用益物權(quán)，從物權(quán)的高度上賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)以対世效力，防止他人或者公權(quán)力對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)妨害，以此來(lái)從法律制度層面保障林農(nóng)的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在現(xiàn)行的法律規(guī)范中，林地的使用權(quán)及林木的所有權(quán)都采取了公示登記制度。我們從物權(quán)兩大原則上來(lái)分析林地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證制度：物權(quán)公示原則要求物權(quán)的權(quán)利狀況要以一定的方式公之于眾，尤其是在物權(quán)變動(dòng)之時(shí)。也只有在物權(quán)公示的前提下，權(quán)利人才有理由推定不特定的第三人知曉物權(quán)的權(quán)利登記狀況。在林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，使得權(quán)利人與相對(duì)方能在明晰林地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上更加便捷地進(jìn)行交易，一定程度上促進(jìn)了林權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)活力與效率的提高。物權(quán)公信原則是指當(dāng)事人在經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)時(shí)依法定方式進(jìn)行公示后，其權(quán)利登記狀況便具有公信力，一切不特定的第三人能以該權(quán)利登記狀況推定權(quán)利主體。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在登記機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)利登記后就是法律上的權(quán)利人，即便是公示的過(guò)程抑或是登記內(nèi)容中存有瑕疵，也應(yīng)當(dāng)以法定方式予以變更。二次林權(quán)流轉(zhuǎn)中的善意受讓人基于對(duì)公示的依賴，在登記權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人不符的情形下，仍能取得林權(quán)。在林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度保障方面，還需進(jìn)一步完善林權(quán)權(quán)能的法律內(nèi)容，區(qū)分經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的界限，便于林農(nóng)了解經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使范圍。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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